CC BY
160
Научная статья УДК 342.951
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-4-143-148 NIION: 2003-0059-4/22-367 MOSURED: 77/27-003-2022-04-566
Российские соотечественники за рубежом: кто они?
Олег Васильевич Кудин
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. Рассматриваются проблемы законодательного регулирования правового положения российских соотечественников, проживающих за рубежом. Спустя три десятилетия после распада Советского Союза характер связей Российской Федерации с лицами, поживающими в государствах «ближнего» зарубежья изменился: выросло новое поколение соотечественников, не только не имевших гражданства СССР, но и не владеющих русским языком, не знающих ни исторических ни культурных традиций российского общества. В этой связи в законодательство о соотечественниках следует внести изменения, предусматривающие требования к лицам, претендующим на получение статуса российского соотечественника, прежде всего, касающиеся владения русским языком.
Ключевые слова: российские соотечественники, соотечественники за рубежом, правовой статус соотечественников, защита прав соотечественников
Для цитирования: Кудин О. В. Российские соотечественники за рубежом: кто они? // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 4. С. 143-148. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-4-143-148.
Original article
Russian compatriots abroad: who are they?
Oleg V. Kudin
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia,
Abstract. The problems of legislative regulation of the legal status of Russian compatriots living abroad are considered. Three decades after the collapse of the Soviet Union, the nature of the Russian Federation's relations with people living in the states of the «near» abroad has changed: a new generation of compatriots has grown up, not only who did not have USSR citizenship, but also who do not speak Russian, who do not know either the historical or cultural traditions of Russian society. In this regard, amendments should be made to the legislation on compatriots, providing for requirements for persons applying for the status of a Russian compatriot, primarily concerning the proficiency in the Russian language.
Keywords: Russian compatriots, compatriots abroad, legal status of compatriots, protection of the rights of compatriots
For citation: Kudin O. V. Russian compatriots abroad: who are they? Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(4):143-148. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-4-143-148.
В Российской империи понятие «соотечественник» изначально означало единоверец, соотчич, единоязыч-ный. К ним причислялись великорусские люди, украинцы и белорусы. Политические и гражданские права единоверцев сводились к свободе вероисповедания. С XIX века Российская империя покровительствовала и активно защищала единоверцев из православных бал© Кудин О. В., 2022
канских народов.
После Октябрьской революции 1917 года понятие «соотечественник» было забыто, несмотря на массовую эмиграцию, ставшую результатом последовавшей Гражданской войны (1918-1922), приведшую к образованию в зарубежных странах многочисленных российский диаспор.
Вновь проблема защиты прав соотечественников стала актуальной вскоре после распада СССР. С начала 1992 г. основные усилия Российской Федерации в этой области стали связываться с защитой прав и интересов соотечественников, проживающих в странах СНГ. Помимо значительного числа этнических соотечественников, оказавшихся после распада Советского Союза не гражданами Российской Федерации, для этого появились объективные причины, связанные с ущемлением их правового положения: ограничение в гражданских правах; правовая незащищенность; сужение сферы применения русского языка; ущемление их экономических интересов; проявление бытового, а подчас и государственного, национализма. Анализ опыта ряда государств (США, Франция, ФРГ, Греция, Китай и др.) подтверждает, что внимание государств к проблеме соотечественников является цивилизаци-онной нормой и должно носить государственный программно-целевой характер. Между тем, в Российской Федерации законодательная основа такой поддержки долгое время отсутствовала1.
Принятие Закона от 24 мая 1999 г. № 99 «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (далее — Закон о соотечественниках)2 ознаменовало начало нового этапа поддержки соотечественникам в обеспечении основных свобод и гражданских, экономических, социальных, культурных и иных прав, защиту против различных форм дискриминации, поддержку в обеспечении права на равенство перед законом. Закон содержит определение понятия соотечественников3, уточняет принципы и цели государственной политики российского государства в отношении них, а также формирует статус соотечественников, предоставляя им целый ряд гарантий, льгот и преференций.
Основные пробелы в базовом Законе о соотечественниках были восполнены Концепцией поддержки в Российской Федерации соотечественников за рубежом (одобрена Президентом РФ 30 августа 2001
1 Изначально основы регулирования правоотношений с соотечественниками регулировались постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. № 1064 «Основные направления государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом». В Указе Президента РФ от 1994 г. «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» категория «соотечественники, проживающие за рубежом» была выделена в качестве находящейся под защитой российского государства. Постановлением Государственной Думы РФ от 8 декабря 1995 г. № 1476-ГД была утверждена Декларация о поддержке российской диаспоры и о покровительстве российским соотечественникам. Тогда же был учрежден Совет соотечественников.
2 СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.
3 Закон признает соотечественниками лиц, родившиеся в одном государстве либо проживавших в нем и обладающих признаками общности языка, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомков указанных лиц по прямой нисходящей линии (ч. 1 ст. 1. Закона).
г.), согласно которой в качестве приоритета государственной политики обозначено оказание всестороннего содействия полноценной реализации и адекватному обеспечению прав и свобод соотечественников. Кроме того, уточнено понятие «соотечественники», которыми признаются лица, постоянно проживающие за пределами России, но связные с ней историческими, этническими, культурными, языковыми и духовными узами, стремящиеся сохранить свою российскую самобытность и испытывающие потребность в поддержании контактов и сотрудничестве с Россией.
Соотечественники имеют право на предоставление льгот и преимуществ (налоговых, таможенных и иных) физическим и юридическим лицам, такое же право имеют иностранные лица и организации, оказывающие поддержку соотечественникам. Соотечественники вправе иметь представительство своих интересов в федеральных и региональных российских органах государственной власти в виде представительных общественно-консультативных органов — советов (комиссий) соотечественников.
В июле 2010 г. вступила в силу новая редакция Закона о соотечественниках, в которой нашли закрепление следующие новеллы: закреплен курс на налаживание партнерского сотрудничества Россия - соотечественники; закреплены права соотечественников на получение содействия в возвращении на историческую Родину; соотечественникам были предоставлены те же права, что и российским гражданам при поступлении в государственные и муниципальные образовательные учреждения России; определены структуры соотечественников (от Всемирного конгресса и Всемирного координационного совета до страновых площадок) [7, с. 142].
В 2013 г. была принята новая редакция Концепции внешней политики Российской Федерации, в которой нашли отражение современные подходы в отношении зарубежных соотечественников.
С 2006 года в России начала действовать Государственная программа содействия переселению соотечественников, проживающих за рубежом.
Соотечественники, становясь участниками соответствующей Госпрограммы, также получают следующие права:
• на создание благоприятных условий для добровольного возвращения российских граждан, вынужденно покинувших места своего постоянного проживания в России и находящихся на других территориях страны, в места их прежнего проживания;
• на создание миграционной привлекательности для жизнедеятельности людей в российских регионах;
• на обеспечение гарантий безопасности российских граждан при реэмиграции в места их
прежнего проживания;
• на информационно-правовое и пропагандистское обеспечение реэмиграции российских граждан в места их прежнего проживания.
При анализе понятия «соотечественник» обращает внимание его чрезмерно широкая законодательная трактовка, затрудняющая его понимание в условиях многонационального российского государства1.
В частности, Л. Андриченко и В. Елеонский указывают, что «определение «соотечественник» является чрезмерно расплывчатым. В данном случае не совсем ясен критерий определения общности языка, религии, культурного наследия, традиций и обычаев непосредственно для соотечественников за рубежом [1, с. 131].
Признание Законом соотечественником практически каждого, кто проживает в странах СНГ и Балтии, и при этом является гражданином этих государств, некорректно ни с правовой, ни с политической точки зрения. Установление статуса соотечественника должно отвечать интересам как лиц, желающих получить в этой связи определенные возможности и преференции, так и российского государства.
Как вытекает из содержания Закона о соотечественниках, цели государственной политики России в отношении соотечественников разделяются на составляющие: во-первых, поддержка соотечественников, проживающих за рубежом; во-вторых, создание условий для их возвращения в Российскую Федерацию. При этом, по нашему мнению, эти два направления не столько дополняют друг друга, сколько находятся в диалектическом противоречии. К тому же репатриация соотечественников применима только к лицам, не имеющим российское гражданство. Приоритетным направлением следует считать репатриацию соотечественников в Российскую Федерацию, что подтверждает принятие соответствующей Госпрограммы.
На наш взгляд, понятие «соотечественник за рубежом» наполняется конкретным правовым содержанием только в аспекте реализации эффективной иммиграционной политики, приоритетным направлением которой является привлечение в Россию соотечествен-ников2. В этом случае соотечественники приобретают право на помощь и льготы, предусмотренные Государственной программой переселения соотечественников, а также право на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке.
Поскольку конечной целью и миграционной политики и соотечественников, переехавших в Россию, является получение российского гражданства, законодательное признание правового статуса соотечествен-
1 Отечество — страна, где родился человек и гражданином которого является. (См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М. : Русский язык, 1989. С. 468).
2 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию за 2006 г.
ников за рубежом в отношении российских граждан, проживающих за рубежом, является излишним. Российское гражданство предоставляет более прочную правовую связь лица с государством, наделяющую личность качественно иным объемом прав, чем статус соотечественника. Статья 7 Закона о гражданстве Российской Федерации гарантирует предоставление защиты и покровительства гражданам России, находящимся за пределами Российской Федерации, что также превышает уровень гарантий, предоставляемых Законом о защите прав соотечественников, и делает излишним применение последних к российским гражданам, проживающих за рубежом. Также заметим, что в тех случаях, когда Закон о соотечественниках регулирует вопросы гражданства и, как следствие, правового статуса, предоставляемого российским гражданством, он неизбежно вторгается в сферу компетенции Закона о гражданстве Российской Федерации, при этом не всегда соответствуя последнему.
Проживающие за рубежом соотечественники, имеющие российское гражданство, имеют все права российских граждан и вправе пользоваться гарантированной Конституцией и Законом о гражданстве защитой и покровительством российского государства. Поскольку политико-правовая связь гражданства является более стабильной, чем правовые связи российского государства с соотечественниками, предлагаемое в этой связи принятие Федерального закона «О гарантиях защиты граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом» не представляется необходимым [3].
Таким образом, получение статуса российского гражданина за рубежом делает излишним получение статуса соотечественника. В этой связи представляется целесообразным внесение изменений в ст. 1 Закона «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», исключив из категории «соотечественники за рубежом» граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за пределами Российской Федерации.
Проводимая в середине 90-х годов прошлого века миграционная политика в отношении соотечественников отличалась непоследовательностью. Экономический характер миграции в Россию определил ориентацию миграционной политики, в первую очередь, на привлечение дешевой рабочей силы из бывших союзных республик и одновременно на препятствование нелегальному характеру трудовой миграции. Одобренная распоряжением Правительства РФ в марте 2003 г. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации3 отличалась декларативным характером, стимулирование возвращения соотече-
3 Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 01.03.2003 № 256-р), разд. Ш // СЗ РФ. 2003. № 10. Ст. 923.
ственников не было предусмотрено. Концептуальные положения этого документа не только не отвечали основным социально-экономическим задачам страны, но и входили с ними в определенное противоречие [6].
С середины первого десятилетия нового века, с принятием в 2006 году Государственной программы содействия переселению соотечественников, проживающих за рубежом, иммиграционная политика России стала перенаправляться на поощрение переселения соотечественников на свою территорию. Принятая 31 октября 2018 г. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации [10] была направлена, в том числе, на формирование более комфортных условий для переселения в Россию соотечественников на постоянное место жительства, включая создание для соотечественников четких правил въезда в Российскую Федерацию и получения права на проживание, работу, на приобретение российского гражданства.
Новая редакция Концепции, утвержденная Указом Президента РФ от 31.10.2018 г. № 622, имеет отчетливо выраженный цивилизационный характер, демонстрируя (п. 14) новый подход к проблемам защиты российских соотечественников и собирания «русского мира», к направлению развития российской государственности (защита и сохранение русской культуры, языка, историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного, цивилиза-ционного кода).
Как полагает Э. А. Мамонтова, разработчикам новой редакции Концепции не удалось придать ей безусловно репатриационный характер, из-за сохраняющихся ограничений: во-первых, сохраняется подчеркнуто «трудовой» характер миграционной политики в отношении соотечественников с привилегиями для высококлассных специалистов; во-вторых, сохраняются ограничения соотечественникам свободы выбора места жительства в России путем навязывания им территорий «приоритетного заселения» (п. 14, 22 подп. «б»).
В этой связи отмечается, что не следует приравнивать репатриантов в правовом отношении к обычным трудовым мигрантам1.
Репатриационная модель взаимодействия нуждается в законодательном совершенствовании, что подтверждают довольно скромные результаты реализа-
1 В этой связи указывается на необходимость снятия избыточных бюрократических барьеров при предоставлении гражданства соотечественникам или вида на жительство (по возрасту, профессиям, квалификации, по территориям вселения, по количеству и затратности процедур оформления гражданства или вида на жительство). Также высказаны небесспорные предложения о снятии ограничений по территориям вселения соотечественников, поскольку новые граждане «сами найдут себе место на Родине без административного давления». (См.: Мамонтова Э. А. Новая реализация Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года : новые акценты // Миграционное право. 2019. № 3.)
ции Госпрограммы. Необходимо применение более действенных средств, направленных на репатриацию соотечественников2.
Реализация Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, имеет свои региональные особенности. Вопросы репатриации соотечественников должны активно решаться не только на федеральном уровне, но и на уровне регионов.
Прошедшие три десятилетия с момента распада СССР не могли не сказаться на характере связей лиц, желающих приобрести статус соотечественников, с Российским государством. Как справедливо отмечается, сегодня следует учитывать то, что сегодня в Россию едут уже не те этнические россияне, которые приезжали 15-20 лет назад, а их потомки, зачастую не владеющие русским языком, для которых российская культура и история не является родной [5].
На этом основании Калужская область приостановила участие в Госпрограмме, к которой присоединилась в 2007 году. Губернатор Калужской области В. Шапша при этом отметил следующее: «Мы приостановили действие этой программы, но рассчитываем, что правила игры изменятся и требование об определенном уровне квалификации кандидатов на переселение и их знании русского языка станет существенным для этой программы. В случае если такого требования, хотя бы формального, не появится, у нас будет неконтролируемый приток граждан, которые языка не знают» [2].
Как пояснил по этому поводу К. Затулин: «Губернатор Калужской области приостановил действие Госпрограммы добровольного переселения соотечественников, потому что за прошедшие годы она выродилась в программу переезда в Россию жителей Средней Азии. Когда-то 80 % тех, кто обращался по этой программе, были русские, украинцы и другие, вполне отвечающие понятию наших соотечественников. А в последние годы их число сократилось до 17 %, а все остальные — это киргизы, таджики, узбеки. Они не должны рассматриваться нами как соотечественники, потому что они соотечественники своих отечеств» [4].
Претендуя на предоставление целого ряда гарантий и преимущество, кандидаты на получение статуса соотечественников за рубежом должны соответствовать не только формальным требованиям, связанным
2 Реализуемая с 2006 г. Госпрограмма демонстрирует свою неэффективность, о чем свидетельствуют результаты ее мониторинга. Так, по состоянию на 1 июля 2011 г. на территорию России суммарно переселились 40090 человек - участников Госпрограммы и членов их семей или 8 % от первоначального планируемого общего количества соотечественников-переселенцев. Предполагалось, что в 2007 г. в Россию приедут 50 тыс. человек, а в 2008 и 2009 годах — 100 и 150 тысяч соответственно. (См.: выступление Директора ФМС России К. О. Ромо-дановского в «Российской газете» // Миграционное право. 2006. № 4).
с происхождением («правом крови») и территорией («правом почвы»). К таким лицам должны предъявляться содержательные требования, подтверждающие их соответствие общероссийской культурной идентичности. Указанные требования должны касаться знания русского языка, как государственного языка Российской Федерации (ч. 1 ст. 68 Конституции Российской Федерации), основ исторического и культурного наследия народов, проживающих на территории Российской Федерации, основ российского законодательства.
Указанное требует корректировки как Федерального закона от 24 мая 1999 г. N° 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», так и Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом относительно требований, предъявляемых к ее участникам.
28 марта 2022 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ был внесен законопроект № 95462-8 «О внесении изменений в Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», в котором предложена новая редакция определения «соотечественник».
Законопроектом устраняются недостатки неоправданно широкого понятия «соотечественники» и уточняется его значение. Законопроект раскрывает понятие «народов, исторически проживающих на территории Российской Федерации, чего нет в действующем законе. К соотечественникам предлагается причислить представителей украинского и белорусского народов, «связанных с государствообразующим народом общностью судьбы и культуры». Важным уточнением понятия «соотечественник» является включение условия владения соотечественником русским языком как государственным языком Российской Федерации, что является необходимым условием соответствия конституционному требованию к государству обеспечивать общероссийскую культурную идентичность соотечественников, проживающих за рубежом. Если государство заботиться о тех, кто, проживая за рубежом, сохраняет общероссийскую культурную идентичность, одним из составляющих которой является знание общего для всех россиян русского языка как государственного языка России, то, естественно, что условием получения правового статуса «соотечественник за рубежом» должно быть владение русским языком.
В этой связи в ст. 3 Закона о защите прав соотечественников следует предусмотреть, что правовой статус соотечественника, проживающего за рубежом, должен подтверждаться соответствующим свидетельством, для получения которого необходимо докумен-
тальное подтверждение признаков общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев народов, проживающих в составе Российской Федерации.
В пункт 25 Госпрограммы, предусматривающий основания отказа в выдаче свидетельства участника Госпрограммы, следует добавить подпункт «к», следующего содержания «не владеет русским языком» (как вариант «не владеет русским языком в объеме, достаточном для повседневного общения»).
Таким образом, статус соотечественника должен подтверждаться соответствующим сертификатом о владении русским языком, контроль за выдачей которых должен быть ужесточен.
Принятие указанных изменений в Закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» и в соответствующую Государственную программу открывает реальную возможность для репатриации в Россию соотечественников, проживающих за рубежом [4].
Взаимодействие российского государства с соотечественниками за рубежом должно быть наполнено новым содержанием в основе которого должны лежать взаимные права и обязанности. Это усилит эффективность репатриационной политики, позволит более полно удовлетворить разнообразные интересы многочисленной зарубежной российской диаспоры, а также будет способствовать переселению части соотечественников в Российскую Федерацию [8].
Список источников
1. Андриченко Л., Елеонский В. Законодательное регулирование прав добровольных переселенцев из стран СНГ и Балтии / Федерализм. 2004. № 1.
2. Боярский А. «Это не должно продолжаться» : губернатор Калужской области — об ужесточении миграционной политики // Рос. газета. 2022. 15 февраля.
3. Галиахметова К. Д. Соотечественники за рубежом как субъекты миграционных отношений : теоретико-правовой аспект // Миграционное право. 2006. № 4.
4. Константин Затулин предложил новую редакцию определения «соотечественник» // Рос. газета. 2002. 29 марта.
5. Макошин П. В., Богданов А. В., Хазов Е. Н. Незаконная миграция как основной источник организованной этнической преступности // Криминологический журнал. 2019. № 3. С. 16-21.
6. Мамонтова Э. А. Новая реализация Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года : новые акценты // Миграционное право. 2019. № 3.
7. Прудникова Т. А. Роль субъектов организационно-правового обеспечения взаимодействия российского государства с соотечественниками за рубежом // Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 3.
8. Самойлов В. Д. Миграциология. Конституционно-правовые основы. М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2015. 487 с.
9. Ожегов С. И. Словарь русского языка. М. : Русский язык, 1989.
10. Выступление Президента РФ В. Путина 31 октября 2018 г. на VI Всемирном конгрессе соотечественников, проживающих за рубежом. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/ news/59003.
11. Выступление Директора ФМС России К. О. Ро-модановского в «Российской газете» // Миграционное право. 2006. № 4.
References
1. Andrichenko L., Eleonsky V. Legislative regulation of the rights of voluntary migrants from the CIS and Baltic countries / Federalism. 2004. № 1.
2. Boyarsky A. «This should not continue» : the governor of the Kaluga region — on tightening migration policy // Russian newspaper. 2022. February 15.
3. Galiakhmetova K. D. Compatriots abroad as
subjects of migration relations: theoretical and legal aspect // Migration law. 2006. № 4.
4. Konstantin Zatulin proposed a new edition of the definition of «compatriot» // Russian newspaper. 2002. March 29.
5. Makoshin P. V., Bogdanov A. V., Khazov E. N. Illegal migration as the main source of organized ethnic crime // Journal of Criminology. 2019. № 3. P. 16-21.
6. Mamontova E. A. New implementation of the Concept of the state migration policy of the Russian Federation for the period up to 2025 : new accents // Migration Law. 2019. № 3.
7. Prudnikova T. A. The role of the subjects of organizational and legal support for the interaction of the Russian state with compatriots abroad // Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2014. № 3.
8. Samoilov V. D. Migrationology. Constitutional and legal foundations. M. : UNITY-DANA, 2015. 487 p.
9. Ozhegov S. I. Dictionary of the Russian language, Moscow : Russkiy yazyk, 1989.
10. Speech by the President of the Russian Federation Putin on October 31, 2018 at the VI World Congress of Compatriots Living Abroad. URL: http://www. kremlin.ru/events/president/news/59003.
11. Speech of the Director of the Federal Migration Service of Russia K. O. Romodanovsky in Rossiyskaya Gazeta // Migration Law. 2006. № 4.
Информация об авторе
О. В. Кудин — адъюнкт кафедры административного права и административной деятельности Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя.
Information about the author O. V. Kudin — Associate Professor of the Department of Administrative Law and Administrative Activities of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot'.
Статья поступила в редакцию 11.04.2022; одобрена после рецензирования 06.06.2022; принята к публикации 11.07.2022.
The article was submitted 11.04.2022; approved after reviewing 06.06.2022; accepted for publication 11.07.2022.
