CC BY
22
14. Reader on the History of Russian Law. Issue. 1 / compiled by M. Vladimirsky-Budanov. 5 ed. SPb.; Kiev: publishing the bookseller N.I. Ogloblin, 1899. 265 p.
15. Tovstoles N.N. Freedom of Will under Russian Law in Different Periods of Its Development // Journal of the Ministry of Justice. 1902. № 8 (October). P. 63-119.
16. Isachenko V.V. Civil Laws (code of laws, vol. X, part I, ed. 1914, prod. 1914) with the inclusion of legalizations that followed in the order of 87 art. OSN. zach. and explanations of the governing Senate from 1866 to October 1, 1915 / was V.V. Isachenko sworn attorney for the theses of Senator V.L. Isachenko. Petrograd: Right, 1916. 868 p.
17. Baum G. Save the Rights of Citizens. M.: Sector, 2015. 136 p.
18. Baramidze N.H. Actual Need and Separate Motivational Behavior // Problems of formation of sociogenic needs: materials I all-Union. Conf. (4-6 November 1974, Tbilisi) / ed. by W.N. Chkhartishvili N.And. Sarjveladze. Tbilisi: Metsniereba, 1974. 307 p.
19. Venediktov A.V. State Socialist Property / ed. by V.K. Raikher. M., L.: publishing house of USSR Academy of Sciences, 1948. 839 p.
20. Orshansky I.G. On the Meaning and Limits of Free Will in Law // Journal of Civil and Criminal Law. St. Petersburg: Printing House of A.M. Kotomin, 1873. Book six. November. P. 1-24.
УДК 340.13
А.А. Никитин, Т.М. Авдонина
РОЛЬ ЮРИДИЧЕСКОГО УСМОТРЕНИЯ В ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ
Введение: проблема демографического развития российского государства существует уже несколько десятков лет. Периодические улучшения в указанной сфере не носят системного характера. Именно поэтому вопрос повышения эффективности демографической политики актуален. Одним из важных правовых средств, влияющих на ее эффективность, является законотворческое усмотрение государства и установленный им уровень правореализационного и правоприменительного усмотрения для иных субъектов в данной сфере. Цель: изучить влияние юридического усмотрения на развитие демографической политики российского государства и определить возможности совершенствования демографической политики в контексте правового усмотрения. Методологическая основа: совокупность всеобщих, общенаучных, частнонаучных и частноправовых методов. В первую очередь, в работе используются системный и функциональный подходы, статистический и формально-юридический
© Никитин Александр Александрович, 2019 11
Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская )
государственная юридическая академия); e-mail: alexnik-82@mail.ru 2
© Авдонина Татьяна Михайловна, 2019 £3
Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская ш государственная юридическая академия); e-mail: avdonina-t@bk.ru
© Nikitin Aleksandr Aleksandrovich, 2019
Candidate of law, Associate professor, Prosecutor's supervision and criminology department (Saratov State Law Academy)
© Avdonina Tatiana Mikhailovna, 2019
Candidate of law, Associate professor, Prosecutor's supervision and criminology department (Saratov State Law Academy) 49
методы. Результаты: аргументирована авторская позиция о недостаточном и неэффективном правовом регулировании расходования средств материнского капитала, проблемы с реализацией и контролем нотариального обязательства, которые могут таить в себе существенные риски, как для несовершеннолетних граждан, так и для государства в целом, а также об отсутствии должного контроля и надзора за ними. Недостатки правового регулирования обусловлены неправильным установлением пределов правоприменительного и правореализационного усмотрения. Выводы: о необоснованном ограничении важных дискреционных полномочий органов контроля и надзора и негативном влиянии такого ограничения на обеспечение безопасности государства и правоприменительную практику.
Ключевые слова: юридическое усмотрение, демографическая политика, материнский капитал, прокурорская проверка, нотариальное обязательство.
A.A. Nikitin, T.M. Avdonina
THE ROLE OF LEGAL DISCRETION IN IMPROVING THE EFFECTIVENESS OF DEMOGRAPHIC POLICY
Background: the problem of demographic development of the Russian state has existed for several decades. Periodic improvements in this area are not systematic. That is why the issue of improving the efficiency of demographic policy is relevant to this day. One of the important legal means affecting its effectiveness is the legislative discretion of the state and the level of legal and enforcement discretion established by it for other entities in this area. Objective: to study the impact of legal discretion on the development of demographic policy of the Russian state and to determine the possibility of improving demographic policy in the context of legal discretion. Methodology: a set of general, general scientific, private scientific and private law methods. Preference is given to the systematic and functional approaches, statistical and formal legal methods. Results: the author's position on the insufficient and ineffective legal regulation of the expenditure of maternity capital, problems with the implementation and control of the notarial obligation, which may pose significant risks both for minors and for the state as a whole, as well as the lack of proper control and supervision over them has been argued. The shortcomings of legal regulation are due to the incorrect establishment of the limits of law enforcement and legal discretion. Conclusions: the authors of the article state that the unjustified restriction of the important discretionary powers of the control and supervision bodies and the negative impact of such a restriction on the security of the state and law enforcement practice produces negative effect.
Key-words: legal discretion, demographic policy, maternity capital, prosecutor's check, notarial obligation.
| Проблема демографического развития российского государства существует
| уже несколько десятков лет. Периодически наблюдаются некоторые улучшения
1 в указанной сфере, которые, носят временный характер, именно поэтому, вопрос
§ демографической политики актуален и по сей день.
т
Под демографической политикой, следует понимать целенаправленную деятельность государственных органов и иных социальных институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения.
Существует два основных типа демографической политики: направленная на повышение рождаемости (типична для экономически раз-50 витых стран);
направленная на снижение рождаемости (необходима для стран развивающихся).
Демографическая политика призвана воздействовать на формирование желательного для общества режима репродуктивности населения, сохранения или изменения тенденций в области динамики его численности и структуры, рождаемости и смертности, семейного состава, внутренней и внешней миграции, качественных характеристик и т.д. [1, с. 174-176].
По данным Росстата, общая численность населения России на 1 января 2018 г. составляла 146,9 млн человек. Наиболее многочисленной возрастной группой, были молодые люди в возрасте от 30 до 34 лет.
В январе-октябре 2018 г. рождаемость в России снизилась на 5,2% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Количество умерших, наоборот, увеличилось на 0,4%. Естественная убыль населения за 2018 г. достигла 173 тыс. чел. (в 2017 г. — 106 тыс. чел.)1.
Решение демографических проблем в государстве возможно при условии формирования комплексной и эффективной демографической политики, включающей сбалансированные между собой правовые, организационные и финансово-экономические элементы.
Формирования правовых основ демографической политики в стране и их эффективность напрямую увязаны с двумя аспектами юридического усмотрения: законотворческим и правореализационным (правоприменительным).
Законотворческое усмотрение государства в сфере демографии находит свое отражение в системе законодательных актов, регламентирующих деятельность федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также иных субъектов, направленную на решение проблем повышения рождаемости, снижения смертности, замещения убыли населения за счет миграции. Анализируя действующее законодательство, можно сделать вывод, что государство усматривает следующие пути решения указанных вопросов: формирование и реализация программы по «возвращению «умов» (высококвалифицированных кадров, уехавших на работу за пределы Российской Федерации); особая миграционная политика, нацеленная на привлечение в Россию «правильных потоков» мигрантов; развитие системы здравоохранения; и финансовая поддержка многодетных семей.
Именно о последней, на наш взгляд, самой сложной и проблематичной мере, пойдет речь в нашей статье.
Конституция РФ провозглашает российское государство, как государство социальное, в котором обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. В целях реализации данного положения Конституции, государством законодательно закреплен целый комплекс мер, направленных на поддержание граждан, имеющих детей. Среди них:
1) пособие по беременности и родам;
2) единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;
3) единовременное пособие при рождении ребенка;
4) ежемесячное пособие по уходу за ребенком;
1 См.: и^: https://tass.ru/obschestvo/5733525 (дата обращения: 14.06.2019).
51
5) ежемесячное пособие на ребенка;
6) единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью;
7) единовременное пособие беременной жене военнослужащего, проходящего военную службу по призыву;
8) ежемесячное пособие на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву.
Безусловно, влияние законотворческого усмотрения на эффективность демографической политики не исчерпывается только фактом законодательного закрепления соответствующих мер. Огромное значение имеет грамотное наполнение нормативно-правовых актов, регламентирующих реализацию мер государственной поддержки граждан, имеющих детей, четко сформулированными правовыми нормами. С технико-юридической точки зрения важно исключить двоякое прочтение норм права, противоречия между ними, возникновение пробелов в правовом регулировании. С организационной и финансово-экономической точек зрения эффективными можно считать такие нормы, которые соответствуют имеющимся у государства ресурсам и при этом максимально обеспечивают удовлетворение потребностей адресатов государственной помощи.
Так например, все перечисленные государственные пособия подлежат обязательной индексации, исходя из прогнозируемого уровня инфляции. Следует отметить, что размеры государственных пособий гражданам, имеющим детей, в районах и местностях, с районными коэффициентами к заработной плате, определяются с применением этих коэффициентов. Практически все выплаты производятся за счет средств Фонда социального страхования РФ, или же, на-а прямую из средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Россий-
0
? ской Федерации. Нормативное закрепление данных правил позитивно влияет на
а эффективность реализации соответствующих мер государственной поддержки,
| но можно предложить и дальнейшие шаги по ее повышению. В частности, размер
1 некоторых выплат законодательно можно было бы соотнести с величиной про-| житочного минимума либо средней заработной платы по региону или по стране 1 (сделать равной или находящейся в определенном процентном соотношении).
§ Особое место в системе мер государственной поддержки семей, имеющих де-
| тей, занимают меры, установленные федеральным законом «О дополнительных ^ « « 2 В^НННИННИ
мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»9! — материнскии
0 (семейный) капитал. Данная мера реализуется с января 2007 г. в отношении
1 семей, родивших или усыновивших второго или последующего ребенка.
I Высокий удельный вес названной дополнительной меры в достижении целей
8 государственной поддержки семей, имеющих детей, обусловлен значительной
0 суммой материнского (семейного) капитала по сравнению с иными выплатами. ё Изначально, она составляла 250000 руб. В течение 8 лет сумма средств меня-§ лась и индексировалась и к 2015 г. она составила 453000 руб. Однако, в конце
1 2016 г. Президент РФ принял законопроект о замораживании индексирования до | 2020 г., соответственно, несколько последних лет индексация не производилась.
Роль рассматриваемой дополнительной меры государственной поддержки в решении вопроса повышения рождаемости обусловлена не только размером материнского капитала, но и тем объемом правореализационного усмотрения,
2 См.: Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (в ред. от 18 марта 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1, ч. 1, ст. 19; 2019. № 12, ст. 1227.
связанного с распоряжением соответствующими средствами, которое государство предоставило лицам, имеющим право на него, а также правоприменительного усмотрения субъекта, осуществляющего контроль за распоряжением средствами материнского капитала (Пенсионный фонд РФ).
Изначально законодательно была закреплена возможность выбора между направлением средств материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий и на получение образования ребенком (детьми). В дальнейшем перечень возможных вариантов использования средств материнского капитала был дополнен: в 2014 г. — формированием накопительной пенсии для женщин; в 2015 г. — приобретением товаров и услуг, предназначенных для социальной адаптации и интеграции в общество детей-инвалидов; в 2018 г. — получением ежемесячной выплаты в соответствии с законом3! Кроме того, лица, имеющие право на получение материнского капитала, вправе по своему усмотрению распорядиться им полностью или по частям, а также по одному либо сразу по нескольким предложенным направлениям.
В 2019 г. депутаты Государственной Думы РФ предложили Правительству России найти средства для индексации материнского капитала. Они заявили о необходимости увеличить финансирование семей на 6% и 5,1% в ближайшие несколько лет, таким образом, поднять величину суммы материнского капитала до 480 и 505 тыс. руб. соответственно. Но для этой инициативы не нашлось бюджетных возможностей4! Еще одной важной инициативой депутатов, стало предложение ввести выплаты в сумме 1,5 млн руб. семьям после рождения третьего ребенка. Предлагаемые меры признали нереализуемыми, поскольку финансовые резервы РФ не способны на подобные затраты. В связи с этим сумма материнского (семейного) капитала осталась прежней и составляет 453000 руб.
Обращаясь к правореализационному усмотрению лиц, имеющих право на материнский капитал, и правоприменительному усмотрению субъекта, наделенного полномочием осуществлять контроль за использованием соответствующих средств, необходимо сделать акцент на важном обстоятельстве. В науке юридическое усмотрение (судебное, административное, правореализационное, правоприменительное) понимается как возможность выбирать варианты правомерного поведения.
Так Ю.А. Тихомиров полагает, что усмотрение — это гарантированные возможности выбора судом или иным субъектом варианта решения из ряда законных альтернатив [2, с. 271]. По мнению А. Барака, усмотрение — это полномочие выбирать между двумя или более линиями действия, каждая из которых считается разрешенной [3, с. 13]. А.Т. Боннер, определяет усмотрение как деятельность по отысканию наиболее оптимального решения в рамках закона, которая основана на фактах объективной действительности [4, с. 35].
Приведенные мнения, высказывались учеными в отношении судебного усмотрения или усмотрения государственных органов, но, полагаем, что не будет ошибкой распространить их и на иные виды усмотрения, в т.ч., правореализа-ционное.
3 См.: Федеральный закон от 28 декабря 2017 г. № 418-ФЗ «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей» (в ред. от 1 мая 2019 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 1, ч. 1, ст. 2; 2019. № 18, ст. 2216.
4 См.: URL: https://fin2019.com/cash/materinskij-kapital-2019/ (дата обращения: 16.06.2019). 53
Исходя из этого, правореализационное усмотрение лиц, имеющих право на материнский (семейный) капитал, ограничивается не только 5 указанными вариантами распоряжения соответствующими средствами, но и законодательными нормами, устанавливающими процедуру реализации конкретной предоставленной законом возможности. Даже если субъект пытается распорядиться средствами материнского капитала по одному из указанных в законе направлений, но делает это с нарушением установленного порядка, то такое поведение является противозаконным и может образовывать состав преступления.
К сожалению, проблема мошенничества со средствами материнского капитала актуальна для России. Нередко на преступления идут не только владельцы сертификатов, но и третьи лица, в т.ч. и сотрудники государственных органов. На практике выделяют следующие мошеннические схемы с материнским капиталом: обналичивание денег, должностные преступления, получение материнского капитала подставными лицами.
Согласно законодательству получить материнский капитал наличными деньгами невозможно. Продавец недвижимости при совершении сделки купли-продажи, получает средства на свой лицевой счет.
Однако интернет пестрит предложениями мошенников, обещающих предоставить владельцам сертификата наличные деньги, за свои услуги они требуют примерно 30% от общей суммы пособия. Некоторые родители обналичивают деньги, приобретая недвижимость у своих родственников. Осуществляется притворная сделка по покупке дома или квартиры, при которой деньги материнского капитала остаются в семье. За подобное нарушение установлено уголовное на-а казание.
0
? Еще одним способом, активно используемым мошенниками, является по-
§ лучение сертификата на материнский капитал по поддельным документам, | раньше, чем его возьмут законные владельцы. Обман быстро раскрывается, но
1 это не уменьшает количество подобных случаев.
| Иногда к мошенничеству привлекаются подставные лица, таким образом,
! сделка становится еще более небезопасной. В итоге родители остаются ни с чем, § а обратиться к правоохранителям не могут, потому, что знают, что преступили I закон.
| Именно подобные факты заставляют уделять вопросам расходования мате-
'I ринского капитала особое внимание. Увы, законодательство попрежнему не дает | ответов на некоторые вопросы, оставляя пробелы и лазейки для мошенников. | Например, нет конкретного перечня, в каких случаях сделки продажи жилых помещений (приобретенных на средства маткапитала) признаются незаконны-| ми. Так же, не урегулирована пошаговая процедура контроля использования § вышеназванных средств. Законодателем утверждена только часть необходимой § процедуры.
| Особое внимание в списке проблем занимает вопрос контроля и надзора за
| исполнением нотариального обязательства, которое оформляют родители, в случае приобретения жилья в строящемся доме (по договору долевого участия). Упомянутое обязательство, предполагает, что по истечению 6 месяцев, после сдачи дома в эксплуатацию, либо, после погашения ипотечного кредитования (если таковое имелось), родители обязаны выделить доли своим детям, эквивалентные сумме материнского капитала. Вышеуказанное обязательство оформ-54 ляется в письменном виде, заверяется нотариусом и хранится в личном деле в
территориальном управлении Пенсионного фонда Российской Федерации (где был оформлен материнский капитал). Понятно, что данное положение имеет целью защитить права несовершеннолетних на жилое помещение, приобретенное с использованием средств материнского капитала. Но, законодатель не установил механизм действий органов Пенсионного фонда Российской Федерации в случае отказа лица, (давшего письменное обязательство), оформить жилое помещение в общую долевую собственность родителей и детей.
Складывается примерно следующая ситуация: нотариус, отвечающий своим имуществом за нотариальные действия, не может отследить исполнено ли обязательство, Пенсионный фонд тоже этим не занимается. Отсутствие четко прописанной процедуры существенно затрудняет осуществление контроля за исполнением гражданами оформленных обязательств. Функции надзора взяла на себя прокуратура Российской Федерации, именно этот орган, может проверить нотариуса или Пенсионный фонд РФ и выявить данный аспект. Поэтому родители чаще всего обязательство не исполняют, поскольку это, во-первых, дорого, во-вторых, накладывает на жилье дополнительное обременение, связанное с долями несовершеннолетних детей.
Бывают, к сожалению, ситуации выходящие за рамки привычных проблем применения материнского капитала. Например, на средства материнского капитала была куплена квартира в строящемся доме, соответственно, выделить законные доли детям не представляется возможным. Однако семья хочет улучшить жилищные условия и приобрести новое жилье (в строящемся доме), с привлечением ипотечного кредитования, где первоначальной суммой выступят средства от продаваемой первой квартиры. Добросовестные продавцы е не скрывают соответствующего обязательства. Но, согласно законодательству, и право собственности и право требования, это разные институты. Соответствен- а но, исполнить обязательство можно только, когда дом сдадут. Все остальные о варианты, по сути, будут мошенническими. И это, на наш взгляд, существенное к упущение действующего законодательства. Отменить обязательство у нотариуса о
с
нельзя, перенести его на другое жилье невозможно. Таким образом, родители | в любом случае, нарушают закон, т.к. нотариальное обязательство именно на в конкретную квартиру, расположенную по конкретному адресу, не исполнено. о Кроме того, органы опеки, не дают разрешение на продажу квартиры, в которой ю
"О
должны быть выделены доли несовершеннолетних детей, поскольку, несмотря на |
улучшение жилищных условий, они усматривают ухудшение (поскольку новое к
жилье предполагает ипотеку). Получается замкнутый круг, в котором добросо- а
вестные граждане, желающие все сделать по закону, так или иначе, совершают |
неправомерные действия. ии
Прокуратуры субъектов Российской Федерации периодически публикуют №
информационные сообщения о защите жилищных прав несовершеннолетних 1
при приобретении родителями жилого помещения с использованием средств ма- )
теринского капитала. Органы прокуратуры стараются отследить всех граждан, | получивших материнский капитал с нотариальным обязательством, территориальные управления Пенсионного фонда, по возможности, взаимодействуют с органами прокуратуры по данному вопросу и самостоятельно направляют информацию о таких лицах в прокуратуру.
При этом, последствия неисполнения обязательства бывают разные. Чаще
всего, это заканчивается иском прокурора в суд, с целью восстановить справед- 55
ливость и добиться выделения долей несовершеннолетним. Так, прокуратурой Курчатовского района г. Челябинска, установлен факт нарушения порядка распоряжения средствами материнского капитала. Установлено, что семья заключила с банком кредитный договор на приобретение квартиры в новостройке с использованием средств материнского капитала. Управление Пенсионного фонда перечислило банку сумму материнского капитала. Было составлено нотариальное обязательство. Однако после погашения кредита предоставленными средствами, квартира была продана, приобретена другая, большей площадью, которая оформлена в совместную собственность супругов, а дети правами собственников не наделены. Прокурором района в интересах несовершеннолетних предъявлен иск в суд об определении долей в праве собственности на вновь приобретенную квартиру на родителей и детей, иск прокурора удовлетворен5.
Таким образом, из приведенных примеров видно, что несовершенство законодательного регулирования порядка распоряжения средствами материнского (семейного) капитала приводит к тому, что действия родителей (усыновителей), фактически совершенные в интересах детей, с формальной точки зрения оказываются незаконными. Представляется необходимым устранить имеющиеся в законе искусственные пределы правореализационного усмотрения лиц, имеющих право на материнский капитал. Это позволит, с одной стороны, снять нагрузку с органов контроля и надзора по выявлению формальных нарушений закона и реагированию на них, а с другой — предоставить возможность лицам, имеющим право на материнский (семейный) капитал, свободнее распоряжаться им. Следует подчеркнуть, что речь идет именно об устранении причин, влекущих многочисленные формальные нарушения закона. Деятельность же по выявлению фактов мошенничества со средствами материнского капитала должна быть усилена.
Библиографический список
1. Малько А.В. О концепции правовой политики в Российской Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 2. С. 174-177.
2. Тихомиров ЮА.. Теория компетенции. М.: Юстицинформ, 2001. 354 с.
3. Барак А. Судейское усмотрение. М.: Норма, 1999. 364 с.
4. Боннер А.Т. Применение закона и судебное усмотрение // Советское государство и право. 1979. № 6. С. 34-42.
References
1. Malko A.V. On the Concept of Legal Policy in the Russian Federation // Legal policy and legal life. 2001. No. 2. P. 174-177.
2. Tikhomirov Yu.A. Theory of Competence. M.: Yustitsinform, 2001. 354 p.
3. Barack A. Judicial Discretion. M.: Norma, 1999. 364 р.
4. Bonner A.T. Application of Law and Judicial Discretion // the Soviet state and law. 1979. No. 6. P. 34-42.
5 См.: Органы прокуратуры систематически выявляют факты нарушения законодательства при использовании средств материнского капитала // Новости Прокуратуры РФ. URL: https:// procrf.ru/news/505722-organyi-prokuraturyi-sistematicheski-vyiyavlyayut.html (дата обращения: 56 16.06.2019).
