CC BY
206
УДК 930.22
ВОЗНИКНОВЕНИЕ И ЭВОЛЮЦИЯ КОНЦЕПЦИИ ПРЕВЕНТИВНОЙ ДИПЛОМАТИИ
Глобализационные процессы, определившие лицо эпохи конца XX - начала XXI вв., проявились в современном мире не только своими положительными сторонами. Окончание холодной войны в силу ослабевших пут двухполюсного мира стало началом периода интенсификации проявления локальных конфликтов как меж-, так и внутригосударственного характера при преобладании последнего типа.
Возникновение целого ряда концепций предотвращения, управления, урегулирования и разрешения конфликтов стало естественной реакцией человеческой мысли на новые реалии. Процесс поиска решений, кроме тиши академических кабинетов, шел прежде всего в стенах универсальной системы безопасности - ООН - и региональных организаций, призванных беречь мир и безопасность на планете.
Отметив, что важные перемены конца XX в. породили надежды на создание более безопасного, справедливого и гуманного мира, Совет Безопасности ООН, впервые собравшийся на уровне глав го -сударств и правительств 31 января 1992 г., подчеркнул, что перед международным сообществом встают новые задачи в поисках мира. Все государства-члены ожидают, что ООН будет играть центральную роль на этом решающем этапе, и поручают Генеральному секретарю ООН представить свои предложения по дальнейшему укреплению и совершенствованию работы ООН по поддержанию международного мира и безопасности.
Представленный Генеральным секретарем ООН доклад, озаглавленный «Повестка дня для мира», представлял собой всеобъемлющую концепцию поддержания мира на пороге XXI в. Здесь были не только представлены и обоснованы уже известные виды деятельности по обеспечению мира - миротворчество и поддержание мира, но и прозвучали новые идеи - превентивная дипломатия и миростроительство, каждая из которых олицетворяла совершенно новые типы миротворческих усилий ООН. Признанное Советом Безопасности ООН в качестве приоритета словосочетание «превентивная дипломатия» стало впоследствии определяющим термином при оценке всей деятельности ООН в области обеспечения мира и безопасности.
Хотя превентивная дипломатия приобрела невиданную популяр -ность после опубликования «Повестки дня для мира» Б.Б. Гали, по -явление самой фразы как термина, означающего одну из наиболее рациональных и потенциально перспективных видов деятельности ООН и других ее субъектов, относится к несколько иной эпохе.
Большинство исследователей сходятся во мнении, что пальма пер -венства в создании и использовании термина принадлежит второму в истории Генеральному секретарю ООН - покойному Д. Хаммар -шельду. Период его деятельности на этом посту пришелся на конец 1950 - начало 1960-х гг Это время характеризовалось ожесточенной кон курен цией двух общественн ых систем, жесточайшей борьбо й между двумя полюсами тогдашнего миропорядка. Антагонистические про -тиворечия определяли линию поведения двух сверхдержав: США и СССР - буквально во всем. Она сказывалась прежде всего на внеш -ней политике, которую проводили эти государства на мировой арене. Естественно, данная политика отражалась (иногда в абсолютной аналогии) на поведении государств, входящих в блоки, возглавляемые сверхдержавами. Соответственно, оказывая определяющее влияние на деятельность ООН, эта политика в прямом смысле слова парализовала ее и оставляла мало места для эффективной деятельности и результативной работы собственно ООН. В этих условиях и возникла
Эркин Рахматуллаев,
кандидат политических наук, государственный советник Президента Республики Таджикистан по внешней политике
ВЕСТНИК. 2007. № 15(1)
идея, получившая название превентивной дипломатии. Трудно представить, что Д. Хаммаршельд, являясь (согласно уставу) главным административным лицом ООН и находясь в гуще реальной ежедневной политики, предложит что -то сверхъестественное или нереальное. Способ поддержания мира, предложенный им и названный превентивной дипломатией, исходил из этой предпосылки. «Опыт показывает, - писал он, - что превентивная дипломатия, на что в большей степени должны быть направлены усилия ООН, имеет особую значимость в тех случаях, когда первоначальный конфликт, можно сказать, является результатом или предполагает угрозу создания вакуума власти между основными блоками (капиталистическим и социалистическим - Э. Р.). Превентивные действия в таких случаях должны быть направлены на заполнение вакуума, чтобы он, в свою очередь, не спровоцировал действие любой из основных сторон... Особенная нужда в том, что я здесь называю превентивной дипломатией ООН, и ее особенные возможности были продемонстрированы несколькими недавними ситуациями, такими как Суэц и Газа, Ливан и Иордания, Лаос и Конго».
Совершенно очевидно, что в идее Д. Хаммаршель-да речь шла не о предотвращении конфликтов вообще, а ставилась более скромная задача - оградить локальные конфликты или предупредить их от вмешательства сверхдержав. В своем главном представлении концепции превентивной дипломатии Д. Хаммаршельд определил ее как вмешательство ООН в зону конфликта, которая находится вне сферы схваток холодной войны. Предполагалось, что это даст возможность не допускать расширения масштабов холодной войны, одновременно повысив роль ООН в урегулировании возникших конфликтов на периферии интересов сверхдержав.
Едва прозвучав на 15-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, эта идея с трагической смертью своего автора в Конго, казалось, навсегда канула в Лету, на что, кстати, указывают большинство исследователей этой тематики. Однако более внимательный взгляд на тему обнаруживает, что предложенная идея никогда не оставалась вне поля зрения ученых, подвергаясь с развитием и изменением международной обстановки эволюционным изменениям, вбирая в себя новое звучание и содержание.
Фактическое фиаско политики detente, или разрядки, в конце 1970 - начале 1980-х гг и явный рост напряженности на международной арене практически не оставляли места для превентивной дипломатии в ее нынешнем понимании. В то же время парадоксальность ситуации проявляется в том, что заключенные именно в это время между сверхдержавами соглашения по ограничению стратегических наступательных вооружений представляли собой яркие примеры того, что сейчас мы привыкли называть образцами превентивной дипломатии, так как они реально влияли на процесс уменьшения риска развязывания глобальной ядерной войны. К этому же ряду можно отнести и создание так называемых горячих линий, организацию центров по уменьшению риска развертывания ядерной войны, формирование безъядерных зон и т.д.
Кардинальные изменения в этой области произошли во второй половине 1980-х гг Этому способствовали перестройка в СССР и политика, основанная на «новом мышлении», приведшем к пересмотру СССР мно-
гих своих позиций, основанных на постулатах времен холодной войны. Появившиеся совершенно новые возможности сотрудничества создали предпосылки для активного поиска новых путей сохранения и укрепления мира, урегулирования и разрешения конфликтов. Но наряду с этим постепенное ослабление одной из сверхдержав и сдача ею многих позиций создавали ситуацию, при которой сложившаяся к тому времени система международных отношений начала давать сбои. Лавинообразно разросся поток конфликтов и (как следствие) операций по поддержанию мира (ОПМ), которые санкционировались Советом Безопасности ООН. Разнообразие факторов, ставших причинами возникновения конфликтов в различных частях земного шара, а также развитие форм и методов реализации самих операций вызвали постепенное расширение мандата этих ОПМ. В данных условиях требовался нестандартный подход, постепенно ОПМ стали вторгаться в абсолютно новые сферы.
ООН, свидетельствует Б.Б. Гали, удовлетворяя просьбы заинтересованных сторон, стала в ходе ОПМ выполнять беспрецедентно широкий круг функций, таких как наблюдение за прекращением огня, перегруппировка и демобилизация войск, реинтеграция военнослужащих в гражданскую жизнь и уничтожение их оружия; разработка и осуществление программ разминирования; репатриация беженцев и перемещенных лиц, оказание гуманитарной помощи; контроль за работой существующих административных структур; создание новых полицейских сил, проверка соблюдения прав человека; разработка и контроль за проведением конституционных, судебных и избирательных реформ; наблюдение и контроль за проведением выборов и даже их организация; координация деятельности, направленной на поддержку экономического возрождения и восстановления. С таким расширением перечня задач, решаемых ОПМ, соответствующим появлением так называемой второй генерации операций, официально именуемых многоаспектными (multidimensional), и привлечением ООН к выполнению функций, еще вчера считавшихся внутренним делом государств, свершился, как говорят, ренессанс поддержания мира. Наряду с этим произошедшие беспрецедентные изменения в этой области, появление новых дефиниций: миротворчества (peacemaking), поддержания мира (peacekeeping), принуждения к миру (peace-enforcement) и других - настоятельно требовали уточнения определений, четкого разграничения дефинитивных особенностей, дифференциации подхода международных организаций на их базе к конкретным конфликтным ситуациям. Неудивительно, что в таких условиях (с «ренессансом миропод-держания») произошло и возрождение превентивной дипломатии, но уже на качественно новой - дефинитивной - и содержательной основе. Ряд исследователей придерживаются мнения о том, что это произошло с появлением известного доклада Б.Б. Гали «Повестка дня для мира», давшего четкие определения новых явлений в жизни ООН. Может быть, отчасти они правы. Однако более внимательный взгляд на проблему обнаруживает эволюцию этих дефиниций в результате сотрудничества академических кругов с практиками из числа деятелей государств и международных организаций, ответственных за конкретику процесса сохранения международного мира и безопасности.
Взгляды всего академического мира и миротворцев-практиков были обращены в сторону предупреждающих стратегий как оптимальных и рациональных путей урегулирования и разрешения конфликтов на как можно более ранней стадии. Определяется и уточняется методика наиболее ранних выявления и индикации латентных конфликтов, обосновывается создание систем раннего предупреждения, происходит институцио-нализация миссий по установлению фактов, т.е. постоянно складываются компоненты той системы или концепции, которая позднее получит название превентивной дипломатии.
Говоря о необходимости активизации роли ООН и ее Генерального секретаря в новых условиях, Д. Кордо-вес в 1987 г подчеркнул, что «неконфронтационное миротворчество требует различных путей осуществления и должно быть преимущественно инициировано на как можно более ранней стадии. Оно предполагает тихие превентивные действия (курсив мой - Э. Р.), базирующиеся на реалистичном восприятии фактов». Даже в этой краткой реплике можно увидеть зародыши теории превентивной дипломатии.
Радикальные изменения, охватившие в конце 1980-х гг. все стороны жизни СССР, в том числе проводимую им внешнюю политику, создали условия для более рационального подхода страны к глобальным вопросам сохранения и укрепления мира. При рассмотрении вопросов разрешения кризисных ситуаций все больший акцент делался на предотвращающих стратегиях. Превентивная дипломатия, отметил один из известных американских экспертов в области миротворчества - Т. Вейсс, стала центральным элементом советских инициатив в Генеральной Ассамблее ООН.
Как же представляли превентивную дипломатию СССР через 20 лет после того, как эту фразу произнес Д. Хаммаршельд, имея в виду задачу оградить локальные конфликты от вмешательства двух сверхдержав?
На советский взгляд, подчеркивал В.Ф. Петровский, тогдашний замминистра иностранных дел СССР, превентивный эффект многосторонней дипломатии мог бы быть увеличен за счет полного и комплексного использования всех положений и методов предотвращения конфликтов, предусмотренных Уставом ООН и различными региональными соглашениями. При этом предусматривалось бы широкое использование превентивного потенциала главных органов ООН - Совета Безопасности, Генеральной Ассамблеи, Международного суда, Экономического и социального совета, а также Генерального секретаря, агентств и региональных организаций. Например, возможности Совета Безопасности ООН по выявлению и предотвращению конфликтов могли бы быть укреплены за счет:
- использования обычных, а в случае необходимости - закрытых заседаний Совета Безопасности ООН на уровне министров для рассмотрения ситуаций, связанных с международным миром и безопасностью в различных частях земного шара;
- подключения Советом Безопасности ООН соответствующих региональных организаций к усилиям по предотвращению конфликтов;
- создания Советом Безопасности ООН в консультации с указанными организациями наблюдательных постов во взрывоопасных районах мира;
- использования Советом Безопасности ООН специальных миссий, включающих в работу там, где необходимо, не только официальных лиц, но и общественных деятелей;
- использования призывов Совета Безопасности ООН к Генеральному секретарю ООН в случаях, когда возможны проявления международных трений, с просьбой предоставлять добрые услуги непосредственно им или через специальных представителей.
Совет Безопасности ООН с непосредственным участием Генерального секретаря ООН мог бы участвовать на ранних этапах конфликта в таких шагах, как инициирование переговоров, посреднические усилия, примирение, арбитраж и обращение к Международному суду.
СССР убежден, подчеркивал В .Ф. Петровский, что превентивная дипломатия должна основываться на глубоком и объективном понимании реального положения дел в районах конфликта и широком использовании гласности и открытости во всех сферах. Обширная информация, собранная ООН, может радикальным образом развить предсказуемость событий и увеличить шансы на своевременное определение и нейтрализацию угроз международному миру и стабильности.
Задача не ограничивалась только установлением фактов, ранним предупреждением, примирением, по -средничеством и другими мерами. Предлагались и конкретные меры по созданию международного центра под эгидой ООН по уменьшению риска войны или предотвращению внезапной атаки, который мог бы сыграть важную роль в укреплении превентивных функций ООН. Усилия ООН и ее специализированных агентств могли бы быть также направлены на поиск путей профилактики и снятия напряженности, вызванной внутренними социальными, экономическими и другими факторами, посредством использования различных путей, таких как оказание чрезвычайной помощи, содействие решению проблем, связанных с беженцами, направление добровольцев и др.
Высказанные идеи не были плодом академических упражнений. СССР внес на рассмотрение 44-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН соответствующий меморандум, который предусматривал усиление превентивной роли ООН. Ряд других его предложений был направлен на укрепление возможностей ООН в этой области путем создания специальной системы раннего предупреждения, развивающей ее превентивные функции.
Советские соображения не походили на глас вопиющего в пустыне. Создавшаяся обстановка, благоприятствующая конструктивному сотрудничеству основных держав, все более направляла мысли академической среды и практиков-миротворцев в сторону усиления предотвращающих стратегий, призванных беречь международный мир и безопасность. Все более словосочетание «превентивная дипломатия» получает право на жизнь в новом понимании. Хотя пока дефинитивная часть проблемы отличается большим разнобоем, по -степенно складывается общее понимание сути идеи -выработать критерии и нормы, ведущие к разрешению конфликтов, прежде чем они достигнут кризисной фазы. Превентивная дипломатия означает политические усилия, имеющие своей целью предотвращение использования или угрозы силой решить любую международ-
ную проблему или спор и их эскалацию до вооруженного конфликта, отмечает в 1989 г известный советский дипломат В. Исраэльян. На это время приходится и идея имплементации превентивной дипломатии силами не только универсальной системы безопасности - ООН, региональных организаций и отдельных государств, но и привлечением к ней широкой общественности. Отмечалось, что превентивная дипломатия могла бы быть развита соответствующими неправительственными комиссиями или группами, которые вели бы мониторинг международной обстановки в конкретных странах, вовлеченных в международные споры, определяя причины конфликтных ситуаций и методы возможного урегулирования. Вновь подчеркивается необходимость сбора всей возможной информации о потенциальных источниках угрозы миру и создания с этой целью всеобъемлющей информационной системы и механизмов раннего оповещения и предупреждения. Обращается внимание на возможности, предоставляемые в этой области международным правом, - процедуры примирения, арбитража и др.
Дальнейшее развитие правовой основы развития предотвращающих стратегий ООН произошло с принятием Декларации о предотвращении и устранении споров и ситуаций, которые могут угрожать международному миру и безопасности, и роли ООН в этой области от 5 декабря 1988 г Указанный документ предусматривал целый ряд мер, направленных на внедрение в международную практику методики, путей и способов реализации превентивных технологий. Подчеркнув, что заинтересованным государствам следует учитывать возможность обращения к соответствующим органам ООН за получением советов или рекомендаций в отношении превентивных мер для урегулирования спора или ситуации, которые могут угрожать международному миру и безопасности, Декларация прямо указала, что Совету Безопасности следует рассматривать возможность направления на ранней стадии миссий по установлению фактов или миссий добрых услуг или обеспечения присутствия ООН в соответствующих формах, включая наблюдателей и операции по поддержанию мира, в качестве средств предотвращения дальнейшего обострения спора или ситуации в соответствующих областях.
Огромное значение придавалось такому компоненту или средству осуществления превентивной дипломатии, как установление фактов. Несмотря на то что на протяжении почти 30 лет начиная с 1960-х гг ООН уделяла этому вопросу постоянное внимание, сложившаяся обстановка тесного сотрудничества государств - членов ООН по предотвращению конфликтов требовала обновленного, свежего подхода ООН к данной проблематике, что проявилось в принятии Декларации об установлении фактов ООН в области поддержания международного мира и безопасности от 9 декабря 1991 г Подчеркнув , что способность ООН поддержать мир и безопасность в значительной степени зависит от получения ею подробной информации о фактических обстоятельствах любого спора или ситуации, дальнейшее существование которых могло бы поставить под угрозу поддержание мира и безопасности, Декларация отметила, что Генеральному секретарю ООН следует уделять особое внимание использованию возможностей ООН по установлению фактов на ранней стадии для того, чтобы способствовать предотвращению споров и подобных ситуаций.
Стратегия предотвращения конфликтов в этот период стала более активно пробивать себе путь и в деятельности региональных организаций и соглашений. Их превалирующим подходом в вопросах поддержания мира и безопасности стала превентивность. Руководители государств, собравшихся на саммит СБСЕ 19 - 21 ноября 1990 г., провозгласили в Парижской хартии для новой Европы, что существенным дополнением к обязанности государств воздерживаться от угрозы силой или ее применения является мирное урегулирование споров, причем этот фактор является существенными для поддержания и укрепления мира и безопасности. Они взяли на себя обязанность не только искать пути предотвращения возможных конфликтов политическими средствами, но и определять в соответствии с международным правом соответствующие механизмы широкого урегулирования любых споров, которые могут возникнуть. В подтверждение этого было принято решение создать в Вене Центр по предотвращению конфликтов , основной задачей которого определялось оказание содействия в деле уменьшения опасности возникновения конфликтов.
Принцип неделимости безопасности отразился в деятельности и других региональных организаций, таких как, например, ОАЕ. Африка, континент, известный своей высокой конфликтогенностью, больше всех была заинтересована в реализации принципов стратегии предотвращения конфликтов. К концу XX в. сложилось такое положение, когда ОАЕ отвечала за политические и дипломатические аспекты конфликтов в Африке, а ООН ограничивалась гуманитарной стороной дела. Это своего рода «разделение труда», такое сотрудничество ОАЕ и ООН было императивом времени. Отметив, что долгие годы обе организации были вовлечены в урегулирование конфликтов на континенте, тогдашний Генеральный секретарь ОАЕ С. А. Салим подчеркивал, что и универсальная, и региональная системы безопасности склоняются больше к сотрудничеству в области превентивной дипломатии, нежели в урегулировании конфликтов.
Таким образом, к концу 1990-х гг. не только сложился практический консенсус по настоятельной необходимости внедрения в существующую практику превентивной стратегии, но и были предложены ее конкретные элементы - установление фактов, создание систем раннего предупреждения, меры по укреплению доверия и целый ряд других компонентов той концепции, которая ныне известна под названием превентивной дипломатии.
Однако, как отмечают ряд исследователей, авторство концепции превентивных операций по поддержанию мира не принадлежит Б.Б. Гали. Концепция была сформулирована в 1982 г Независимой комиссией по вопросам разоружения и безопасности, возглавляемой У. Пальме, и фигурировала в ст. 12 Декларации 1988 г Известно также, что еще в 1985 г известный конфликтолог Й. Галтунг выдвинул идею, предусматривающую три основные стратегии, или три основных подхода, к вопросам сохранения международного мира и безопасности - миротворчество, мироподдержание и ми-ростроительство. Как видно из перечисления вышеуказанных дефиниций, в концепции Б.Б. Гали к ним прибавились только превентивная дипломатия и принуждение к миру.
Исследование других трудов, посвященных проблематике поддержания международного мира и безопасности, начала 1990-х гг. и практическая деятельность субъектов превентивной дипломатии вроде бы доказывают этот вывод. Но несомненно и то, что появление стройной, обоснованной, реальной, востребованной временем концепции предотвращения, урегулирования и разрешения конфликтов в мире на пороге нового тысячелетия связано с именем Б.Б. Гали. Очертив в упомянутом докладе «Повестка дня для мира» круг задач, стоящих перед международным сообществом, по укреплению мира и безопасности, он дефинитивно также определил инструментарий, необходимый для реализации этих целей. Поскольку для настоящего исследования важны все эти определения, не только как взаимосвязанные и взаимопроникающие явления, но и для более полного анализа превентивной дипломатии, то представляется целесообразным ознакомиться со всеми определениями, данными Генеральным секретарем ООН. По его мнению, превентивная дипломатия - это действия, направленные на предупреждение возникновения споров между сторонами, недопущения перерастания существующих споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтов после их возникновения; миротворчество - это действия, направленные на то, чтобы склонить враждующие стороны к соглашениям, главным образом с помощью таких мирных средств, которые предусмотрены в гл. VI Устава ООН; поддержание мира - это обеспечение присутствия ООН в данном конкретном районе (что до сих пор делалось с согласия всех заинтересованных сторон), которое, как правило, связано с развертыванием военного и/или полицейского персонала ООН, а нередко - и гражданского персонала; миростроительство в постконфликтный период - это концепция действий по выявлению и поддержке структур, которые будут склонны содействовать укреплению и упрочению мира в целях предотвращения рецидива конфликта.
Превентивная дипломатия является, по мнению Б.Б. Гали, наиболее желательным и эффективным средством для ослабления напряженности, до того как эта напряженность перерастает в конфликт. Она может быть рекомендована самим Генеральным секретарем ООН, или через старших должностных лиц, или специализированными учреждениями и программами, а также Советом Безопасности ООН или Генеральной Ассамблеей ООН и региональными организациями в сотрудничестве с ООН. При этом, детализируя процесс осуществления превентивной дипломатии, он отмечает, что она требует осуществления мер, направленных на установление доверия, нуждается в раннем предупреждении, основанном на сборе информации и установлении фактов неофициальным или официальным путем; может также предусматривать превентивное развертывание и (в ряде случаев) создание демилитаризированных зон (курсив мой - Э. Р.).
Данный доклад стал предметом тщательного изучения и анализа двух главных органов ООН - Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности. В своих резолюциях и заявлениях Генеральная Ассамблея ООН и Совет Безопасности ООН не только поддержали концепцию Б.Б. Гали, но и в ходе длительных, но позитивно звучащих дискуссий обогатили ее многими новыми положениями.
Такое беспрецедентное внимание мирового сообщества к докладу, вызванное рассмотрением в нем самых животрепещущих вопросов современности, дало мощный импульс дальнейшим исследованиям и практическим шагам в этой области. Произошел ряд институциональных изменений в Секретариате ООН с целью широкой имплементации принципов превентивной деятельности. Все политические функции были сконцентрированы во вновь созданном Департаменте по политическим вопросам, который стал возглавлять один из заместителей Генерального секретаря ООН и в составе которого появились шесть региональных отделов (два - для Азии, два - для Африки и по одному -для Европы и Америки), на каковые и была возложена главная ответственность в вопросах превентивной дипломатии и миротворчества. В состав Департамента был включен Центр по вопросам разоружения, что облегчало применение в превентивной дипломатии некоторых из его методов (таких как меры укрепления доверия и проверки), которые были разработаны в области контроля над вооружениями.
В разных странах - членах ООН был создан ряд исследовательских групп и учреждений - как государственных, так и частных, специально посвященных изучению проблематики превентивной дипломатии. Так, «Карнеги Корпорэйшн» в Нью-Йорке создал комиссию по предотвращению насильственных конфликтов, пред -ставившую обширный доклад по этой теме. Американский институт мира по заказу Государственного департамента США организовал исследовательскую группу по изучению превентивной дипломатии; во влиятельном Совете по международным отношениям США появился Центр по вопросам превентивных действий, в функции которого входили изучение и апробация действий по предупреждению конфликтов; в Японии был создан Центр по превентивной дипломатии. В стратегии действий многих региональных организаций и групп (таких как ЕС, АСЕАН, ОАГ, ОАЕ, СНГ) превентивные действия были провозглашены приоритетным направ -лением.
Появилась масса трудов, анализирующих конкретные конфликтные ситуации и предлагающих пути предотвращения кризисов, в развитие идей, высказанных в докладе Генерального секретаря ООН. Наработанный за короткое время опыт ООН и региональных организаций, а также широко развернутые научные изыскания в области превентивной дипломатии позволили прийти к некоторым предварительным выводам, сверить теоретические положения концепции с реальностью, отметить позитивные и негативные моменты в процессе внедрения концепции в практику. Уже через год после представления «Повестки дня для мира» Б.Б. Гали отмечал, что, несмотря на все ее историческое и ныне практическое и универсальное восприятие как жизненно важной области для действий, превентивная дипломатия остается в плену иллюзий. Концепция должна была быть расширена. В подтверждение этих слов Б.Б. Гали в 1995 г представляет на рассмотрение ООН в качестве дополнения к «Повестке дня для мира» так называемый позиционный документ, который подвел некоторые итоги практики ООН в области превентивной дипломатии, отметив ее принятые и отвергнутые жизнью положения, качественные и количественные
изменения, произошедшие за это время в международных отношениях. Отмечалось, что если к 31 января 1988 г. ООН активно участвовала в превентивной дипломатии в 11 спорах и конфликтах, то на 16 декабря 1994 г. их число возросло до 28. Вот эти качественные изменения в международной жизни:
а) внутригосударственный характер конфликтов. Очень многие из конфликтов стали происходить внутри государств, а не между государствами. Например, из 11 операций по поддержанию мира, развернутых ООН с января 1992 г, все, за исключением двух (т.е. 82%), были связаны с конфликтами внутри государств;
б) использование сил ООН для охраны гуманитарных операций;
в) изменение характера ОПМ, которые стали многоаспектными;
г) подтверждение важности постконфликтного ми-ростроительства.
Наряду с этим выяснилось, что (вопреки распространенному убеждению) главным препятствием на пути инициатив ООН стало не отсутствие необходимой аналитической информации, а нежелание той или иной стороны принять помощь ООН, т.е. отсутствие так называемой политической воли. К тому же из-за расширения, несмотря на эти препятствия, масштабов превентивной дипломатии появились трудности с подбором людей с большим опытом и дипломатическими навыками для выполнения функций спецпредставителей Генерального секретаря ООН. Наконец, сложности с созданием небольших полевых миссий в целях превентивной дипломатии и миротворчества высветили контуры еще одной проблемы.
Субстантивная основа концепции превентивной дипломатии, созданная «Повесткой дня для мира», получила развитие в разработках многих ученых, среди которых нужно особо выделить М. Лунда - руководителя группы превентивной дипломатии Института мира США - и У. Зартмана - директора отдела Высшей школы международных исследований П. Нитце в Университете Дж. Хопкинса. Хотя десятки ученых, а также практиков миротворчества внесли свой вклад в освещение различных сторон концепции, представляется, что усилия упо -мянутых исследователей в развитии названной концепции, особенно в освещении ее теоретических основ и составных частей, если и не были определяющими, то задавали тон. Полезные дополнения и рекомендации внес в конкретизацию основы превентивной дипломатии специально подготовленный доклад Комиссии Кар-неги по предотвращению смертоносных конфликтов, составленный группой известных ученых и практиков-дипломатов, таких как бывший Государственный секретарь США С. Вэнс, бывший премьер-министр Норвегии Г.Х. Брундтланд, бывший шеф кабинета Генерального секретаря ООН В. Дайал, помогавший Б.Б. Гали в подготовке «Повестки дня для мира», бывший министр иностранных дел Австралии Г. Эванс - автор известной книги «Сотрудничество ради мира», почетный профессор Стэндфордского университета А. Джордж, бывший министр иностранных дел Великобритании Д. Оуэн, академик Р. Сагдеев, бывший заместитель Генерального секретаря ООН по специальным политическим вопросам, известный теоретик и практик ооновского миротворчества Б. Уркварт и ряд других известных личностей.
Эти и другие теоретические наработки обогатили концепцию новыми положениями и свежими идеями, поставили под вопрос ряд соображений из первоначальных проектов, составивших основы теории превентивной дипломатии, и расширили ее границы альтернативными предложениями.
Квинтэссенцию положения и состояния превентивной дипломатии в рассматриваемый период выразил президент Американского института мира Р Соломон. Несмотря на нынешнюю ценность концепции превентивной дипломатии, пишет он, операционное значение термина было трудно определить. Когда некоторые ее защитники придерживаются мнения, что превентивное действие должно быть начато в случае угрозы войны или даже наступления «горячей» войны, другие настаивают, что оно не меньше связано с гуманитарными катастрофами или случаями политических репрессий. Некоторые до сих пор верят, что оно должно быть адресовано таким явлениям, как сверхнаселенность и бедность. Таким же образом вопросы, кто должен действовать превентивно, как и когда он должен делать это, также являются предметом разногласий. Отражая этот разброс мнений, само название, присвоенное идеей, широко варьируется от словосочетаний «превентивная дипломатия», «превентивная акция» до словосочетания «преодоление кризиса». Дополняя его, М. Беджауи, бывший председатель Международного суда, называет в качестве адресатов превентивной дипломатии недоразвитость, отсутствие демократии, защиту прав человека. Отнесение рядом исследователей проблем разоружения, обострившихся вопросов экологического ряда, борьбы с неграмотностью к объектам приложения усилий в рамках превентивной дипломатии заметно расширяет поле ее действия.
Подчеркивая, что суть превентивной дипломатии заключается в проактивных действиях, а не в реагировании на уже разразившийся кризис, М. Лунд указывает, что эта суть легко может быть потеряна, если концепция будет включать в себя множество действий - связанных и важных, но разных, которые могут быть одинаково предприняты и на самом раннем, и на очень развитом этапах конфликта. Следовательно, по его мнению, дефиниция превентивной дипломатии должна быть изложена в следующей форме: это действия, предпринятые в опасных местах и времени, чтобы избежать угрозы использования силы или вооруженной силы и связанных с ними форм принуждения государствами или группами, для разрешения политических диспутов, которые могут исходить от дестабилизирующего эффекта экономических, социальных, политических и международных изменений. Такие действия могут включать в себя использование различных дипломатических, политических, военных, экономических и других инструментов и могут осуществляться правительствами, многосторонними организациями, НПО, индивидуумами или самими диспутантами.
У. Зартман определяет основной смысл предотвращения конфликтов в их удержании на политическом уровне и устранении причин, которые могут придать им насильственные формы. Момент применения превентивной дипломатии при этом приобретает большое значение. Действие между дипломатией мирного времени и кризисной дипломатией есть превентивная дипломатия, определяет М. Лунд.
На этот счет существуют и другие мнения. Э. Рожье, например, считает, что, за исключением мер по укреплению доверия, принятие которых возможно как в периоды спокойствия, так и в условиях напряженности, в целом предложенные (в «Повестке дня для мира» - Э. Р.) методы превентивной деятельности - как традиционные (такие как установление фактов, раннее предупреждение), так и новаторские (такие как превентивное развертывание, демилитаризованные зоны) - могут быть эффективными только в период кризиса (курсив мой - Э. Р.). Превентивная дипломатия может привести и к договоренностям в широком и прямом смысле этого слова только в тех случаях, когда напряженность еще не достигла своего предела.
Дефиниция Б.Б. Гали в «Повестке дня для мира» определяет превентивную дипломатию как деятельность по трем направлениям (или имеющую три фазы), однако в ней нет указания ни на срочность действий, ни на их продолжительность.
Согласно первой части дефиниции превентивные действия предполагают долгосрочную перспективу и связаны с созданием предпосылок и стратегии строительства мира. Говорится как о создании режимов безопасности и контроля над вооружениями, так и об экономической помощи и разработке природных ресурсов, а также о продвижении принципов и институтов демократии.
Второе направление, или вторая фаза, дефиниции характеризует превентивную дипломатию в тот момент, когда опасность явно просматривается в отрезке времени, течение которого ускоряется и сжимается и который ограничен предельным сроком; во время него можно остановить конфликт. В этом случае целью является не столько поощрение сотрудничества, сколько избежание вооруженного конфликта, достигаемого путем срочных упреждающих действий, предпринимаемых на двух этапах - раннем (раннего предупреждения) и крайнем (позднего предупреждения). Первый этап приходится на период задолго до того, как, возможно, потребуется решать вопрос об использовании силы для урегулирования споров. В это время имеются возможности для мирного урегулирования. Второй этап наступает тогда, когда применение оружия для радикального разрешения конфликта представляется неизбежным и требуются более убедительные средства воздействия. В этот отрезок времени превентивная дипломатия осуществляется в крайне ограниченном временном пространстве, носит двусторонний или внутригосударственный характер и применяет принципы эволюционного, конструктивного, примирительного или сдерживающего подходов.
Предвидя возможности провала, Б.Б. Гали предусматривает третью и последнюю фазу, во время которой имеется в виду ограничить ущерб. Безусловно, что в превентивной дипломатии всегда актуальна срочность действий, но временные рамки постоянно сужаются, поскольку целью является недопущение разрастания исходного очага конфликта. Предусматриваются как средства убеждения, так и принуждение с привлечением различных сторон в соответствии с их компетенцией и применяемыми подходами.
Как подчеркивает У. Зартман, превентивная дипломатия ассоциируется с таким понятием, как дально-
видность. Ее успех зависит от распознавания факторов неопределенности в будущем, которые в случае, если попытка будет успешной, никогда не материализуются. Именно потребность действовать против факторов неопределенности делает превентивную дипломатию незаурядной.
Сам Б.Б. Гали не раз возвращался к предложенной им концепции, анализируя ее действенность, слабые и сильные стороны, новации, появившиеся в результате сотрудничества системы ООН - главного субъекта превентивной дипломатии - с академической наукой. В результате в 2000 г. он приходит к выводу о том, что превентивная дипломатия является своего рода тер-мином-«портмоне» для целого ряда профилактических мер, которые могут быть предприняты государствами, группой государств, международной организацией, чтобы помочь сохранить мир и безопасность. Наряду с этим, считает он, со времени публикации «Повестки дня для мира» ООН наработала опыт в области превентивного поддержания мира, превентивных гуманитарных действий и превентивного миростроитель-ства (курсив мой - Э. Р.).
Однако адекватны ли результаты этой желанной для всего человечества концепции нашим ожиданиям? Отражают ли они действенность и эффективность превентивной дипломатии, ее возможности?
Вряд ли можно однозначно утвердительно ответить на эти вопросы. Время от времени возникающие в разных странах и регионах кризисы свидетельствуют, наверное, и о неудачах превентивных стратегий, и о неэффективности мер по предупреждению и предотвращению конфликтов, иногда принимающих ужасающие человечество масштабы и формы.
Проведенный анализ показывает, что для успеха превентивной дипломатии необходимы сочетание и одновременное присутствие целого ряда факторов -как объективных, так и субъективных. В этом плане многие аналитики сходятся во мнении, что не всегда отсутствие информации, адекватной кризисной ситуации, является причиной этих неудач. Наоборот, иногда тревожной информации более чем достаточно, но другие причины более прозаического характера, такие как, например, перегруженность персонала Секретариата ООН текущими конфликтами или занятость соответствующих служб государств аналогичными кризисными ситуациями, не позволяют уделять достаточного внимания латентным, еще не проявившим себя конфликтам, которые пока не являются предметом озабоченности широкой общественности. В результате иногда по небрежности, иногда из-за неопределенности уровня точности поступающих сигналов раннего предупреждения, а иногда - по неуверенности в правильности предпринимаемых действий элиминация латентных случаев не происходит. Более того, многие ответственные за превентивные действия лица ждут, пока конфликт не достигнет фазы кризиса, когда можно будет уверенно аргументировать свои действия и получить политические дивиденды. Следовательно, один из главных субъективных факторов в превентивной дипломатии, так называемая политическая воля, временами оказывается решающим, тогда как при неудаче превентивных попыток бездействие всегда можно будет оправдать различными отговорками. Как ранее подчеркивалось, пре-
дупрежденный конфликт - это фактически не происшедший конфликт В результате политическим лидерам, заинтересованным в поддержке электората, трудно рассчитывать на сбор политических очков при этих случаях. Наоборот, эффективно разрешенный кризис добавляют никогда не лишнюю популярность имиджу определенного политического деятеля. В этих условиях дополнительным ограничителем возможностей универсальной системы безопасности - ООН - в области превентивной дипломатии, наверное, является недостаточная институционализация процесса реализации превентивной дипломатии. Очень многое в нынешней практике превентивной дипломатии делается неорганизованно, на основе ad hoc решений. Поскольку Генеральный секретарь ООН перегружен повседневной деятельностью, нередко эта работа выполняется его специальными представителями, назначаемыми из числа наиболее известных дипломатов и политиков также ad hoc. Тем не менее очень частое отсутствие у этих спецпредставителей в штате высококвалифицированных специалистов , детально знающих предмет своей деятельности, их постоянная занятость ухудшающимися ситуациями приводят к тому, что они больше заняты миротворчеством, чем превентивной дипломатией, так как предметом их озабоченности чаще являются переговоры о прекращении огня, вывод войск, развертывание сил по поддержанию мира, репатриация беженцев, чем углубленное изучение коренных причин конфликтов. В таких условиях сигналы систем раннего предупреждения о латентных конфликтах остаются без внимания, что, естественно, приводит к усугублению положения.
Наивно думать, что превентивная дипломатия имеет только сторонников. Людей, думающих иначе и даже насмехающихся над самой идеей и отрицающих ее эф-
фективность, тоже немало. В своей статье, многозначительно названной «Алхимия для нового мирового порядка», профессор Высшей школы современных международных исследований Университета им. Дж. Хоп-кинса С. Стедмен, абсолютно отрицая возможности концепции предупреждения конфликтов, пишет: «Вырабатывающие политику органы обратились к превентивной дипломатии, полагая, что она может обеспечить недорогую и относительно безопасную альтернативу распространению вооруженных конфликтов после холодной войны. В этом они являются жертвами приукрашивания превентивной дипломатии некоторыми сторонниками этой концепции из академических кругов».
Противникам этой идеи, наверное, больше по душе концепция «превентивной обороны», авторство которой принадлежит бывшему министру обороны США У. Перри, объявившему ее ключевым элементом оборонной стратегии США. Представляется, что положения этой концепции разделяются нынешней неоконсервативной американской администрацией. «У нас в Вашингтоне предотвратить означает применить силу», - признался как-то Президент США Дж. Буш. Пример Ирака показал, что «превентивная оборона» не более чем химера.
Сохранение миллионов человеческих жизней и предотвращение возможного крупномасштабного экономического ущерба - слишком высокая цена, чтобы следовать логике С. Стедмана - либо переговоры, либо использование силы. Представляется, что будущее именно за этой стратегией - стратегией несостоявшихся конфликтов и спасения людей от бедствий войны, что во время создания ООН было объявлено наивысшей целью человечества.
УДК 94(470.44)
НАСЕЛЕНИЕ САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ В 1980-е - НАЧАЛЕ 1990-х гг.: СОЦИАЛЬНО-ДЕМОГРАФИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
Численность населения и его качественные характеристики играют важнейшую роль в социальном, экономическом и политическом развитии как всего российского общества, так и его отдельных регионов. Демографические и социально-исторические процессы развития страны и Саратовского региона являются тесно взаимосвязанными и определяющими друг друга явлениями. Проследить демографическую ситуацию в Саратовской области в обозначенных хронологических рамках можно на основе широкой ис-точниковой базы, которую составляют данные всесоюзных переписей 1979 и 1989 гг1, а также материалы текущей статистики2.
Проследить динамику изменения численности населения в Саратовской области позволяют показатели пяти переписей. Согласно переписи 1926 г население Саратовской губернии составляло 2540,8 тыс. человек, в том числе городское - 469,8 тыс. человек (18%), сельское - 2071 тыс. человек (82%). Несмотря на активную индустриализацию 1930-х гг, проводившуюся мобилизацию крестьянства на «великие стройки», доля сельского населения по-прежнему оставалась весомой. Так, по переписи 1939 г. общая численность населения области составляла 2272,9 тыс. человек, в том числе сельского - 1484,7 тыс. человек (65%). Значительный удар по демог-
-<►
Н.И. Смаршова,
доцент
ВЕСТНИК. 2007. № 15(1)
