CC BY
68
УПРАВЛЕНИЕ, ИНФОРМАТИКА И ВЫЧИСЛИТЕЛЬНАЯ ТЕХНИКА
УДК 658.562.012.7:665.6
Ю. А. Вафина, Н. В. Натапова
РОЛЬ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГЛАМЕНТА В РАЗВИТИИ НЕФТЕПЕРЕРАБАТЫВАЮЩЕЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ РОССИИ
Ключевые слова: техническое регулирование, технический регламент, стандарт качества, реформа технического регулирования, нефтеперерабатывающая промышленность.
Авторы описывают формирование новой промышленной политики. Особое внимание уделено проблемам российской нефтеперерабатывающей промышленности. Рассмотрен опыт внедрения технического регламента в нефтеперерабатывающей промышленности.
Key words: technical regulation, the technical regulations, the quality standard, reform of technical regulation, oil-
processing industry.
The authors describe new industrial policy foundation. Special attention is played to the problems in oil-processing industry of Russia. Also an experience of technical regulation introduction is described.
Чтобы разобраться в актуальных проблемах технического регулирования, дискуссии о которых стали очень популярны в последнее время, стоит вспомнить хронологию событий последних лет.
Начало кардинальной реформы системы отечественных стандартов качества товаров (работ и услуг), норм, правил и нормативов положил Федеральный закон РФ от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ «О техническом регулировании», вступивший в силу с 1 июля 2003 г. [1] По масштабности происходящих перемен это событий стало одним из самых значимых в стране. Закон, по оценке Торгово-промышленной палаты РФ [2], имеет огромное социальноэкономическое значение, поскольку направлен на установление правил государственного регулирования требований к продукции, включая товары народного потребления, связанных с нею процессов, а также работ и услуг в интересах потребителей. Наряду с этим, он предусматривает процесс дебюрократизации экономики, освобождение предпринимателей от мелочной опеки органов исполнительной власти, кардинальное повышение уровня правового регулирования в важной сфере деятельности. Ряд специалистов утверждают, что он разработан в соответствии с практикой работы в данной области стран с развитой рыночной экономикой, требованиями международных экономических организаций, включая Всемирную торговую организацию. Это обстоятельство является необходимым условием интеграции России в мировой экономический процесс.
Другие придерживаются противоположной точки зрения, полагая, что Закон надо срочно поправлять, иначе России грозит беда [3]. Эта часть ученых и специалистов опасность Закона обусловливают множеством принципиально значимых обстоятельств: прямой его угрозой для национальной безопасности страны; ничем не обоснованной и опасной экспансией во многие сферы экономики, регулируемые другими нормативными правовыми актами, что вносит хаос в эти сферы; подменой и неверным толкованием многих устоявшихся норм и понятий, чем, в частности, допускается возможность строительства опасных объектов и производства опасной продукции и их эксплуатации; надуманностью технических регламентов и их статуса федеральных законов; запретом корректировки норм безопасности продукции до принятия соответствующих технических регламентов, что ведет к снижению конкурентоспособности отечественной продукции и ее отставанию от зарубежных изделий, росту импорта опасных товаров и диверсиям на внутреннем рынке; существенным и преждевременным снижением государственного контроля качества и безопасности
продукции, притом, что в законодательстве (административное и уголовное право) отсутствуют какие-либо меры ответственности за выпуск и продажу опасной продукции, не соответствующей техническим регламентам; допустимостью разработок технических регламентов любыми лицами без учета их профессионализма в соответствующих областях знаний и возможными вследствие этого конфликтами интересов, что чревато производством низкокачественной продукции, недобросовестной конкуренцией и другими обстоятельствами.
Емко оценил результаты проводимой реформы технического регулирования на заседании Правительства Российской Федерации 13 апреля 2006 года, возглавлявший его в то время М.Е. Фрадков: «Проведена супероперация в интересах наших глобальных конкурентов, и нам предстоит разобраться, кто вверг нас в эту пучину с такой степенью некомпетентности. К 2010 г., когда будут разработаны какие-то технические регламенты, наши конкуренты со своими стандартами будут на Луне». А в конце того же года тогда его первый заместитель Д. А. Медведев по этому же поводу жестко заявил: «Наша задача - этот парад безволия прервать» [4]. Отразить единую, наиболее верную точку зрения на проблемы, затронутые Законом «О техническом регулировании», практически невозможно, поскольку эти проблемы, хотя и объединены общей сферой технического регулирования, касаются множества отраслей экономической деятельности.
Следует подчеркнуть, что новый закон является рамочным. Его основная роль в том, чтобы служить юридической базой для принятия технических регламентов, которые и должны будут изменить практику технического регулирования в стране. В результате планируется осуществить реформу, суть которой сводится к следующему. Обязательные нормативы качества (технические регламенты) будут содержать требования к безопасности, но не к позитивным потребительским характеристикам продукции (дизайн, комфорт, вкус и т.п.). Эти последние могут устанавливаться добровольными стандартами, несоблюдение которых ведет к потере экономических преимуществ товара, например, в сфере рекламы и/или ценовой политики, но не препятствует выходу на рынок. Как следствие, потребитель имеет возможность широкого выбора однотипных товаров, отличающихся по цене и качеству. Подобная ситуация существует во многих индустриальных странах.
Рассмотрим опыт применения технического регламента в нефтеперерабатывающей промышленности России. Специальный технический регламент «О требованиях к автомобильному и авиационному бензинам, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту» был утвержден постановлением Правительства России № 11 от 27 февраля 2008 года. [5] Регламент устанавливает обязательные требования к экологической безопасности топлива, соответствующие требованиям директив Европейского парламента и Совета 2003/17/ЕБ и 98/70ББ (так называемые стандарты Евро-2, 3, 4, 5). Технический регламент устанавливает минимально допустимые химические и физические параметры автомобильного бензина и дизельного топлива, а также сроки прекращения производства топлива того или иного экологического класса. Необходимо отметить значительное отставание России в вопросе введения экологических норм по составу выхлопных газов автомобилей и соответственно экологических требований к бензинам и дизельному топливу.
Главная причина такого отставания - низкий технический уровень многих нефтеперерабатывающих заводов. Отечественная нефтепереработка в настоящее время характеризуется низкой рентабельностью, обусловленной недооснащенностью НПЗ современными процессами глубокой переработки нефти, и высокой изношенностью основных фондов. Доля углубляющих процессов на отечественных НПЗ не превышает 15% от мощностей по первичной перегонке нефти, в то время как в США эта доля составляет 55%. С 2001 года стратегия развития нефтеперерабатывающей отрасли определялась Федеральной целевой программой «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года (раздел «Модернизация нефтеперерабатывающей промышленности»). Поскольку программа не являлась обязательной для исполнения, и государство не участвовало в ее
реализации, целевые показатели этого документа в целом по отрасли выполнены примерно на 45%. В 2006 году Правительство РФ приняло решение о закрытии этой программы, так и не добившись ее реализации.
К моменту принятия технического регламента «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту» 16 из 27 крупных российских НПЗ не имели комплексов глубокой переработки нефти. Что неудивительно, поскольку 80% всех российских НПЗ введены в действие более 50 лет назад. [6]
Оценка состояния нефтепереработки в мировой практике ведется по коэффициенту Нельсона. Коэффициент Нельсона характеризует сложность нефтепереработки, наличие вторичных процессов и соответственно способность выпускать современную продукцию. Для российских НПЗ коэффициент Нельсона находится на уровне 4,3 по сравнению с 10,2 в США, 7,4 в Европе и 6,6 в мире в целом.[7] В силу этого в технический регламент изначально был вынужденно заложен ряд решений, допускающих выпуск продукции, характеристики которой отличаются от характеристик, установленных регламентом. Например, в течение пяти лет со дня вступления в силу регламента допускается оборот продукции, выпущенной до 1 января 2009 года.
Введение в действие регламента изменило роль национальных стандартов в вопросе оценки соответствия бензинов и дизельного топлива установленным требованиям. Согласно федеральному Закону «О техническом регулировании» 184-ФЗ, ст. 16, неприменение национальных стандартов не может оцениваться как несоблюдение требований технических регламентов. В этом случае допускается применение иных документов для оценки соответствия требованиям технических регламентов.
При этом согласно Закону «О техническом регулировании», в перечень документов, обеспечивающих соблюдение требований технических регламентов (184-ФЗ в ред. 30.12.2010, ст. 16.1), могут включаться национальные стандарты России, международные стандарты, региональные стандарты, стандарты иностранных государств при условии регистрации указанных стандартов в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов. В настоящее время можно выделить следующее нормативно-техническое обеспечение - технические регламенты, имеющие статус федеральных законов, принятые международными договорами или утверждаемые органами исполнительной власти; национальные стандарты РФ; рекомендации по метрологическому обеспечению, образующие основу для практической деятельности нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих предприятий.[8, С. 253]
Таким образом, национальные стандарты России (ГОСТ и ГОСТ Р) окончательно приобрели статус документа рекомендательного характера. Но это не касается ГОСТов, включенных в перечень национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения технического регламента «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту». Перечень утвержден распоряжением правительства Российской Федерации от 19 августа 2009 года № 1191 -р, и применение этих стандартов является обязательным.
Ряд вопросов возник при осуществлении государственного контроля за соблюдением требований технического регламента. Согласно федеральному Закону «О техническом регулировании» 184-ФЗ, ст. 33, в отношении продукции государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется исключительно на стадии обращения продукции, то есть нахождения продукции на стадиях транспортирования, хранения, оптовой и розничной торговли. Стадия производства в «оборот продукции» не входит, и государственный контроль за продукцией на этой стадии рассматривается как нарушение закона. Тем не менее переход к стандартам Евро-3 и выше не просто требует
соблюдения основных экологических характеристик топлива (по содержанию бензола, ароматических углеводородов, серы), а совершенно иных подходов к переработке нефти, нежели те, что сложились в отечественной нефтеперерабатывающей промышленности еще в советское время.
В настоящее время трудно говорить о положительном влиянии регламента на экологическую обстановку в больших городах. Это объясняется следующим. В России зарегистрировано 38 млн. транспортных средств. Из них около 48% старше 10 лет. Влияние состояния техники на выбросы вредных веществ при применении одного и того же бензина легковыми автомобилями возрастает.
Однако анализ динамики выбросов в атмосферу автомобильным транспортом в Европе с 1995 года показал, что переход на новые нормы качества топлив в сочетании с современным парком техники дает большой положительный эффект. Выбросы сократились: угарного газа СО в 8 раз, окислов азота КОх в 3,8 раза, бензола в 8 раз, окислов серы в 6 раз. Но при этом выбросы углекислого газа увеличились в 1,3 раза, и в настоящее время сгорание топлива в транспортных средствах дает примерно 20% парниковых газов.
В связи с этим в Европе были приняты новые требования Европейского парламента и Европейской комиссии к экологическим свойствам топлив. Это директива 2009/30/ЕС Европейского парламента и Европейской комиссии, вносящая изменения в директивы 98/70/ЕС и 2003/17ЕС в части установления требований к автомобильному бензину и дизельному топливу и ограничения выбросов углекислого газа автомобилями.
В США 19 мая 2009 года также был принят новый регламент, согласно которому легковые автомобили с 2012 года обязаны потреблять не более 6,5 литра бензина на 100 километров, тем самым уменьшая выхлоп газов на 30%. [9]
Достичь таких показателей можно лишь путем повышения степени сжатия двигателя, что, в свою очередь, требует ужесточения норм по октановому числу бензина до 95 по исследовательскому методу и 85 по моторному методу. Одновременно с этим повышается в бензине допустимое содержание кислорода. Тем самым доля компонентов топлива, полученного из альтернативных источников, в бензине существенно возрастает.
Вступление в силу требований технического регламента, соответствующих стандартам Евро-4 и Евро-5, опосредованно будет способствовать решению еще одной застарелой проблемы российской нефтеперерабатывающей промышленности - снижению доли суррогатного автомобильного топлива на российском рынке, которая в отдельных регионах достигает 25-30%. Внедрение процессов глубокой переработки бессмысленно на НПЗ мощностью менее 1 млн. тонн в год - такие инвестиции никогда не окупятся. [10] В то же время достижение предписанных техническим регламентом характеристик топлива одним лишь внесением покупных компонентов и присадок ведет к резкому росту себестоимости производства бензина. Таким образом, вступление в силу требований технического регламента, соответствующих стандартам Евро-3 и выше, делает нерентабельными мини-НПЗ, которые являются основными поставщиками прямогонного бензина для «серого» сектора российского розничного рынка автомобильного топлива.
Однако сроки вступления в силу требований технического регламента неоднократно переносились как до, так и после того, как этот документ был принят. Последние изменения (сокращение на один год срока выпуска топлива по стандарту Евро-4 - с 31.12.2013 до 31.12.2012) были внесены в декабре 2007 года, буквально накануне предоставления Минпромэнерго окончательной редакции проекта регламента в правительство. Основная проблема заключалась в том, что, устанавливая сроки вступления в силу требований техрегламента, Правительство опиралось не столько на анализ реальной ситуации в отрасли, сколько на целевые показатели ФЦП «Энергоэффективная экономика» на 2002-2005 годы и на перспективу до 2010 года, хотя уже к моменту принятия технического регламента было понятно, что эта программа будет выполнена в лучшем случае наполовину.
В итоге, в конце 2008 года вступление в силу требований техрегламента по Евро-3, Евро-4 и Евро-5 было отсрочено на два года, что, в свою очередь, позволило приблизить их к реальным срокам ввода необходимых мощностей на российских НПЗ. Вместе с тем постоянный перенос сроков вступления в силу требований техрегламента сам по себе составляет серьезную проблему для российской нефтепереработки.
Эффективность применения мер технического регулирования для развития российской нефтепереработки можно было бы существенно повысить, если бы соответствующий технический регламент принимался в рамках комплексной государственной стратегии развития отрасли, в которой, в том числе, содержались бы ясные целевые показатели структуры рынка автомобильного топлива. Правительство не дало четких ориентиров того, какой вид автомобильного топлива будет основным в России в среднесрочной и долгосрочной перспективе. Тем самым подразумевается, что в качестве «топлива будущего» по-прежнему рассматривается высокооктановый бензин.
Литература
1. Российская Федерация. Закон (2002). О техническом регулировании. - М.: Изд-во «Омега-Л», 2009. - 56 с.
2. Концепция развития законодательства Российской Федерации на период 2008-2011 гг. (утв. Торгово-промышленной палатой РФ). Гл. 2.4.// СПС ГАРАНТ
3. Федеральный закон «О техническом регулировании» опасен для страны. Открытое письмо депутатов Госдумы и академиков РАН руководителям России // Промышленные ведомости. - 2006. -№9.
4. Владимиров, Д. Парад безволия прекратить /Д. Владимирский // // Российская газета. - 2006 - 25 ноября.
5. Об утверждении технического регламента «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту»: Постановление Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. № 118//Российская газета. - 2008. - 5 марта. -№ 4604
6. Опыт применения технологических коридоров в России (http:// www.
raexpert.ru/researches/stimulate_innovation/part3/)
7. Булатников, В.В. Бензиновый «рай» / В.В. Булатников // Независимая газета. - 2010. - 8 октября.
8. Натапова, Н.В. Государственное регулирование в области метрологического обеспечения продукции нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих предприятий России / Н.В. Натапова // Вестник Казанского технологического университета, 2011. - № 6. - С. 251-256.
9. Булатников, В.В. Бензиновый «рай» / В.В. Булатников // Независимая газета. - 2010. - 8 октября.
10.Опыт применения технологических коридоров в России (http:// www.
raexpert.ru/researches/stimulate_innovation/part3/).
© Ю. А. Вафина - канд. социол. наук, доц. каф. государственного, муниципального управления и социологии КНИТУ, Jullia_sh@mail.ru; Н. В. Натапова - канд. социол. наук, доц. той же кафедры, nvnatapova@mail.ru.
