CC BY
319
Актуальные вопросы международного права
РОЛЬ ПРЕВЕНТИВНОЙ ДИПЛОМАТИИ В СОВРЕМЕННОМ МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ
А. Абугу
Кафедра международного права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, б, 117198, Москва, Россия
В статье рассматриваются различные аспекты, которые в совокупности могут составить современную концепцию превентивной дипломатии.
Разработчиком современной концепции превентивной дипломатии следует считать бывшего Генерального секретаря ООН Б.Б. Гали, который в своем докладе «Повестка дня для мира» определяет ее как: «действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущение перерастания существующих; споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения»1.
Как следует т этого определения термин «превентивная дипломатия» более широкий, чем традиционное понятие «дипломатия». Последнее, по мнению профессора И.П. Блищенко, включает в себя непосредственные переговоры, подготовку и заключение международных договоров и соглашений, дипломатическую переписку, повседневное представительство, участие в международных организациях, освещение позиции правительства в печати, публикация официальной информации, официальное издание международных актов и документов.*
Таким образом, превентивная дипломатия охватывает не только вышеупомянутые виды дипломатической деятельности, но и иные фактические действия, в частности: меры по укреплению доверия, предупреждения, основанном на сборе информации и установлении фактов, превентивное развертывание, а также создание демилитаризованных зон и т.д.
Более того, бывший Генеральный секретарь ООН Б.Б. Гали видит сущность превентивной дипломатии в осуществлении последних действий. Он, в связи с этим, пишет: «Мероприятия, которые мы именуем «превентивной дипломатией следует переименовать в «превентивные действия»3.
Еще более широкий смысл в понятие превентивные действия вкладывает российский дипломат В. Петровский. «Превентивная акция должна включать четыре основных элемента, превентивную дипломатию, установление мира, поддержание мира и постконфликтное строительство мирной жизни. Последнее - новый момент, поскольку предусматривает социально-экономические условия для мира и безопасности. Отсутствие иных часто придает конфликтам перманентный или латентный характер», — утверждает В. Петровский4.
Г1о его мнению, «превентивная дипломатия — меры, направленные на разрешение возникающего спора, на предотвращение ■ перерастания спора в конфликт, на недопущение эскалации и на ограничение сферы конфликта»5.
Одной из главных целей, а также ее результатом, являются меры доверия. Дело в том, что укрепление доверия представляет собой одну из форм сотрудничества в духе доброй воли и преследует цель ослабить или устранить причины, порождающие взаимные опасения, напряженность и враждебность. Меры доверия призваны содействовать взаимопониманию и более стабильным отношениям между странами, что благоприятствовало бы предотвращению и урегулированию политических кризисов, вооруженных конфликтов6.
1 См.: Гали Б.Б. Повестка дня для мира. 1992. С.12.
2 См.: Блищенко И.П. Дипломатическое право. Учебное пособие. 2-е изд. М., 1990. С.З.
1 См.: Гали Б.В. Указ. соч. С.45.
4 «Независимая газета», 15.05.95. С. 2.
«Независимая газета», 15.05.95. С.2. -
6 См.: Хрипунов И.А. меры доверия: проблемы и перспективы.// Дипломатический вестник. 1984. М., 1985. С.54
103
Примерами такого рода являются: систематический обмен военными миссиями, создание региональных или субрегиональных центров по уменьшению опасности, организации свободных потоков информации, включая наблюдение за выполнением региональных соглашений в области вооружений и т.д.
В целом, характеризуя различные методы раннего предупреждения конфликтов следует отметить, что в последнее время международные организации создали многочисленную сеть прогнозирования наступления экологических угроз, опасности ядерной аварии, стихийных бедствий, массовых передвижениях населения, угрозы голода и распространения болезней.
Поскольку эти угрозы могут влиять на международный правопорядок, возникает необходимость раннего предупреждения конфликтов.
Разработка стратегии превентивной дипломатии в конкретном взрывоопасном районе и ее реализация предполагает своевременное установление фактов и их правильный анализ. Более того, необходимо выявление тенденций во всех сферах, в том числе в социально-экономической.
Б.Б. Гали относительно такой меры превентивной дипломатии, как установление фактов предлагает следующие рекомендации:
A). Необходимо чайте прибегать к установлению фактов, в соответствии с Уставом ООН, либо по инициативе Генерального секретаря, чтобы он мог выполнить свои обязанности по Уставу, в том числе по статье 99, либо по инициативе Совета Безопасности или Генеральной Ассамблеи. Можно избирательно применять различные формы, как того требует обстановка. Просьба государства о направлении миссии ООН по установлению фактов на его территорию должна рассматриваться без лишних задержек.
Б). Контакты с правительствами государств-членов могут дать Генеральному секретарю детальную информацию по вопросам, вызывающим озабоченность. В связи с этим, он обратился с просьбой, чтобы все государства-члены были готовы предоставить информацию, необходимую для эффективной превентивной дипломатии. Он считает, что нужно регулярно направлять высших должностных лиц с миссией по проведению консультаций в столицах или других местах. Такие контакты необходимы для того, чтобы поня ть ситуацию и оценить ее возможные последствия.
B). Официальное установление фактов может быть санкционировано Советом Безопасности или Генеральной Ассамблеей - органами, любой из которых может принять решение
о направлении миссии под своим непосредственным руководством или может предложить Генеральному секретарю предпринять необходимые шаги, включая назначение специального посланника В дополнение к сбору информации, на основе которой может быть принято решение о дальнейших действиях, такая миссия может в некоторых случаях содействовать улаживанию спора своим присутствием, доводя до сведения сторон, что ООН и, в частности, Совет Безопасности, активно рассматривает этот вопрос как существующую или потенциальную угрозу международной безопасности.
Г). В исключительных случаях Совет Безопасности может заседать вне Центральных учреждений, как предусмотрено в Уставе ООН, с тем, чтобы не только непосредственно получать информацию, но и оказывать влияние на данную ситуацию авторитетом Организации1, т.е. для того чтобы оценить, существует ли угроза миру и проанализировать, какие действия, могут быть предприняты для ее уменьшения.
, Однако, чтобы быть действенной, превентивная дипломатия требует большего, чем надежная информация и функционирующая система раннего предупреждения. Успешное прогнозирование вероятного возникновения проблем дает мало пользы, если оно не ведет к принятию превентивных мер. По этой причине в середине мая 1994 г. Генеральный секретарь обратил внимание международного сообществ на безотлагательную необходимость принятия мер в связи с ухудшающимся положением в Руанде. Суть этого обращения была предельно ясна, и все же государства-члены не прислушивались к предупреждению ООН2.
В последние годы концепция превентивной дипломатии была расширена за счет включения военных рычагов в арсенал средств обеспечения мира. Развертывание сил ООН в превентивных целях уже более не считается экстраординарным. До сих пор силы превентивного развертывания ООН (СПРООН) в бывшей республике Македония являются единственным
1 Гали Б.Б. Повестка дня для мира. 1995. С. 82-83. .
2 Петровский В. ООН действует от имени 184 государств, //международная жизнь. ~ 1994. - №> 10; - С. 7.
104
примером превентивного развертывания, но они доказали свою эффективность и создали преценетнт1. Миссия СПРООН заключалась в том, чтобы не допустить распространения югославского конфликта на весь Балканский регион. Помимо своего основного мандата, заключавшегося в наблюдении за положением в приграничной зоне, СПРООН до определенного времени справлялась с задачей сдерживания внешней агрессии. Это ярко свидетельствует о том, что благодаря развертыванию даже небольшого, почти символического контингента миротворцев СПРООН можно предотвратить крупные конфликты. В начале 1967 года, в период их максимальной численности, СПРООН имели в своем составе 1050 военнослужащих. 35 военных наблюдателей, 26 сотрудников гражданской полиции, 73 международных гражданских служащих и 127 сотрудников, нанятых на месте, примерно 1300 человек смогли сыграть важную роль и не допустить кровопролития, не потеряв ни одного человека2.
Единственная проблема, связанная с использованием этого средства, носит политический характер: как убедить политиков в необходимости начать действовать на этом раннем этапе. Ведь влиять на политиков, чтобы они сфокусировали внимание на проблемах в зарубежных странах, которые уже полыхают пожаром, и без того достаточно трудно; но почти невозможно убедить их заняться проблемами, которые еще только назревают. Следует обратить внимание на пример СПРООН и особо подчеркнуть эффективность операций такого рода с точки зрения затрачиваемых на них средств.
Предварительное «упредительное» развертывание вооруженных сил в конфликтном регионе с целью предотвращения эскалации конфликта включает в себя:
— демонстрацию силы в поддержку политических предупреждений конфликтующим
сторонам;
разделение потенциальных позиций враждующих сторон, с которых могут начаться провокации и вооруженные действия;
— проведение, в случае необходимости, частичной эвакуации из района конфликта;
— оказание, в случае необходимости, медицинской, продовольственной, гуманитарной
помощи населению.
В предложениях по проведению реформы, внесенных Генеральным секретарем Кофи Аннаном 15 июля 1997 года, еще раз подчеркивается приоритетное значение, придаваемое превентивным действиям, и особо отмечается задача усовершенствования системы глобального наблюдения ООН, системы раннего предупреждения, которая имеет ключевое значение для подкрепления усилий, предпринимаемых Советом Безопасности и Генеральным секретарем с цедыо сдерживания конфликтов.
Демилитаризация территории предполагает ликвидацию военных укреплений и сооружений на определенной территории, а также запрещение содержать на ней вооруженные силы. Демилитаризация территории может быть полной и частичной. Она осуществляется на основании договора между заинтересованными государствами. В практике международных отношений демилитаризации территории подвергались зоны вдоль государственных границ, временных демаркационных линий, а также некоторые международные проливы, каналы и острова'’.
Создание демилитаризованных зон в районах конфликта предполагает:
— контроль коммуникаций, используемых конфликтующими сторонами в оперативных
целях;
— контроль за соблюдением режима прекращения огня;
— осуществление режима запрещения авиа перелетов в районе конфликта;
— обеспечение коридоров для доставки гуманитарных грузов и др.
После безостановочного обсуждения миротворчества в течении ряда лет, пришли к тому, что самая актуальная идея - это предотвращение конфликтов. Уже замечено, что с 1995 г. постоянно увеличивался акцент ООН и государств-членов на предотвращение конфликтов как гораздо более дешевую альтернативу поддержанию мира и другим формам вмешательства после начала конфликта. ООН долгое время участвовала в предотвращении конфликтов, однако могла бы стать более действенной, если бы обладала достаточным финансированием и более четкой организацией.
1 См.: Тузмухамедов Б.Р. некоторые правовые проблемы операций по поддержанию мира// Московский журнал международного права. М., 1999. С. 69.
2 См.: Деятельность Организации Объединенных Наций по поддержанию мира. М., 1997. С.67.
’ См.: Словарь международного права / Под ред. Б.М. Клименко. М., 1982. С.39.
Среди инструментов предотвращения конфликтов, названных Генеральным секретарем были превентивная дипломатия, превентивное развертывание воегшых или гражданских полицейских сил, превентивное гуманитарное вмешательство и превентивное построение мира - «обширный выбор политических и социально-экономических видов деятельности для поддержки пошатнувшихся государств или восстановления разрушенных»1.
Поскольку эффективное предотвращение конфликтов зависит от раннего предупреждения об угрожающих проблемах, в 1 995 г. Секретариат OOI { сделал шаг к дальнейшему усилению своих механизмов раннего предупреждения. Он выбрал Рамки координации между тремя ключевыми отделами Секретариата (гуманитарных дел, политических дел и операций по поддержанию мира), чтобы обеспечит не только обмен информацией, но и совместный анализ показателей раннего предупреждения и оценку вариантов для превентивных действий. Мера была нацелена на то, чтобы ответить на давние критические замечания в адрес ООН в том. что, обладая обширной информации в своей системе, она не имела механизма для центрального обобщения, анализа и действий. Гуманитарная система раннего предупреждения ООН (UN Humanitarian Early Warning System - HEWS) продолжала развиваться, причем к апрелю 1995г. 50 государств присоединились к существующему прототипу базы данных из 5 стран2. Однако комитет Экономического и социального совета ООН предупреждал, что Объединенным Нациям, возможно, все еще будет нужно официальное лицо или подразделение, ответственное за координацию развития ее системы раннего предупреждения, по сути восстановленное Бюро исследований и сбора информации (Office of Research and Collection of Information - ORCI), которое было расформировано в 1992 г. в рамках кампании по сокращению расходов.
Несмотря на успехи в раннем предупреждении, ресурсы ООН. предназначенные для превентивной дипломатии оставались жалкими - только 40 служащих ООН в 1995г. по сравнению с тысячами миротворцев. Австралия повторила свое предложение о создании 5-6 центров превентивной дипломатии по всему миру, укомплектованных сотней экспертов для постоянного мониторинга соответствующих регионов и обеспечения срочной консультации по помощи. Расходы были бы минимальны - около 20 млн. долл. в год (по сравнению с сегодняшней стоимостью операций но поддержанию мира в 3 млрд. долл.), и даже если удалось бы предотвратить только один или два конфликта, вложения оправдались бы 3. Австралия также настаивала на профессиональной службе урегулирования конфликтов в штаб-квартире ООН. Этим идеям не удалось получить поддержку большинства. Хотя многие могли видеть, что предотвращение конфликтов было более мудрым решением, убедить государства в том, что лучше затратить относительно небольшие суммы сейчас, чтобы сэкономить миллионы в будущем, в царившем финансовом климате оказалось весьма трудным.
Таким образом, проблема остается актуальной, а связанные с ней международно-правовые аспекты — объектом научных исследований.
1 См.: Вооружение и разоружение и международная безопасность // Ежегодник СИПРИ, 1996. М., 1997. С. 50.
2 См.: Вооружение и разоружение и международная безопасность// Ежегодник СИПРИ 1996 М. 1997 С 50-51.
3 См.: Вооружение и разоружение и международная безопасность // Ежегодник СИПРИ 1996 М 1997 С 50-51.
ROLE OF PREVENTIVE DIPLOMACY IN THE MODERN INTERNATIONAL LAW
A. Abugu
The Department of International Law Russian University of Peoples ’ Friendship Mikluho-Maklaya sir., 6, 117198, Moscow, Russia
[ his theses analyses versions aspect, which can be considered as Modern conception on preventive diplomacy.
