УДК 36 (470.13)
РОЛЬ ПРОЕКТА «ОТ ПОСОБИЯ К ЗАРПЛАТЕ» В ПОВЫШЕНИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ АКТИВНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ
В.В. ТИХОМИРОВА
Институт социально-экономических и энергетических проблем Севера
Коми НЦ УрО РАН, г.Сыктывкар
Tikhomirova@iespn.komisc.ru
В статье анализируется реализация проекта «От пособия к зарплате», исследуется его влияние на снижение уровня бедности малоимущих семей, повышение доходов и возможности трудоустройства участников проекта, а также трудности, возникающие при заключении социальных контрактов.
Ключевые слова: социальная защита, адресная социальная помощь, социальные пособия, социальное обслуживание, целевые адресные социальные программы
V.V. TIKHOMIROVA. THE GUIDELINES OF IMPROVEMENT OF TARGETED PUBLIC ASSISTANCE IN THE KOMI REPUBLIC
Project implementation «From allowance to salary» is analyzed. Its influence on the decrease of poverty level of low-income families, increase in incomes and possibility of employment for participants of the project, and also the difficulties arising at the conclusion of social contracts is investigated.
Key words: Social security, address public assistance, hardship allowances, social services, goal-oriented address social programs
В последние годы в системе социальной защиты отдельных регионов получила развитие новая модель социальной работы с малоимущими семьями и малоимущими одиноко проживающими гражданами - оказание адресной социальной помощи на условиях заключения социального контракта (общественного договора).
Социальный контракт или договор социальной адаптации - это договор о взаимных обязательствах между получателем адресной социальной помощи и обществом (в лице органа, уполномоченного на предоставление государственной социальной помощи).
Эта модель социальной работы включает разработку программы индивидуальной социальной адаптации - плана действий обеих сторон, совместно разработанного в результате анализа причин сложившейся трудной жизненной ситуации, а также выявления потенциальных возможностей получателя помощи. В ходе реализации программы адаптации осуществляется социальное сопровождение контракта со стороны специалистов служб защиты для помощи и контроля ситуации.
Методология введения системы социального контракта на базе опыта Франции отрабатывалась в 2003-2005 гг. в трех регионах России (Республике Коми, Тульской и Ростовской областях) в рамках проекта ТАСИС «Реформа системы социальной защиты в Российской Федерации». Работа проводилась в соответствии с соглашением между Пра-
вительством РФ и Комиссией Европейского Сообщества, а координатором и активным участником проекта с российской стороны выступало Министерство здравоохранения и социального развития РФ.
Основная цель проводимых в регионах России мероприятий по введению системы социального контракта в разных ее формах - повышение реальных доходов семей, находящихся за чертой бедности и их выход из разряда нуждающихся в государственной помощи. Результатом этого должно быть не временное улучшение, как это происходит в случае выплаты социальных пособий на определенный срок, а долговременный эффект выхода семьи на индивидуальные схемы защиты и самообеспечение. Одним из направлений социальной контрактации является проект «От пособия к зарплате», который вошел в практику оказания государственной социальной помощи на территории Республики Коми в 2005 г.
Реализация данного проекта показала, что для его результативного продвижения, а также использования опыта социальной контрактации для совершенствования других форм адресной социальной помощи населению важно оценить экономическую, социальную и институциональную эффективность проекта «От пособия к зарплате». Кроме того, следовало получить достоверные сведения о потенциальных получателях пособия: выявить социальный статус малоимущих семей, обозначить характеристики этой категории населения с
позиции повышения и реализации их экономической активности, определить уровень профессионального образования данной категории населения, наличие трудового опыта, жизненную позицию и готовность к трудоустройству. Для решения этих задач автором проведены два социологических исследования: со стороны субъектов и объектов защиты, использующих специализированный метод социологического исследования - анкетный опрос.
Цель первого исследования - установить влияние пособия на снижение уровня бедности малоимущих семей, повышение доходов участников проекта и оказание им содействия в трудоустройстве. Респондентами явились все участники проекта с 2006 по 2009 гг. включительно. Выборочная совокупность составила 343 респондента.
Цель второго исследования - выявить, каким образом идет реализация проекта «От пособия к зарплате», уяснить трудности, с которыми встречаются социальные работники при заключении социальных контрактов. Респондентами выступили специалисты и социальные работники, непосредственно участвовавшие в разработке и реализации договоров, а также программ социальной адаптации.
Исследование влияния пособия на снижение уровня бедности
В исследовании принимали участие 77 семей в количестве членов 299 чел., в которых воспитывается 173 ребенка. Городских семей - 27. В них проживает 63 ребенка. Многодетных семей - 10. В них воспитывается 41 ребенок. Молодых семей -семь. На их иждивении восемь детей. Одиноких матерей 18, они содержат 34 ребенка. Наибольшее количество неполных семей пришлось на города Печору (девять семей) и Сыктывкар (семь семей). Из них три многодетные семьи, одна семья воспитывает шесть детей (Печора).
В сельской местности проживает 50 семей, в них 110 детей. Многодетных семей - 17. На их иждивении 55 детей. Молодых семей до 30 лет - пять, в них 10 детей. Неполных семей, проживающих в сельской местности, - девять. Из них шесть семей приходится на Сысольский р-н. В данных семьях 16 детей. Одна семья многодетная (Корткеросский р-н).
Из вышеприведенных данных видно, что потребителями услуг социальной работы выступили семьи «группы риска»: неполные семьи, молодые и многодетные семьи. Именно они сегодня становятся одним из основных объектов социальной защиты. При этом решающим аспектом является экономическая составляющая данного типа семей. Все они относятся к «малоимущим семьям», располагая душевым доходом ниже величины прожиточного минимума.
Главный отличительный признак неполной семьи - отсутствие одного из родителей. К сожалению, в современной Республике Коми семья с одним родителем - распространенное явление. Выполнение неполной семьей своих функций имеет специфику, связанную с нарушением структуры семьи. Исследование показало, что основная доля неполных семей - это семьи, которые возглавляет
мать, в силу этого исследователи называют эти семьи - «семьи одиноких матерей». В нашем исследовании неполные семьи «по доле бедных» опережают все другие типы семей.
В подобном социальном положении оказались и многодетные семьи, в которых низкая материальная обеспеченность обусловлена численностью иждивенцев. Появление ребенка в семье, как правило, существенно снижает уровень ее жизни, а наличие трех и более детей делает семью в подавляющем числе случаев бедной. При этом многодетные семьи, особенно неполные семьи с тремя и более детьми, отличаются максимальными риском и степенью бедности. В силу более высокой иждивенческой нагрузки и меньшего относительного числа занятых членов семьи они неблагоприятно выделяются по сравнению с другими категориями семей по всем социально-экономическим показателям уровня и качества жизни. Значительную часть исследуемых семей составили молодые семьи, где также наблюдается низкий уровень и структура доходов.
Основной причиной бедности исследуемых семей является относительно низкая конкурентоспособность трудоспособных членов таких семей на рынке труда. Это обусловлено их занятостью в воспитании детей, непривлекательностью для работодателей приема на работу граждан с высокой иждивенческой нагрузкой и существенными семейными обязанностями, а также низким уровнем социальной помощи, оказываемой государственными и муниципальными органами социальной защиты.
На вопрос: «Где вы трудитесь?» из 126 взрослых членов семей 14 человек не дали ответа. На производстве работают 26,7% всех опрошенных. Однако в сельской местности работа на производстве более выражена (19,6%). В бюджетной сфере работают 8% сельчан и 5,3% городских жителей. Зарегистрированы в службе занятости в качестве безработных около 1/5 всех респондентов (17,8%). Из них в городе 6,2% и в сельской местности 11,6%. Эти данные говорят о том, что у сельских жителей меньше сфер приложения своего труда. Пункт «другое» отметили 47 чел., или 41,9%. Из них 25,9% приходится на представителей сельского населения. Данные факты могут отражать возможности скрытой занятости в городской местности и наличие подсобного и фермерского хозяйства - в сельской.
На вопрос: ««Каким образом Вы узнали о проекте ««От пособия к зарплате»? ответил 81 респондент. Из них 60 семей (или 74%) узнали о проекте в органах социальной защиты. Далее в ранжированном ряду идут: из газеты, радио, передачи на телевидение - восемь семей; от знакомых и соседей - три семьи; из рекламного объявления - две; другое - девять.
Вышеприведенные сведения говорят о том, что органы социальной защиты в должной мере обеспечивают информированность семей о правах на государственную поддержку всех ее членов в сферах труда, здравоохранения, образования, социального обеспечения и социального обслуживания.
Что же побудило участников проекта обратиться в органы социальной защиты? Здесь на первое место вышла потребность в трудоустройстве - 35,7%. Потребность в материальной помощи -30,2%. Потребность в увеличении доходов - 19,8%. Желание узнать о проекте выразило 18 семей. Возникла необходимость в получении образования у 13 респондентов. Жилищная проблема волновала пять семей. Консультация специалиста потребовалась четырем семьям. По медицинским показаниям в органы социальной защиты обратилась одна семья.
Таким образом, из вышеперечисленных побуждений наивысший приоритет у участников проекта имела потребность в трудоустройстве, особенно это выражено у жителей сельской местности (10,3%). На второе место вышла потребность в увеличении доходов и далее потребность в материальной помощи. Три городские семьи наивысшим приоритетом для себя считают получение образования. Есть семьи, желающие отработать северный стаж. Проблемы, которые удалось решить участникам проекта, отражены в табл. 1.
Таблица 1
Результаты, достигнутые благодаря проекту «От пособия к зарплате»*
№ Проблемы семей, кото- Всего В том числе
п/п рые удалось решить Город | Село
1. Организована индивидуальная трудовая деятельность 31 7 24
2. Оказано содействие в трудоустройстве 23 6 17
3. Повышен доход 20 7 13
4. Получены образование, повышена квалификация 16 14 2
5. Заведенр личное подсобное хозяйство 13 0 13
6. Погашена задолженность по оплате ЖКУ 13 10 3
7. Снижен уровень бедности 12 3 9
8. Оказана юридическая помощь 4 2 2
9. Оказана медицинская помощь 3 0 3
10. Решена жилищная проблема 3 2 1
11. Оказана психологическая помощь 2 2 0
* По данным социологического исследования автора.
Как видно из таблицы, на первое место участники проекта поставили организацию индивидуальной трудовой деятельности, далее идут оказание содействия в трудоустройстве и повышение дохода. Многие респонденты получили образование и повысили свою квалификацию, завели личное подсобное хозяйство и погасили задолженность по оплате ЖКУ. Значительная часть семей отметила, что у них снизился уровень бедности.
В графе «другое» городские жители отметили, что им удалось устроить ребенка в садик, купить лекарства для ребенка, купить вещи для детей. Сельские жители смогли приобрести материал и инстру-
менты для ремонта трактора, покупки теплицы, сель-хозинвентаря, построить овощехранилище.
На вопрос: «На что, в большей степени, вы стали расходовать дополнительные средства от реализации пособия ««От пособия к зарплате», поступающие в ваш семейный бюджет?», большинство семей (23,5%) ответили «на приобретение оборудования, необходимого для трудовой деятельности». Далее в ранжированном ряду выступили: расходы по обязательным платежам и сборам (15,2%); на продукты питания (13,6%); на непродовольственные товары и услуги (7,6%).
В графе «другое» - городскими жителями были выделены: оплата обучения, верхняя одежда ребенку, долги ЖКХ, приобретение стройматериала. Сельские жители потратили дополнительные средства на приобретение скота, медицинскую помощь, лекарства и наем жилого помещения.
Из 77 семей, участвовавших в проекте, оказанной помощью удовлетворены 37 семей. Частично удовлетворены 33 семьи, и шесть семей остались неудовлетворенными.
Удовлетворенность системой социальной защиты показывает отношение граждан к концепции, принципам, механизмам, результатам мероприятий, направленных на обеспечение граждан достойными условиями жизни. Оценка удовлетворенности системой социальной защиты - это в некотором смысле определение соответствия ожиданий граждан фактической заботе о них государства и его представителей. Вышеприведенные данные социологического исследования показывают, что почти половина респондентов полностью удовлетворена результатами проекта.
Позиции, которые помешали участникам проекта достичь желаемого результата, отражены в табл. 2.
Таблица 2
Препятствия в реализации проекта «От пособия к зарплате»*
№ Что помешало достичь желаемого Количество
п/п результата? семей
1. Низкий размер пособия 25
2. Невозможность получить мгновенного
результата 18
3. Не хватает знаний и опыта 14
4. Маленький срок назначения пособия 12
5. Неумение вести документацию, от-
четность 12
6. Отсутствие потенциальных рабочих
мест 9
7. Жесткие условия договора 7
8. Плохое состояние здоровья 6
9. Отсутствие дорог в период сезонной
распутицы 6
10. Проживание в отдаленной от райцен-
тра местности 5
11. Неприемлемый режим работы 3
12. Отсутствие мест в детских дошколь-
ных учреждениях 1
13. Плохие привычки (лень) 1
* По данным социологического исследования автора.
На первое место в ответе о препятствиях в реализации проекта семьи поставили «низкий размер пособия». Невозможность получить мгновенный результат напрямую связана с маленьким сроком назначения пособия. Большинству респондентов не хватает знаний и опыта работы, а также умения вести документацию и отчетность. Многие семьи жалуются на жесткие условия договора. Жителей сельской местности волнует отсутствие дорог в период сезонной распутицы, проживание в отдаленной от райцентра местности и отсутствие потенциальных рабочих мест. Семьи одиноких матерей беспокоит отсутствие мест в детских дошкольных учреждениях.
Достоинства проекта респонденты оценили следующим образом (табл. 3).
Таблица 3
Оценка результативности проекта «От пособия к зарплате»*
№
п/п
Что понравилось в проекте?
Всего
В том числе
Город | Село
1. Почувствовали заботу госу-
дарства о семье 25 13 12
2. Стали чувствовать себя
более уверенно 25 13 12
3. Повысился уровень доходов 22 8 14
4. Появились новые возмож-
ности 20 12 8
5. Устроились на работу 20 8 12
6. Появилась уверенность в
завтрашнем дне 17 6 11
7. Стали чувствовать себя
«нужными» 15 4 11
8. Повысился уровень само-
оценки 15 6 9
9. Расширился круг знакомств 14 5 9
10. Наладились отношения в
семье 6 1 5
11. Другое 6 1 5
* По данным социологического исследования автора.
Большинство семей отметили, что почувствовали заботу государства о семье (32,9%). Столько же семей стали чувствовать себя более уверенно. Повысился уровень доходов у 28,9% семей. У 20 семей (26,3%) появились новые возможности. Столько же семей отметили, что устроились на работу. 17 семей (22,4%) указали, что у них появилась уверенность в завтрашнем дне. Далее в ранжированном ряду идут: повысился уровень самооценки (19,7%); стали чувствовать себя «нужными» (19,7%); расширился круг знакомств (18,4%); наладились отношения в семье (7,9%).
Исследование трудностей реализации социального контракта
В исследовании принимали участие 44 респондента. Из них 25 специалистов по социальной работе из городских округов и 19 - из муниципальных районов.
На вопрос: ««С какими трудностями Вам пришлось столкнуться при отборе семей? спе-
циалисты по социальной работе отметили, что многие семьи не могли участвовать в проекте, так как по условиям проекта, среднедушевой денежный доход малоимущей семьи должен быть равен средней величине прожиточного минимума или ниже 50 % средней величины прожиточного минимума. Почти 85% респондентов отметили, что существовали жесткие критерии отбора семей. Малоимущие семьи, прошедшие отбор, не выражали желания участвовать в проекте, так как в основной массе это неблагополучные семьи, злоупотребляющие спиртными напитками. Далее, 80% респондентов указали на иждивенческое настроение малоимущих семей, нежелание работать, связывать себя договором, нести солидарную ответственность и обязательства, а также нежелание что-либо менять в своей жизни.
Специалисты сельских районов особо указали на низкий размер пособия и дифференциацию размера пособия от количества членов семьи. Они выделили отсутствие условий для реализации договора у участников проекта. Среди них: проживание семей в удаленных от города населенных пунктах; отсутствие профессиональных навыков; бесперспективность организации личного (индивидуального) предпринимательства ввиду отсутствия рынка сбыта товаров и услуг; нежелание и опасение потенциальных участников проекта регистрировать предпринимательскую деятельность; малограмотность семей в плане ведения финансовых документов; опасение семей остаться без выгоды из-за большого налогообложения.
В ответе на вопрос: «С какими трудностями Вам пришлось столкнуться при заключении договоров и разработки программ социальной адаптации?» практически все специалисты выделили трудности в организации взаимодействия с различными ведомствами, бумажную волокиту, которая занимает много времени, и недоверие участников проекта к государству. Далее были отмечены: ограниченные возможности социальной адаптации вследствие небольшого размера пособия; сложности в работе с гражданами, имеющими высшее образование; плохое состояние здоровья у потенциальных участников проекта.
Особо респондентами высказаны претензии на то, что в проекте не оговорена схема контроля и разделения ответственности за выполнение программных мероприятий, что вызывало беспокойство и трудности в работе.
В ходе реализации проекта имели место и случаи негативного отношения его участников. На первое место в ранжированном ряду вышло негативное отношение семей к контролю со стороны социальных служб за расходованием пособия, к обследованиям жилищных условий, доскональной отчетности.
Оценка эффективности проекта «От пособия к зарплате»
Оценка результатов социологических исследований доказала экономическую, институциональную и социальную эффективность рассматриваемого проекта.
Экономические преимущества проекта вытекают из самой концепции - активизация трудового потенциала участников программ социальной адаптации на основе социального контракта. В данном случае реализуется сочетание пассивных и активных мер поддержки и решается задача повышения благосостояния малоимущих слоев не только за счет социальных трансфертов, но и расширения занятости.
В ходе реализации проекта «От пособия к зарплате» удалось вовлечь в сферу трудовой деятельности длительно неработающих трудоспособных граждан, создать условия для использования имеющегося трудового потенциала семей и самостоятельного преодоления ими состояния бедности.
Проект «От пособия к зарплате» продемонстрировал свою результативность и экономическую эффективность: с 2006 по 2010 гг. в нем приняли участие 117 семей, из них увеличили свой среднедушевой доход выше величины прожиточного минимума, установленной в Республике Коми, т.е. преодолели порог бедности, 56 семей. Реализация данного проекта явилась одним из эффективных методов борьбы с бедностью. Она способствовала сокращению социального иждивенчества, так как ее участники переходили из отряда получателей социальной помощи в отряд налогоплательщиков. Экономический эффект от проекта составил свыше
11 млн. руб. или 219% (табл. 4). Таблица 4
Оценка экономической эффективности проекта «От пособия к зарплате»*
Показатели Значе- ние
Участвовало семей / человек 117 / 448
Изменили статус благодаря проекту семей / человек 56 / 209
Затраты на реализацию проекта, млн. руб. Положительный эффект от проекта, всего млн. руб. 3,6 11,4
В том числе:
Экономия на социальных пособиях 9,9
В том числе:
пособие по нуждаемости 8,9
жилищные субсидии 0,1
ежемесячные детские пособия 0,5
питание детей в школе 0,5
Дополнительные доходы бюджетной системы 1,5
В том числе:
налог на доходы физических лиц 0,7
взносы в Пенсионный фонд 0,8
Итоговый экономический эффект, % 219
*Рассчитано по данным Агентства Республики Коми по социальному развитию.
Использование сэкономленных на пособиях средств может способствовать дальнейшему выведению из состояния бедности других семей с неработающими членами трудоспособного возраста, еще не включившихся в адресную социальную программу.
Кроме того, участники проекта вышли из получателей социальных пособий, ежемесячных пособий на детей, пособий по оплате ЖКХ и перестали получать социальную поддержку в виде бесплатного питания детей в школе.
Институциональные преимущества заключаются в развитии эффективного межведомственного взаимодействия служб социальной защиты. Это объединение усилий и координация действий органов государственной власти, местного самоуправления, заинтересованных учреждений, ведомств, организаций, общественных объединений в реализации мер социальной поддержки незащищенных слоев населения. Программы социальной адаптации трудоспособных граждан, действующие на основе социального контракта, существенно снизили барьеры взаимодействия социальных ведомств и стали реальным и продуктивным инструментом их эффективного сотрудничества.
Социальный эффект от внедрения проекта «От пособия к зарплате» выразился в реализации трудового потенциала незанятых или занятых неполный рабочий день малоимущих граждан и росте качества человеческого капитала. Методы социальной адаптации (реабилитации) способствовали получению новых профессиональных навыков, переобучению и включению участников проекта в активный поиск работы.
Предложения по работе с социальным контрактом
По результатам социологической оценки реализации проекта сформулированы следующие рекомендации по социальной контрактации населения.
К числу предпосылок вхождения малоимущего населения в систему социальных контрактов относится готовность к трудоустройству. Поэтому важно исследовать характеристики данной категории населения с точки зрения повышения и реализации их экономической активности. Прежде всего, это касается той его части, которая не принадлежит к активным слоям.
Согласно условиям реализации программы стартовый доход ее участников не должен превышать пороговый уровень 50% от прожиточного уровня. В зависимости от социально-экономического потенциала данные типы семей практически находятся на грани биологического выживания. Их социальный статус определяется как «неблагополучные» и «асоциальные» семьи. Установка на работу, несмотря на потребность в повышении уровня жизни, у данной категории граждан определяется как пассивная.
Отсюда характер помощи, формы и методы работы с ними очень индивидуальны и требуют приложения времени, сил и средств. Работа с данными типами семей больше предусматривает постановку перспективных целей, т.е. отстраненных во времени отдаленных по срокам достижения, требующих для своего решения не только оптимальных средств, но и определенного периода времени. Многие социальные проблемы невозможно решить быстро, за 3-6 месяцев, так как они имеют комплексный, затяжной и в ряде случаев объективный характер.
Малоимущие граждане в составе рассмотренных категорий имеют ряд особенностей, из-за которых их перевод в экономически активные слои и реализация трудового потенциала требуют определенных усилий. Прежде всего, это невысокий уровень профессионального образования, ограничивающий выбор вариантов возможного трудоустройства и отсутствие трудового опыта, что снижает шансы на хорошо оплачиваемую работу. Далее это недостаточная готовность к труду в общественном хозяйстве и наличие малолетних детей. Существуют семьи, в которых безработные члены семьи не планируют трудоустройства. Здесь бедность является следствием экономической неактивности трудоспособных членов малоимущих семей. Следовательно, технологии работы с потенциальными участниками социального контракта будут отличаться от методов деятельности служб занятости, клиенты которых самостоятельно ищут работу.
Особенности состава участников проекта позволили выделить три группы: 1) не имеющие специальности и трудового опыта, прекратившие поиск работы ввиду его безуспешности; 2) занятые в домашнем хозяйстве и воспитанием детей; 3) не желающие работать. Различия участников указанных групп обусловливают необходимость использования новых подходов к восстановлению их экономической и трудовой активности.
Общим для всех групп является этап, предшествующий трудоустройству и включающий психологическую подготовку, профориентацию и социальную адаптацию. Для членов первой группы, слабо подготовленных в профессиональном плане, необходи-
ма подготовка и переквалификация по востребованным рынком труда профессиям. Для второй группы из-за совмещения трудовых и семейных функций актуальна гибкая занятость, в том числе на неполном режиме. Поскольку это осложняет трудоустройство в индустриализированных видах деятельности, для них предпочтительнее занятость в услугах. Повышение экономической активности женщин, воспитывающих детей, возможно только при условии содействия устройству детей в дошкольные учреждения и на режим продленного дня в школе. Для третьей группы приоритетны общественные работы, противодействующие утрате трудовой активности и социальному иждивению.
Активизация безработных более эффективна в тех муниципальных образованиях, где уровень занятости высок, и менее эффективна в районах, где мало вакантных рабочих мест. В муниципальных образованиях, где наблюдается дефицит рынка труда, требуется шире создавать условия для индивидуальных схем защиты и самозанятости. Открытие собственного дела предпочтительнее в сфере услуг, особенно в обслуживании местного населения, где меньше зависимость от крупного и среднего бизнеса, ниже материальные издержки и выше связь с потребностями жителей данной территории. При этом, как показала практика, существует острая необходимость обучения основам бизнеса, бухгалтерского учета и отчетности, выделения стартовых финансовых ресурсов.
Исследование показало, что для сопровождения контрактов социальной адаптации специалистам по социальной работе не хватает базовых знаний в психологии, педагогике, экономике и законодательстве. Это обусловлено процессами трудоустройства членов малоимущих семей, условиями регистрации индивидуальной трудовой деятельности, фермерских и крестьянских хозяйств, малого предпринимательства и личного подсобного хозяйства. Решение острой проблемы кадрового обеспечения потребует значительных организационных усилий, затрат времени и средств.
Статья поступила в редакцию 01.11.2011.