CC BY
58
РОЛЬ СУБЪЕКТОВ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА С СООТЕЧЕСТВЕННИКАМИ ЗА РУБЕЖОМ
Т.А. Прудникова,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России Научная специальность 12.00.14 — административное право,
административный процесс. E-mail: tanya_198307@mail.ru
Аннотация. В статье проанализированы механизмы реализации государственной политики в области обеспечения связей с соотечественниками, проживающими за рубежом, соответствующими компетентными органами и делаются выводы по их совершенствованию.
Ключевые слова: взаимодействие, соотечественники, государственная политика, сотрудничество.
THE ROLE OF ORGANIZATIONAL MAINTENANCE OF INTERACTION OF THE RUSSIAN STATE WITH COMPATRIOTS ABROAD
T.A. Prudnikova,
candidate ofjurisprudence, senior teacher of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia
Annotation. The article analyzes the mechanisms of implementation of state policy in the field of relations with compatriots living abroad, the relevant competent authorities, and draws conclusions on their improvement. Keywords: interaction, compatriots, public policy, cooperation.
Цели государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников заключаются в оказании государственной поддержки соотечественникам, в том числе в обеспечении правовой защиты их интересов, а также условий, при которых они могли бы в качестве равноправных граждан жить в иностранных государствах или вернуться в Российскую Федерацию. Это свидетельствует об актуализации практики обеспечения национальных интересов России в отношении защиты
прав соотечественников за рубежом.
Важным аспектом в решении этих вопросов является определение круга субъектов, занимающихся правами соотечественников за рубежом.
Так, Конституция РФ (п.«в» ст.71) относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина, гражданство в Российской Федерации и ряд иных вопросов, связанных с обеспечением прав граждан.
Отсюда следует, что принципиальные вопро-
сы определения и регулирования государственной политики в отношении соотечественников за рубежом отнесены к ведению Российской Федерации. Согласно п. «е» ст. 71 Конституции РФ в ведение Федерации входят установление основ федеральной политики и федеральные программы в области культурного и национального развития России, немыслимые без активных и действенных связей с зарубежными соотечественниками. Приоритетные для них международно-правовые вопросы отнесены к ведению Российской Федерации п. «к» ст. 71 Конституции. Сюда вошли внешняя политика, а также международные отношения и договоры России.
Вопросы обеспечения прав человека не являются предметом исключительного ведения Российской Федерации. Они включены также в ведение ее субъектов. В частности, в п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции говорится о защите прав и свобод человека и гражданина, защите прав национальных меньшинств. Пункт «о» включил в предмет ведения субъектов Федерации и крайне важные вопросы координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнения международных договоров России. Реализация данных предметов ведения конкретизирована Федеральным законом «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации».
В настоящее время сформирована достаточно основательная правовая база государственной политики на направлении соотечественников, включающая в себя как акты федерального, так и регионального и муниципального значения. Разумеется, она продолжает развиваться и совершенствоваться с учетом происходящих в России и за рубежом процессов, международного опыта в данной сфере.
Правовое регулирование данной сферы нашло свое отражение впервые в Указе Президента Российской Федерации «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом» от 1994 г. В этом документе в отечественной юридической практике категория «соотечественников, проживающих за рубежом» была выделена в качестве находящейся под защитой российского государства.
В 1999 году был принят Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом», регламентирующий основные направления деятельности в данной сфере, ее организационные формы и методы. В нем отражен опыт, накопленный в работе с соотечественниками как в России, так и за рубежом. В июле 2010 года вступила в силу новая редакция закона, среди новелл можно назвать следующие:
• закреплен курс на налаживание партнерского сотрудничества Россия — соотечественники;
• закреплены права соотечественников на получение содействия в возвращении на историческую Родину;
• соотечественникам предоставлены те же права, что и россиянам, при поступлении в государственные и муниципальные образовательные учреждения России;
• определены оргструктуры соотечественников (от Всемирного конгресса и Всемирного координационного совета до страновых площадок).
В 2013 году принята новая редакция Концепции внешней политики Российской Федерации1, которая содержит современные подходы в отношении зарубежных соотечественников.
Президент Российской Федерации в соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации, являясь гарантом самой Конституции, прав и свобод человека и гражданина, в том числе и в области защиты прав соотечественников за рубежом, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет правовое регулирование в области защиты прав человека и гражданина, включая защиту прав соотечественников за рубежом. При Государственной Думе создан и функционирует Совет соотечественников за рубежом2. Данный Совет является постоянно действующим экспертно-консультацион-ным органом, представляющим в Государственной Думе соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации. Основной задачей, поставленной перед Советом, является координация действий по защите прав и свобод соотечественников в государствах их проживания.
Одним из важных субъектов по работе с соотечественниками за рубежом является Федеральная миграционная служба, которая осуществляет полномочия по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, в части координации действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующих в реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 63 73. Основными задачами ФМС России в этой области являются:
• координация в рамках своей компетенции деятельности федеральных органов испол-
нительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальных органов ФМС России в части реализации Государственной программы;
• осуществление мониторинга миграционного потенциала, состава участников Государственной программы, мотивов участия в Государственной программе;
• проведение анализа практики реализации Государственной программы и региональных программ переселения, подготовка и представление предложений по их совершенствованию.
Функции координатора по организационному обеспечению взаимодействия государства с зарубежной российской диаспорой возложены на МИД России.
Действующим законодательством на указанное федеральное министерство возлагается задача содействия развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом, и предоставлено полномочие по разработке и реализации государственной политики в области обеспечения связей с соотечественниками, проживающими за рубежом.
Российская Федерация уделяет особое внимание положению российских соотечественников в странах их проживания и последовательно проводит линию на совершенствование партнерского взаимодействия со своей зарубежной общиной. Работа на этом направлении носит общегосударственной характер, является составной частью внутренней и внешней политики России и представляет собой совокупность правовых, дипломатических, социальных, экономических, информационных, образовательных, организационных, культурных и иных мер, реализуемых на разных уровнях.
На Департамент по работе с соотечественниками МИД России в частности, возложена разработка и проведение в пределах его компетенции государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом, содействие в защите их прав и законных интересов, а также оказание им соответствующей поддержки.
Основные задачи и функции Департамента определены Положением о Департаменте по работе с соотечественниками за рубежом МИД России, утвержденном Приказом Министра иностранных дел Российской Федерации от 21.04.2006 г. № 4708. Основными функциями Департамента являются:
• осуществление мониторинга положения соотечественников за рубежом, включая их правовую защищенность, деятельность организаций зарубежной диаспоры и содей-
ствие расширению взаимодействия с ними с целью повышения их авторитета и влияния;
• обеспечение деятельности Правительственной комиссией по делам соотечественников за рубежом (ПКДСР), поддержания контактов с министерствами, ведомствами и организациями Российской Федерации;
• участие в работе МИД России по формированию и осуществлению госполитики Российской Федерации в области миграции;
• участие в подготовке и реализации практических мероприятий, направленных на обеспечение интересов соотечественников в области культуры, науки и образования, а также продвижения русского языка за рубежом;
• осуществление взаимодействия с российскими, иностранными и международными общественными организациями, со СМИ в интересах формирования в обществе понимания и поддержки проводимой Российской Федерацией госполитики в отношении соотечественников за рубежом, и т.д.
Министерство осуществляет эту деятельность непосредственно через дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, представительства Российской Федерации при международных организациях и представительства МИДа России на территории Российской Федерации, на которые ложится основная нагрузка реализации поставленных задач перед Министерством, а именно — контроль за ходом выполнения запланированных мероприятий, реализацией денежных средств, мониторинг положения соотечественников в странах их проживания, деятельности их объединений и миграционных потоков. Загра-нучреждения МИД России также дают свои предложения по улучшению механизма выполнения поставленных задач в этой области.
Наряду с МИД России в разработке и реализации государственной политики в отношении соотечественников участвуют другие федеральные структуры, такие как Россотрудничество, Миноб-рнауки России, Минкулыуры России, ФМС, а также российские регионы, неправительственные организации и фонды. Координирует работу на этом направлении Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом.
Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом образована в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 1994 г. № 1681 «Об основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом», и постановлением Правительства Рос-
сийской Федерации от 31 августа 1994 г. № 1064 «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом». Комиссия является координационным органом Правительства Российской Федерации, обеспечивающим согласованные действия заинтересованных органов исполнительной власти по реализации государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом.
Для решения поставленных задач МИД России ведет государственный мониторинг в области отношений с соотечественниками, осуществляет в соответствии с нормами международного права защиту законных прав и интересов соотечественников, проживающих за рубежом, а также обеспечивает координацию и контроль деятельности подведомственного ему Федерального агентства по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству (далее — Россотрудничество)4.
Россотрудничество является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере обеспечения и развития международных отношений Российской Федерации с государствами — участниками Содружества Независимых Государств, другими государствами, а также в сфере международного гуманитарного сотрудничества и содействия международному развитию. Россотрудничество подведомственно Министерству иностранных дел Российской Федерации.
К полномочиям Россотрудничества в рассматриваемой сфере относятся:
• взаимодействие с другими федеральными органами исполнительной власти в осуществлении государственной политики, направленной на поддержку соотечественников, проживающих за рубежом, а также на оказание содействия международному развитию на двустороннем уровне;
• содействие подбору и направлению на учебу в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и иностранных граждан5.
Как показывает изучение практики в настоящее время Россотрудничество принимает непосредственное участие в реализации Программы работы с соотечественниками, проживающими за рубежом, на 2012-2014 гг., Федеральной целевой программы «Русский язык» на 2011-2015 гг.», осуществлении мероприятий в рамках региональных программ поддержки соотечественников, информационном обеспечении реализации Государственной программы
по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
Начиная с 2010 г., Россотрудничество во взаимодействии с МИД России, Минкультуры России, Росархивом и Правительственной комиссией по делам соотечественников за рубежом (ПКДСР) осуществляет организацию работы по поддержанию и сохранению находящихся за рубежом мест погребения, имеющих для России историко-мемориальное значение.
Кроме того, Россотрудничество через сеть своих загранпредставительств и российских центров науки и культуры (РЦНК) содействует укреплению и развитию связей соотечественников с Россией, организует на постоянной основе работу по удовлетворению их культурных, информационных и языковых интересов и потребностей, содействует участию соотечественников в культурных, образовательных, спортивных, молодёжных мероприятиях, проводимых в России.
Представительства Россотрудничества ведут работу по организации совместно с объединениями соотечественников мероприятий, содействующих процессу консолидации российской диаспоры (проведение страновых, региональных конференций соотечественников).
Совместно с консульскими учреждениями и представительствами Федеральной миграционной службы ведётся работа по информационному обеспечению Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Представительствами Рос-сотрудничества организуются презентации пилотных программ субъектов Российской Федерации, встречи, круглые столы, тематические конференции с участием организаций соотечественников, распространение среди них информационного пакета.
В настоящее время актуальными для Россо-трудничества являются задачи по расширению сети РЦНК за рубежом, в первую очередь в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, созданию филиалов РЦНК, наполнению их деятельности новыми эффективными проектами, нацеленными на развитие партнёрского взаимодействия с российской зарубежной диаспорой, повышение её роли и влияния в странах проживания, упрочение и продвижение позиций русского языка за рубежом, оказание поддержки соотечественникам в сохранении их этнокультурной идентичности, расширении их возможностей доступа к получению образования в России.
Перед Россотрудничеством стоят задачи, связанные с подбором и направлением соотечественни-
ков на учёбу в Российскую Федерацию, открытием филиалов российских вузов в странах их проживания, обеспечением работы на базе РЦНК курсов по изучению русского языка, в том числе для детей соотечественников.
Агентство призвано сыграть важную роль в информировании зарубежной общественности о ситуации в области прав соотечественников, защиты их интересов за рубежом. В целях практической защиты прав и интересов соотечественников будет продолжена практика создания при РЦНК центров доступа к правовой информации6.
В целях оказания соотечественникам, проживающим за рубежом, поддержки, необходимой для защиты их прав и законных интересов в странах проживания создан Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом7 (далее — Фонд), учредителями которого от имени Российской Федерации являются Министерство иностранных дел Российской Федерации и Россо-трудничество.
Следует также отметить, что реализация внешнеполитического курса Российской Федерации предусматривает необходимость обеспечения всесторонней защиты прав, свобод и законных интересов российских граждан и соотечественников, проживающих за рубежом, принятия мер к расширению заграничных консульских учреждений Российской Федерации и к увеличению бюджетных ассигнований федерального бюджета на соответствующие проекты по линии Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом и некоммерческой организации «Фонд поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом».
Вопросы поддержки соотечественников и задачи сохранения и расширения образовательных, научных, культурных, информационных связей на постсоветском пространстве закреплены в положениях и входят в функциональные обязанности отраслевых министерств:
• Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ (содействие определению основных направлений, приоритетов и принципов государственной политики в сфере международного сотрудничества в области кулкгуры с государствами-участниками СНГ, работы с соотечественниками за рубежом),
• Министерства образования и науки РФ (сопровождение и координация деятельности по взаимодействию с соотечественниками, проживающими и работающими за рубежом в сфере образования, науки и инноваций, в том числе в рамках Правительственной Комиссии по делам соотечественников, про-
живающих за рубежом), • Министерства здравоохранения и социального развития РФ (в рамках Клуба врачей-соотечетсвенников) и др. В заключении необходимо отметить, что осуществление указанных мероприятий по обеспечению взаимодействия Российской Федерации с соотечественниками за рубежом действующим законодательством возлагается на Министерство иностранных дел Российской Федерации совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в целях последовательной реализации внешнеполитического курса Российской Федерации, позволяющего обеспечивать ее национальные интересы на основе принципов прагматизма, открытости и многовекторности в условиях формирования новой полицентричной системы международных отношений8.
1 См.: Российская газета. № 6010 (34) от 18.02.2013 г.
2 Положение о Совете соотечественников за рубежом утверждено постановлением Госу-дарственной Думы от 25 октября 1996 г. № 763-ПГД.
3 СЗ РФ. 26.06.2006, № 26, ст.2820.
4 Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 11.07.2004 № 865 (ред. от 21.08.2012) / Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
5 О некоторых вопросах государственного управления в области международного сотруд-ничества (вместе с «Положением о Федеральном агентстве по делам Содружества Незави-симых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству»):Указ Президента РФ от 06.09.2008 № 1315(ред. от 08.05.2013) / Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
6 Официальный сайт Федерального агентства по делам Содружества Независимых Госу-дарств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитар-ному сотрудничеству (Россотрудничество) / URL: http://rs.gov.ru. Дата доступа: 28.12.2013.
7 О создании Фонда поддержки и защиты прав соотечественников, проживающих за рубе-жом: Указ Президента РФ от 25.05.2011 № 678 / Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
8 О мерах по реализации внешнеполитического курса Российской Федерации: Указ Прези-дента РФ от 07.05.2012 № 605 / Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
