CC BY
246
Бюджетная политика
Удк 336.144
роль реестра расходных обязательств при планировании регионального бюджета в условиях бюджетирования, ориентированного на результат
А. С. ЧУЛКОВ, аспирант кафедры экономического анализа, статистики и финансов E-mail: achulkov@mail. ru Кубанский государственный университет
В статье отмечается, что задачи повышения эффективности бюджетных расходов по-прежнему не теряют актуальности на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Особенно важным является первый этап бюджетного процесса — планирование, от которого в дальнейшем зависит исполнение. Исследована природа базового понятия планирования бюджета — «реестр расходных обязательств», который разрабатывается и уточняется в целях учета расходных обязательств и определения необходимого объема бюджетных ассигнований, необходимых для эффективного исполнения бюджета.
Ключевые слова: государственные и муниципальные финансы, расходы бюджета, реформа бюджетной системы, бюджетирование, ориентированное на результат, реестр расходных обязательств.
Реформирование бюджетной системы в Российской Федерации предполагает повышение эффективности и качества управления общественными финансами наряду с такими составляющими, как развитие практики среднесрочного бюджетного планирования, переход к программно-целевым методам планирования и организации бюджетного финансирования, обеспечение полной «прозрачности»
всего бюджетного процесса. Задача существенного улучшения качества управления общественными финансами на всех уровнях бюджетной системы страны включает и ориентацию на повышение эффективности расходов всех уровней бюджетов.
Этим требованиям наиболее полным образом отвечает теория и практика бюджетирования, ориентированного на результат, кардинально меняющего не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными и муниципальными финансами. Правительство РФ в 2004 г. определило бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), как ключевое направление современного этапа бюджетной реформы.
Исходя из международной и уже сложившейся в России федеральной практики, можно выделить четыре основных инструмента БОР, которые позволяют успешно обеспечить соотнесение в среднесрочной перспективе конечных и непосредственных результатов деятельности органов власти с финансированием:
— доклады о результатах и основных направлениях деятельности, в которых определяется стратегия деятельности органов исполнительной власти;
— целевые программы, определяющие тактику работы, увязывающие финансирование с непосредственными результатами;
— перспективное (среднесрочное) финансовое планирование;
— реестр расходных обязательств, позволяющий однозначно определить объемы бюджета действующих обязательств и осуществлять среднесрочное финансовое планирование на основании точных данных относительно обязательств публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) о предоставлении бюджетного финансирования [1].
Последние два инструмента в настоящее время закреплены в Бюджетном кодексе РФ, их применение урегулировано действующим бюджетным законодательством. Так, реестр расходных обязательств определяется в Бюджетном кодексе РФ как используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств [2, ст. 87].
Основы для формирования и ведения реестра расходных обязательств были заложены в 2004 г. в Концепции реформирования бюджетного процесса (далее — Концепция). Так, в частности, в разд. 4 Концепции было указано, что внедрению принципов бюджетирования, ориентированного на результат, мешает отсутствие в Российской Федерации понятия «расходные обязательства», а суммарный объем таких обязательств, установленных действующим законодательством, существенно превышает возможности бюджетов по их выполнению.
Фактически Концепция отводила реестру расходных обязательств роль важного информационного ресурса, позволяющего объединить в себе все сведения о расходных обязательствах, подлежащих финансированию из бюджета соответствующего уровня. В результате внесения в Бюджетный кодекс РФ изменений и дополнений Федеральным законом от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в
Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» законодательное закрепление получило понятие «расходное обязательство», а также факт необходимости ведения реестров расходных обязательств.
В практике регулирования федерального реестра расходных обязательств были выбраны следующие ключевые подходы:
— включен блок, связанный с финансовой оценкой каждого расходного обязательства, а именно: предусмотрено указание финансовой оценки каждого расходного обязательства в отчетном, текущем годах и в плановом периоде, приведение сведений о классификации данных расходов в разрезе разделов, подразделов и целевых статей функциональной классификации, а также статей экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации; предусмотрено включение информации о методике расчета объема расходов;
— правовая составляющая характеристики расходного обязательства, помимо указания реквизитов и конкретных статей, пунктов правового акта, договора, соглашения, вводящего расходное обязательство, должна была содержать информацию о дате его вступления в силу и сроке его действия [3].
Нормативное правовое регулирование осуществляется в форме введения и установления расходных обязательств. Под введением расходных обязательств понимается определение функций и задач органов публичной власти, требующих осуществления бюджетных расходов, а также общих принципов финансового обеспечения и исполнения расходных обязательств.
Под установлением расходных обязательств автор предлагает понимать:
— определение целей, направлений, объема, структуры, размеров бюджетных расходов, необходимых для выполнения функций и задач органов публичной власти;
— определение мероприятий, программ и проектов, категорий получателей бюджетных средств, связанных с выполнением органами публичной власти соответствующих задач и функций;
— установление различных нормативов или определение конкретного порядка финансового обеспечения и исполнения установленных расходных обязательств.
Таким образом, введение и установление расходных обязательств предполагает, что по каждому полномочию должны быть приняты законодатель-
ные и (или) нормативные правовые акты, устанавливающие следующие обязательные элементы:
— цели и направления расходного обязательства (т. е. куда, кому и на какие цели предоставляются средства регионального бюджета (нормы и положения, которые прямо указывают на обязанность предоставить тем или иным субъектам средства бюджета либо определенные услуги, либо предоставить движимое или недвижимое имущество, либо прямо указывают, что это является расходным обязательством);
— объемы, структуру и размеры бюджетных расходов, необходимых для решения каждого вопроса, или методики и нормативы, по которым должно рассчитываться соответствующее бюджетное обязательство [5].
Поскольку региональные бюджеты играют определяющую роль в реализации общей социально-экономической политики, проводимой Правительством РФ в рамках отдельно взятого региона, и являются основной финансовой базой функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации, то повышается актуальность внедрения элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в российских регионах.
Кроме того, в программах социально-экономического развития большинства субъектов Российской Федерации в области государственных финансов установлен такой индикатор деятельности региональных органов исполнительной власти, как полнота исполнения расходных обязательств в размере 100 %. Для обеспечения выполнения этого индикатора программными мероприятиями автор предлагает предусмотреть:
— инвентаризацию нормативных правовых актов на предмет соответствия расходных обязательств полномочиям органов государственной власти;
— приведение расходных обязательств в соответствие с доходами, принятие новых расходных обязательств с учетом возможности их финансового обеспечения в рамках приоритетных направлений социально-экономического развития.
Проведенный анализ реестра расходных обязательств ряда субъектов РФ показывает, что в отдельных случаях наблюдается отклонение от показателя, установленного по индикатору обеспечения расходных обязательств.
1. Объем расходных обязательств согласно нормативным правовым актам и заключенным договорам и соглашениям превышает утвержденные
бюджетные ассигнования. Неполнота обеспечения некоторых расходных обязательств связана в основном с тем, что они рассчитаны по государственным минимальным социальным и финансовым нормативам. Здесь требуется внесение изменений в указанные нормативы (или их отмена) или определение бюджетных ассигнований на исполнение соответствующих расходных обязательств методом, отличным от нормативного.
2. Утвержденные бюджетные ассигнования превышают объемы расходных обязательств согласно нормативным правовым актам и заключенным договорам и соглашениям. Также не учитываются в реестре расходных обязательств расходы, не имеющие правового основания (нет нормативного правового акта, договора и соглашения, предусматривающих возникновение расходных обязательств). По таким расходным обязательствам необходимо обеспечить правовое основание за счет разработки и утверждения соответствующих нормативных правовых актов, заключения необходимых договоров и соглашений, устанавливающих расходные обязательства.
Кроме того, при формировании реестра расходных обязательств возникают проблемы, которые заключаются:
— в неправильном оформлении законодательных и нормативных правовых актов, соглашений, договоров публичного образования, обусловливающих расходные обязательства ввиду отсутствия представлений о содержании расходного обязательства;
— в сложности распределения бюджетных расходов по конкретным полномочиям;
— в формальном подходе к составлению реестра расходных обязательств (исходя из предусматриваемых в бюджете объемов финансирования, а не из существующей правовой базы).
Вопросы формирования реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации в настоящее время урегулированы уже более чем в 70 субъектах Российской Федерации.
Первые правовые акты по данному вопросу начали приниматься в субъектах Российской Федерации в мае 2004 г., сразу после принятия Концепции реформирования бюджетного процесса. Однако сравнительно активно закрепление в правовых актах норм, связанных с региональными реестрами расходных обязательств, началось на уровне регионов в конце 2005 — начале 2006 г. [4].
Закрепленные в региональных актах формы реестров можно разделить на следующие группы:
— форма регионального реестра базируется на предложениях, изложенных в Методических рекомендациях субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений (т. е. правовая составляющая и разграничение расходных полномочий описаны, но финансовых оценок нет) — 7 субъектов Российской Федерации (например, Камчатская, Курганская, Новгородская, Новосибирская области);
— форма регионального реестра базируется на предложениях, изложенных в указанных Методических рекомендациях, но к ней добавлена информация о финансовых оценках расходных обязательств — 11 субъектов Российской Федерации (Республика Татарстан, Республика Хакасия, Красноярский край, Астраханская, Владимирская, Воронежская, Тульская области);
— форма регионального реестра базируется на положении о ведении федерального реестра — 53 субъекта Российской Федерации (Республика Адыгея, Республика Карелия, Республика Мордовия, Республика Тыва, Краснодарский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край, Амурская, Белгородская, Волгоградская, Вологодская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Ленинградская, Московская, Ростовская области, Москва);
— форма регионального реестра разработана самостоятельно и не может быть с достаточной степенью определенности отнесена к какой-либо категории из трех указанных ранее — 4 субъекта Российской Федерации (Костромская, Пензенская, Челябинская области, Санкт-Петербург).
Организация составления реестра расходных обязательств на региональном уровне также урегулирована в различных регионах по-разному:
— например, в Ставропольском крае, Камчатской, Магаданской, Томской областях ведение реестра должно осуществляться самостоятельно финансовым органом, при этом вопросы взаимодействия с иными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросу подготовки реестров не урегулированы;
— в Республике Татарстан, Приморском крае предполагается, что документы, на основании которых вносятся данные в реестр расходных обязательств, должны представляться соответствующими органами исполнительной власти субъекта
Российской Федерации, а само ведение реестра должен осуществлять финансовый орган;
— в Республике Саха (Якутия), Краснодарском крае, Иркутской, Ленинградской, Новосибирской, Омской областях реестры составляют органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а их свод осуществляет финансовый орган.
В регионах, где предусматривается финансовая оценка расходных обязательств, за финансовым органом закрепляются исключительно полномочия по консолидации информации из фрагментов реестров, составляемых другими органами исполнительной власти.
Представляется, что варианты, когда при составлении реестра финансовый орган взаимодействует с иными органами исполнительной власти, более удачны, поскольку позволяют возложить часть ответственности за содержание реестра на указанные органы и в результате обеспечить более адекватное восприятие ими собственной деятельности с точки зрения ее влияния на объемы бюджетных расходов. Кроме того, в условиях, когда в реестре должны приводиться финансовые оценки расходных обязательств, концентрация всего объема полномочий по ведению реестра у финансового органа может неоправданно «перегрузить» его специалистов и отвлечь от иных важнейших задач финансового органа.
Вопрос о периодичности обновления данных в реестре также решается в различных регионах по-разному: предлагаются и варианты систематического обновления данных по мере изменения оснований для возникновения расходных обязательств (законов, договоров и соглашений), и варианты обновления реестра 1-3 раза в год (с учетом этапов бюджетного процесса), и комбинация указанных вариантов [6].
Безусловно, решение вопросов о содержании реестра расходных обязательств, требуемой периодичности его обновления зависит от того, для каких целей данный реестр планируется использовать. В некоторых регионах (например в Иркутской области и Краснодарском крае) нормы о предназначении регионального реестра расходных обязательств подобны нормам о назначении федерального реестра.
Есть и другие варианты. Например, в Ленинградской области и Приморском крае реестр предполагается использовать только для формирования проекта расходов регионального бюджета (т. е. роль в процессе среднесрочного финансового планиро-
вания ему в явном виде не отводится). В Магаданской и Новосибирской областях реестр отражает сферу ответственности органа публичной власти и служит основой для финансовой оценки разграничения полномочий между уровнями публичной власти в Российской Федерации (т. е. основное предназначение реестра — это неприменение его в бюджетном процессе, а отслеживание правильности финансовой составляющей разграничения расходных полномочий). В Ставропольском крае региональный реестр планируется использовать для ведения реестров расходных обязательств муниципальных образований Ставропольского края. Во многих региональных актах (это характерно для регионов, где не предусматривается финансовая оценка расходных обязательств) предназначение реестров не оговорено совсем.
Учитывая, что данные реестра расходных обязательств учитываются при составлении проекта бюджета субъекта Федерации на очередной финансовый год и плановый период, необходимо обеспечить качественное составление и ведение реестра расходных обязательств главного распорядителя бюджетных средств. До начала планирования бюджета весь пакет нормативных правовых актов по расходным обязательствам должен быть сформирован.
На основании приведенных примеров говорить о единстве подходов по данному вопросу на региональном уровне не приходится. Очевидно, что пока в Бюджетный кодекс РФ не будут внесены необходимые изменения, однозначно характеризующие предназначение реестров расходных обязательств, вводящие данные реестры в бюджетный процесс, разные подходы к решению этих вопросов на субфедеральном уровне по-прежнему будут иметь место.
Анализ всего массива законодательных и нормативных правовых актов, договоров и соглашений, которые обусловливают возникновение расходных обязательств (даже на федеральном уровне), свидетельствует о недостаточности определения расходного обязательства, его введения и (или) установления, а в некоторых случаях — об отсутствии правил определения объемов финансирования соответствующих бюджетных обязательств.
В большинстве случаев предусмотренные в бюджете расходы распределяются в реестре расходных обязательств, а затем к ним подбираются правовые акты.
В связи с этим реестр расходных обязательств не выполняет в полной мере свои функции. Реестр расходных обязательств может играть предписанную ему роль только в том случае, если имеется четкое понимание состава правовых актов, соглашений, договоров публичного образования, обусловливающих расходные обязательства.
Для долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы начиная с 2008 г. был осуществлен переход на среднесрочное планирование бюджета (впервые был разработан и принят 3-летний бюджет в форме федерального закона (Федеральный закон от 24.07.2007 N° 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.»). Переход к среднесрочному бюджетному планированию позволил повысить целевой характер бюджетной политики, в большей степени отразил приоритеты социально-экономического развития. Необходимо отметить, что при годовом планировании отсутствовала возможность долгосрочного планирования бюджетных ассигнований. С увеличением горизонта бюджетного прогнозирования появилась возможность более точного и эффективного планирования расходов бюджета [4].
Однако, как показывает практика, составление реестра расходных обязательств на базе анализа нормативных правовых актов, подлежащих применению в соответствующем публичном образовании, на предмет выявления правовых актов, договоров и соглашений, которые обусловливают возникновение расходных обязательств, — это тупиковый путь (в силу недостаточной четкости формулировок в правовых актах (особенно тех, что уже давно приняты) и неясности правил «перевода» их норм в объемы бюджетного финансирования). Отсутствие на региональном и муниципальном уровнях квалифицированных специалистов для проведения подобной работы в сжатые сроки также препятствует выбору данного варианта.
Более того, правоприменителями нередко высказывается опасение, что если идти по теоретически более верному пути, то главные распорядители бюджетных средств, составляющие реестр расходных обязательств, заявят чрезмерно большие потребности в бюджетном финансировании, обусловленные их пожеланиями, а не правовыми нормами. И хотя пути решения подобной проблемы очевидны (отказ в принятии необоснованных с правовой точки зрения «пожеланий» главных распо-
рядителей, отказ от внесения изменений в правовые акты, недостаточно прозрачно устанавливающие необходимость предоставления бюджетного финансирования, отмена некоторых правовых актов), на практике их обычно не применяют.
Из всех инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, с реестром расходных обязательств наиболее тесно связаны ведомственные целевые программы (ВЦП) и среднесрочный финансовый план (СФП). В реестре расходных обязательств отражаются расходы, обусловленные нормативными правовыми актами. Ведомственные целевые программы также представляют собой особым образом структурированные обязательства, вытекающие из существующих правовых актов, заключенных договоров и соглашений. Важный вопрос в данном случае возникает лишь с потоками информации в случае автоматизации работ по составлению реестра расходных обязательств и ВЦП [1].
Что касается взаимосвязи с СФП, то при условии надлежащего качества составления реестр расходных обязательств должен содержать информацию о расходных потребностях на исполнение действующих расходных обязательств, которая может использоваться в ходе среднесрочного финансового планирования, в частности, для определения объема бюджета принимаемых обязательств. При этом установленные в новой редакции Бюджетного кодекса РФ требования к детальности планирования СФП (целевые статьи и виды расходов) требуют такого же детального отражения расходных потребностей в реестре расходных обязательств.
Поскольку, как показывает практика, в настоящее время превалирует формальный подход к составлению реестра расходных обязательств — исходя из предусматриваемых в бюджете объемов финансирования, а не из существующей правовой базы, — то описанный механизм применения реестра расходных обязательств при составлении СФП выполнять свои функции в полной мере не может.
Таким образом, в настоящее время реестр расходных обязательств не в полной мере решает поставленную перед ним задачу. При этом ни на федеральном, ни на региональном, ни на муниципальном уровнях нет единого мнения (включающего не базовые принципы, а подробно описанные механизмы и процедуры) о том, как применять данный документ в бюджетном процессе.
Рассмотренные ситуации свидетельствуют о том, что реестр расходных обязательств может играть предписанную ему роль только в том случае, если имеется четкое понимание состава правовых актов, соглашений, договоров публичного образования, обусловливающих расходные обязательства. Например, в высшей степени позитивной может быть роль реестра расходных обязательств в обеспечении регулярного финансирования расходов капитального характера, когда ежегодное отражение потребности в финансовых средствах по всем ранее принятым решениям о предоставлении бюджетных инвестиций позволяет предотвратить случаи нефинансирования и появление долгостроя. Однако в подобной ситуации внимание акцентируется лишь на некоторых блоках расходных обязательств.
По мнению автора, долгосрочное планирование может стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для необоснованного роста расходов, оно способно сыграть важную роль в повышении макроэкономической сбалансированности и качества бюджетной политики в целом.
Список литературы
1. Афанасьев М. П., Кривогов И. В. Модернизация государственных финансов. М.: ГУ ВШЭ. 2007.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 03.12.2011, с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012). Доступ из справ. -правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Клишина М., Шишов В. Реестр расходных обязательств в бюджетном процессе: практика применения и перспективы // Бюджет. 2007. № 6. С. 12-16.
4. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249.
5. О порядке представления реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации и сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации: приказ Минфина России от 07.09.2007 № 76н.
6. Плиева В. Формирование реестра расходных обязательств: прежние задачи - новый взгляд // Бюджет. 2007. № 12. С. 26-29.
