CC BY
48
На основании анализа социально-экономических процессов в Вологодской области - одном из типичных регионов РФ - в статье показаны этапы эволюции роли региональных органов власти в формировании и реализации социально-экономической политики на уровне субъекта Федерации.
Роль региональных органов власти в формировании социально-экономической политики: этапы эволюции
Г. А. БУДАНОВ,
кандидат исторических наук,
Вологодский государственный технический университет E-mail: [email protected]
Самостоятельная политика региона - важнейший фактор его социально-экономического развития; от степени ее разработанности и наличия механизмов осуществления зависят динамика развития каждого региона и его конкурентоспособность.
Тем не менее до сих пор не выработано определенного представления относительно содержания социально-экономической политики на уровне субъекта Федерации. Это связано с тем, что нет единого мнения по основным, принципиальным положениям. Считается, что государственная региональная политика формируется на принципах федерализма, социально-экономической самостоятельности субъектов Федерации и развития местного самоуправления1. За годы рыночных преобразований эти принципы постоянно подвергались переосмыслению, что вело к изменению содержания, формирования и реализации социально-экономической политики.
1 Региональная экономика и управление: учебник/Под общ. ред. А. Л. Гапоненко. М.: РАГАС, 2006. С. 126-136.
© ЭКО 2008 г.
В научной литературе делаются первые попытки выделить этапы становления региональной социально-экономической политики. Здесь существует несколько подходов. Первый связан с выделением этапов, совпадающих по времени с президентством Б. Н. Ельцина и В. В. Путина2. Второй подход - с изменением стратегии кабинета министров РФ3. С нашей точки зрения, ведущим фактором является изменение государственного устройства и государственного управления, в связи с чем можно выделить три этапа ее формирования и реализации.
Первый этап (1990- 1993 гг.)
Введение понятия «федерализм» вместо Союза республик; расширение центром прав регионов в обмен на поддержку власти; трансформация плановой экономической системы в рыночную.
В декабре 1991 г. распался Советский Союз и образовалось новое независимое государство - Российская Федерация. В марте 1992 г. был подписан федеративный договор между региональными руководителями и центром, положивший начало конституционно-правовому оформлению новых федеративных отношений. Данный документ определил тип российского федерализма как кооперативный, поскольку наряду с исключительными предметами ведения и полномочиями федерального центра и регионов России заложил еще и совместные. В договоре предусмотрено использование согласительных процедур в процессе реализации его положений и возможность обращения региональных органов власти в спорных случаях в Конституционный суд. В договор было введено положение о «суверенитете республик», основанное на их декларациях о государственных суверенитетах. Все это спровоцировало «суверенизацию» областей и краев России. Среди регионов, активно выступивших за равноправие субъектов Федерации, была и Вологодская область.
2 Государственное регулирование экономики/Под ред. Т. Г. Морозовой. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. С. 77-82.
3 Бабашкина А. М. Государственное регулирование национальной экономики. М.: Финансы и статистика, 2005. С. 38-44.
При рассмотрении проекта Конституции РФ в октябре 1992 г. вологодская политическая элита, как и элита других регионов, добивалась, чтобы центр в законодательном порядке закрепил за краями и областями равные права с республиками. Для усиления правомочности требования в Вологодской области 25 апреля 1993 г. был проведен референдум по вопросу о равенстве субъектов Федерации, участникам которого предлагалось ответить на вопрос: «Считаете ли Вы, что края и области, в том числе и Вологодская область, должны иметь равные конституционные права с республиками, входящими в РФ?».
Подавляющее большинство населения области ответило положительно. По итогам референдума областной Совет принял следующее решение: «Установить, что Вологодская область является составной частью РФ, имеет статус государственно-территориального субъекта РФ и обладает всеми правами наравне с республиками, входящими в состав России»4. Областной Совет 2 июля 1993 г. принял решение об изменении названия разрабатываемого основного закона области с Устава на Конституцию (основной закон) области.
В 1992-1993 гг., когда происходило изменение форм государственности России, депутаты областного Совета посчитали себя силой, которая должна обладать всей полнотой законодательной и исполнительной власти в регионе, и добивались от центра законодательных, правовых уступок, необходимых для проведения социально-экономической политики на уровне субъекта Федерации.
В этих условиях центральная власть спешно разрабатывает Конституцию РФ, принятую в декабре 1993 г., согласно которой края и области имеют равный статус с республиками, обладают законодательным правом и исключительной собственной компетенцией. После принятия Конституции субъекты Федерации получили правовую возможность разрабатывать и проводить самостоятельную региональную социально-экономическую политику (в рамках политики центральной власти).
В период существования СССР Вологодская область и ее экономика были частью плановой государственной экономической системы. Главная задача производственных единиц заключалась
4 Закон зовет к добру. Народовластие на Вологодчине. Вологда, 2004. С. 44.
в выполнении заданий государственного народно-хозяйственного плана. В области наиболее быстрыми темпами развивалась черная металлургия, химическая и лесная промышленность, которые поставляли свою продукцию для дальнейшей переработки в центральные районы страны. К концу 1980-х годов по уровню промышленного производства Вологодская область вышла на второе место в Северном экономическом районе. Однако отраслевое управление в незначительной степени учитывало социально-экономические интересы региона, что отрицательно отражалось на благосостоянии его постоянного населения. В области происходила урбанизация, в связи с этим уменьшалась плотность заселения, ухудшалась экологическая ситуация, повышался уровень заболеваемости жителей.
Пытаясь решить возникшие региональные проблемы, партийная элита добивалась ускоренного развития промышленности, так как строительство новых промышленных объектов позволяло несколько улучшить состояние социальной сферы в регионе, повысить уровень жизни населения.
После смены власти в 1991 г. и запрещения деятельности КПСС во многих регионах устанавливается некоторое подобие двоевластия: властные полномочия делили между собой глава администрации, подотчетный Москве и лично президенту РФ, и Совет народных депутатов. Президентская и представительная власть заявляли о проведении экономических реформ, переходе на рыночные отношения.
Например, в Вологодской области еще в 1980-е годы по инициативе областного Совета народных депутатов разрабатывался план перехода области на самоокупаемость, самофинансирование и самоуправление, то есть переход к рыночным отношениям. У вновь назначенного главы администрации области такого плана не было.
В конце 1991 г. правительство РФ приступило к экономическим преобразованиям, которые предусматривали приватизацию, разгосударствление общенародной собственности, ликвидацию государственных плановых органов, появление частных собственников. Администрация региона объявила главной задачей ускорение проведения экономических реформ в целях повышения благосостояния населения. Наиболее высокими
темпами проводится так называемая «малая приватизация». К 1993г. в розничной и оптовой торговле области приватизировано 43,4%, бытовом обслуживании - 16,3%, общественном питании - 7,9% предприятий и организаций. Возрастает количество фермерских хозяйств: 1992 г. - 434, 1993 г. - 16985.
Отсутствие единства взглядов на проведение экономических реформ в стране привело к борьбе региональных элит за власть. В мае 1992 г. Б. Н. Ельцин заявил, что Верховный Совет РФ нужно разогнать. Поддерживая его позицию, глава администрации области 11 октября 1993 г. принял постановление «О приостановлении деятельности Вологодского областного Совета народных депутатов». Формальная причина -«Совет не поддержал Указ Президента о поэтапной конституционной реформе». Прокурор области опротестовал постановление как не соответствующее действующему законодательству, однако оно осталось в силе. Эти события показали, что судебная власть как отдельная самостоятельная ветвь власти, которая должна оказывать влияние на региональную социально-экономическую политику, на деле такого влияния не имеет.
В условиях борьбы за власть для федеральных и региональных руководителей главным явился вопрос ее удержания и укрепления. В результате вопросы развития экономики отошли на второй план, что выразилось в падении регионального промышленного производства по сравнению с дореформенным периодом почти на 30%.
Таким образом, в конце первого этапа российский федерализм превращается в конституционный. В стране под влиянием интересов региональной и федеральной элиты происходит выделение региональной социально-экономической политики в самостоятельную сферу управленческой деятельности. С этого момента можно различать социально-экономическую политику федерального центра в отношении регионов и социально-экономическую политику местной региональной власти. Старые региональные проблемы начинают решаться на новом уровне, с учетом новых экономических, институциональных и социальных возможностей.
5 Подгорнов Н. М. Итоги реформ. Вологда, 1995. С. 15-17; Региональная экономика и управление: учебник / Под общ. ред. А. Л. Гапоненко. М.: РАГАС, 2006. С. 127; Статистический ежегодник Вологодской области
2000 г. Вологда, 2002. С. 161._
96 ЭКО
Второй этап (конец 1993 - 1999 гг.)
Создание правовой базы для формирования социально-экономической политики на уровне субъектов Федерации; усиление позиции регионов при формировании государственной социально-экономической политики; формирование института частной собственности; переход экономической власти к местным олигархам; участие групп «особых интересов» в формировании региональной политики.
В июле 1994 г. депутаты Законодательного собрания Вологодской области определили следующие направления своей деятельности: политическая сфера, региональная экономическая и социальная политика. Региональная экономическая политика предусматривала разработку понятной и целенаправленной региональной программы проведения экономических преобразований. Законодательное собрание планировало высказывать свое отношение к инициативам Думы, выступать с законодательной инициативой; регулировать с помощью законов налоговую систему, бюджетную, структурную, научно-техническую, кредитную и торговую политику, административную ответственность; контролировать социально-экономическое развитие, занятость, безработицу, уровень прожиточного минимума и доходов населения, его социальную поддержку.
В 1994-1996 гг. в федеральном центре были выработаны критерии структурирования региональной политики, принят Указ президента РФ об основных ее положениях.
Важный период второго этапа формирования региональной власти - 1996 г., когда Государственная дума и Совет Федерации собрались в новом составе; большинство их членов не были президентскими назначенцами, а избраны на региональных выборах. Это заложило основу для превращения региональной элиты в самостоятельный фактор политической жизни России и позволило губернаторам и региональным властям проводить независимую социально-экономическую политику, нацеленную на отстаивание интересов региона. В результате региональная элита превратилась в самостоятельную силу и реальный субъект российского политического процесса.
РЕГИОН
4 ЭКО №6, 2008
С весны 1997 г. многие руководители субъектов Федерации включились в настоящую борьбу за отстаивание региональных интересов, добиваясь большей экономической самостоятельности и политических полномочий. Так, в июне 1997 г. был подписан договор Вологодской области с федеральным центром о разграничении полномочий, который уточнил сферу прав и ответственности федеральных и областных властей относительно налоговой и кредитно-финансовой сфер с условием получения привилегий. Руководство областной администрации заявило, что ее основная цель - создание на Вологодчине в рамках общего экономического пространства России социально ориентированного рыночного хозяйства6.
Одним из институтов, помогающих решать проблемы отношений между центром и регионом, стал Совет Федерации, который на протяжении 1990-х годов постоянно усиливал свою роль в иерархии государственных институтов и достиг наивысших позиций в 1999 г. - тогда его представителям удалось настоять на перераспределении государственного бюджета в пользу регионов.
В этот период продолжается процесс приватизации и разгосударствления общенародной собственности, в области появились частные предприятия, а также имеющие смешанную российскую, совместную российскую и иностранную форму собственности, сохранилась собственность общественных организаций. На начало 1999 г. большинство (74%) предприятий и организаций в области имели частную форму собственности.
Изменение прав собственности привело к перераспределению трудовых ресурсов. В 1991-1999 гг. численность работников на государственных и муниципальных предприятиях промышленности сократилась почти на 2/3, зато на частных увеличилась в шесть раз, в организациях смешанной формы собственности - почти в 20 раз, на предприятиях совместной собственности - в семь раз7. Это привело к изменению социального положения жителей Вологодской области.
6 Позгалев В. Е. Цель - создание социально ориентированного рыночного хозяйства // Социально-экономические реформы: региональный аспект. Вологда, 1999. С. 9-29.
7 Статистический ежегодник Вологодской области 1995-2001 гг. Вологда, 2002. С. 27, 29._
Изменение формы собственности на средства производства привело к появлению местных олигархов, которым и стала принадлежать экономическая власть в регионе.
В результате реформ 1990-х годов экономика региона приобрела многоукладный характер, в основном - капиталистический, мелкотоварный (мелкие частные предприятия, фермеры), государственный и государственно-частный (смешанный). Каждый экономический уклад имеет собственный экономический и политический интерес. В регионе начинают создаваться группы «особых интересов» - формальные или неформальные группы людей или организаций, объединенных одной идеей, поддерживающие политиков и превращающие свои идеи в законодательные акты.
Структурные и институциональные изменения в стране и регионе привели к тому, что в Вологодской области сложилось два территориальных сектора экономики («индустриальные центры» и «периферия») с полярно противоположными условиями развития, интересами и политическими устремлениями.
Региональные центры (индустриальные центры) - крупнейшие города области (Вологда и Череповец), где концентрируется 49% населения и производится 75% валового регионального продукта. Индустриальные центры экономически доминируют в регионе (табл. 1).
Таблица 1
Доля центральных городов Вологодской области в общем объеме производства продукции в 2005 г.,%
Отрасль Вологда Череповец
Черная металлургия - 100,0
Химическая - 87,3
Машиностроение и металлообработка 43,8 39,4
Электроэнергетика 60,0 16,6
Строительные материалы 44,4 25,7
Пищевая 35,0 19,4
Легкая 34,6 5,4
Лесная, деревообрабатывающая и целлюлозно-бумажная 5,7 16,0
РЕГИОН
4*
Вологда («региональная столица») по концентрации экономического и социального потенциала значительно уступает Череповцу, где расположены конкурентоспособные отрасли, ядром которых являются черная металлургия и химическая промышленность.
В Вологде, крупном центре машиностроения СССР, сегодня эта отрасль стала неконкурентоспособной, как и пищевая и легкая промышленность. Сокращается выпуск конечной продукции из местного сырья и материалов, «столица» постепенно утрачивает свои позиции индустриального центра и превращается в город, где большинство населения занято в нематериальной сфере с невысоким уровнем заработной платы.
Периферия - территория региона за исключением индустриальных центров, где проживают жители малых городов и лесных поселков, деревенские жители. Предприятия периферии имеют низкий уровень экономического и социального развития, недостаточную конкурентоспособность конечной продукции. Также за пределами индустриальных центров расположены и крупные сторонние компании, имеющие свои экономические интересы на территории области: «Газпром», «ЛУКОЙЛ», «Северная железная дорога» и др.
Интересы населения периферии, аграриев выражал председатель областного Совета народных депутатов, позднее ставший председателем Законодательного собрания области, а затем представителем областного собрания в Совете Федерации. Интересы жителей индустриальных центров выражали народный депутат РСФСР (бывший директор совхоза), глава администрации и представитель президента в области (профессор-филолог). По многим вопросам социально-экономической жизни региона они имели различную точку зрения.
Три политические группировки отражали интересы двух территориальных секторов экономики и нескольких нарождающихся экономических укладов, находясь в состоянии противоборства между собой. Силы сторон были приблизительно равны, а самая экономически сильная группировка (череповецкая элита) не принимала участия в борьбе.
Политическую ситуацию в Вологодской области того времени можно охарактеризовать как «война всех против всех».
В 1994 г. наиболее сплоченной и активной частью Законодательного собрания оказались депутаты, представляющие аграрный сектор региона, которые инициировали расследование так называемого «хлебного дела». Судебные органы обвинили главу администрации области в нецелевом использовании федерального кредита, выданного под «северный завоз». В марте 1996 г. Указом президента глава был отстранен от должности, а исполняющим обязанности губернатора был назначен мэр Череповца (выходец с «Северстали»), который привел в Вологду череповецкую команду, занявшую ключевые посты в администрации области.
В 1996 г. череповецкой элите удалось выдвинуть своих депутатов на ключевые должности в Законодательном собрании области, в его комитеты и комиссии. Депутаты в Государственную думу от Вологодской области выражали интересы ОАО «Северсталь», крупнейшей экономической организации области. Доля продукции металлургического комплекса в общем объеме области начала неуклонно возрастать: если в 1991 г. удельный вес предприятий черной металлургии составлял 39,6%, то в 1992 г. - 58,6%, в 2000 г. - 67,9%, а в 2005 г. - 68,3% 8.
Новый губернатор и его команда добились принятия областных законов, способствовавших снижению налогооблагаемой базы «Северстали». Только за счет льгот в 1996 г. предприятие оставило у себя около 800 млрд неденоминированных рублей. В условиях невыплаты зарплат работникам бюджетной сферы такая политика вызвала протест со стороны трудящихся области, что привело к митингам, протестам, забастовкам (табл. 2).
Таблица 2
Забастовки в Вологодской области в 1995—1999 гг.
Показатель 1995 1996 1997 1998 1999
Число бастующих предприятий, ед. 193 521 495 588 329
Количество участников забастовки, тыс. чел. 6,9 19,1 12,7 13,6 7,3
Неотработанное рабочее время, тыс. чел.-дн. 9,3 139,0 77,9 49,2 57,4
Источник: Статистический ежегодник Вологодской области 1995-2001 гг. Вологда, 2002. С. 59.
8 Статистический ежегодник Вологодской области 2005 г. Вологда, 2006. С. 150.
Наибольшее число забастовщиков было в организациях системы образования и на предприятиях промышленности. В ответ на протесты команда губернатора пошла на отдельные уступки профсоюзам, но не увеличивала налогооблагаемую базу крупнейших предприятий области, изыскивая дополнительные варианты получения дохода в бюджет из других источников.
При поддержке региональной власти АО «Северсталь» создало многоотраслевой холдинг «Северсталь-групп», под влияние которого постепенно перешли промышленные активы -акции Санкт-Петербургского, Туапсинского и Восточного портов, угольных разрезов, железнодорожные вагоны, Коломенский тепловозный завод, завод УАЗ и т. д. ОАО «Северсталь» становится структурообразующим предприятием в Вологодской области.
В обмен на политическую поддержку владельцы «Северстали» выделяли и выделяют необходимые средства для укрепления позиций своих представителей во власти. Налоговые соглашения фиксируются специальным протоколом. Существует и другая практика финансовых договоренностей: в начале 2000 г. «Северсталь» предоставила администрации области двухлетний беспроцентный кредит на 300 млн руб.
Подобные экономические отношения позволяют команде губернатора легко исполнять доходную часть бюджета области. Регулярно в конце года объявляется, что вследствие благоприятной экономической конъюнктуры в области появились дополнительные доходы. Распределять их доверяется депутатам Законодательного собрания области; в основном они идут в лесной и аграрный сектор. Данная практика находит поддержку у представителей соответствующих отраслей, а также позволяет установить хорошие отношения с чиновниками, заинтересованными в разрастании управленческих звеньев, обслуживающих бюджет.
Сложившаяся практика отношений между главным налогоплательщиком области и администрацией региона устраивала и череповецкую элиту. По свидетельству мэра Череповца, у города нет проблем с формированием городского
бюджета. При обсуждении областного бюджета на следующий год администрация города отстаивает свои нормативы и оставляет в городе часть собранных доходов9.
Таким образом, структурные изменения в экономике региона развиваются в направлении, которое выгодно немногочисленной, но имеющей экономическую власть группе лиц с «особыми интересами».
Третий этап (конец 1999 г. - настоящее время)
Усиление вертикали власти; усиление зависимости экономического развития регионов от федерального центра; поиск региональными властями новых форм саморазвития и самообеспечения территории. В период правления Б. Н. Ельцина данная стратегия региональной политики была предложена премьер-министром Е. М. Примаковым и предполагала восстановление властной вертикали, усиление централизованного контроля путем ограничения или отмены выборности губернаторов. С начала правления В. В. Путина в 2000 г. начинается реформирование федерального государства, усиление позиций федерального центра и ослабление властных позиций регионов. В ходе реализации его предвыборных обещаний в 2000 г.:
S созданы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями президента. Институт полпредов стал главным механизмом приведения законодательных актов регионов в соответствие с федеральной Конституцией;
S проведена реорганизация Совета Федерации. В результате уменьшились возможности влияния региональных лидеров на центральную власть и политический вес регионов;
S создан Государственный совет - как совещательный орган, призванный давать стратегические рекомендации для разработки новой законодательной базы.
В 2001 г. был принят федеральный закон о политических партиях, изменивший многопартийную систему России
9 Бессуднов А. Сила компромисса// Эксперт Северо-Запад. 2004. № 12 (http:// www. expert. ru/print issues/nor tissues/northwest/2004/12/12 no-stcentr).
и ограничивший возможности создания новых партий. Закон усилил контрольные функции государства на выборах и косвенно способствовал усилению позиции партии власти на всех последующих выборах.
В сентябре 2004 г. В. В. Путин заявил о необходимости серьезных изменений в государственной власти в целях эффективного противостояния террористической войне. Были предложены три принципиально новые меры:
• избрание губернаторов не на основе волеизъявления всех избирателей, а путем голосования законодательных собраний территорий по кандидатуре, предложенной президентом России;
• введение пропорциональной системы выборов в Государственную думу по партийным спискам вместо прежней смешанной системы;
• прикрепление к каждому губернатору первого заместителя - офицера внутренних войск, который имеет необходимые полномочия для быстрого реагирования на все акты терроризма, с разрешением использовать силы и средства всех ведомств, находящихся на соответствующей территории.
Политическая система, созданная В. В. Путиным, определяется политологами как «моноцентристская», или как «управляемый плюрализм», или как «бюрократическо-авто-ритарный режим». В 2001-2004 гг. были внесены изменения в бюджетное и налоговое законодательство, которые привели к потере регионами значительной части налоговых источников. Начиная с 2005 г. замена регулирующих налогов дотационными формами межбюджетного регулирования закрепила зависимость экономического развития регионов от федерального центра.
В условиях реформирования государственности региональные власти определяют новые стратегические цели. В 2003 г. правительство Вологодской области объявило, что на период до 2010 г. главная цель исполнительной власти - это «... обеспечение стабильного уровня жизни населения на основе устойчивого сбалансированного развития экономики области»10.
10 Региональная стратегия экономического роста - 2015. Вологда, 2005. С. 133.
Для реализации поставленной цели предполагается использование положений проектного менеджмента и пространственного планирования, повышение конкурентоспособности всех отраслей народного хозяйства (приоритетное направление -
развитие инфраструктуры региона).
***
Таким образом, на первом этапе изменения государственности региональные органы власти добились от центра уступок, расширяющих возможности местной элиты реализовы-вать уникальные возможности региона, по-новому решать имеющиеся проблемы. На втором этапе, используя договорные возможности и распределение полномочий между центром и регионом, местная элита активизировала использование внутренних возможностей региона, обеспечив поступательное движение экономики. На третьем этапе представители региональной власти формируют свою стратегию социально-экономического развития области.
При разработке стратегии социально-экономического развития региона, по нашему мнению, необходимо учитывать тот факт, что по мере развития меняются цели и социально-экономические возможности, происходят изменения в выборной части корпуса региональной элиты. Поэтому региональной элитой должна быть разработана и законодательно утверждена долгосрочная социально-экономическая политика региона, учитывающая вызовы мирового сообщества, интересы страны и потребности жителей региона.
