Научная статья на тему 'Миротворческая практика в современных условиях: механизмы и проблемы реализации'

Миротворческая практика в современных условиях: механизмы и проблемы реализации Текст научной статьи по специальности «Политологические науки»

CC BY
1624
232
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ / ООН / МНОГОСТОРОННЯЯ ДИПЛОМАТИЯ / ПРЕВЕНТИВНАЯ ДИПЛОМАТИЯ / МИРОТВОРЧЕСТВО / INTERNATIONAL RELATIONS / THE UN / MULTILATERAL DIPLOMACY / PREVENTIVE DIPLOMACY / PEACEKEEPING

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Зиновский Юрий Геннадиевич

Миротворчество как особое направление международного взаимодействия заняло прочное место в системе обеспечения безопасности мирового сообщества. Вместе с тем в постбиполярный период оно столкнулось с широким спектром вызовов, преодоление которых предполагает повышение роли многосторонней дипломатии, способной представить более сбалансированные и долгосрочные решения по урегулированию конфликтных ситуаций. Современный этап предполагает также повышение вклада России в доктринальное и правовое обеспечение международных миротворческих усилий.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The Contemporary Peacekeeping Practice: Structure and Implementation

Peacekeeping as specific direction of the international cooperation has occupied a distinguished place in the international security system. In the meantime in the postbipolar world it faces wide range of challenges, negotiation of which assumes the rise of the role of multilateral diplomacy, which is able to suggest more well-balanced and long-term decisions in conflict negotiation. Modern period also assumes the rise of the Russian impact into the doctrinal and legal support of the international peacekeeping efforts.

Текст научной работы на тему «Миротворческая практика в современных условиях: механизмы и проблемы реализации»

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 12. ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ. 2011. № 2

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ТРАНСФОРМАЦИИ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ

Ю.Г. Зиновский

МИРОТВОРЧЕСКАЯ ПРАКТИКА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ: МЕХАНИЗМЫ И ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Миротворчество как особое направление международного взаимодействия заняло прочное место в системе обеспечения безопасности мирового сообщества. Вместе с тем в постбиполярный период оно столкнулось с широким спектром вызовов, преодоление которых предполагает повышение роли многосторонней дипломатии, способной представить более сбалансированные и долгосрочные решения по урегулированию конфликтных ситуаций. Современный этап предполагает также повышение вклада России в доктринальное и правовое обеспечение международных миротворческих усилий.

Ключевые слова: международные отношения, ООН, многосторонняя дипломатия, превентивная дипломатия, миротворчество.

Миротворчество как механизм обеспечения международной безопасности

Операции по поддержанию мира (ОПМ) представляют собой совокупность военных и невоенных действий и других мероприятий, осуществляемых, как правило, по решению Совета Безопасности ООН или военно-политического руководства коалиции государств (ОБСЕ, НАТО, СНГ и др.) специально созданными группировками разнородных войск, сил и средств для предупреждения, локализации и ликвидации последствий военных конфликтов, возникающих между суверенными государствами или внутри них на почве политических, экономических, территориальных, националистических и религиозных противоречий1. С организационной точки зрения миротворческая операция включает переброску сил в район конфликтов, их размещение, создание буферных зон, проведение военных и невоенных акций по подавлению и разоружению комбатантов. Невоенные функции обычной миротворческой миссии заключаются в оказании помощи жертвам боевых действий, обеспечении мирного процесса, ведущего к переговорам между противоборствующими сторонами, установлении

1 РогозинД.О. Война и мир в терминах и определениях. М., 2004. С. 135.

контроля над выполнением достигнутых соглашений, принятия необходимых мер по постконфликтному урегулированию2.

Разнообразие целей и задач миротворческих миссий, их международно-правового обоснования и участников конкретных операций позволяет использовать различные подходы при их типологии. Профессор А.И. Никитин полагает, что миротворческие операции (МТО) дифференцируются по функциям и средствам проведения, по субъекту. Он также предлагает ввести понятие "внутренние МТО" (с международно-правовой точки зрения являются полицейской операцией государства на собственной территории) для пресечения и разрешения немеждународного конфликта между негосударственными социальными субъектами3. Британские авторы Дж. Маккинли и Дж. Чопра рассматривали миротворческие операции как "миссии первого поколения" (1956—1982 гг.) и "миссии второго поколения", которые появились с 1989 г. и обладали более широкими мандатами, чем только прекращение боевых действий4. Фактически такая классификация является вариантом другой, но более четкой ориентации на функциональные аспекты ОПМ (наблюдение, разъединение, комплексные операции). Развивая функциональный подход Дж. Маккинли и Дж. Чопра, некоторые авторы полагают, что миротворческие операции, проводившиеся после 1995 г., в частности в результате кризисов в Сомали, Руанде и бывш. Югославии, представляют собой уже третье поколение миссий, которые действуют преимущественно в зоне развивающихся стран, и обеспечивают процесс постконфликтного миростроительства на демократических началах5.

Опора на понятие "поколения" (и его инварианты деления на "классические" и "неклассические", "традиционные" и "новые" ОПМ) является наиболее распространенным подходом к концептуализации международных операций по поддержанию мира6. В то же время, по мнению некоторых авторов, кроме основных видов миротворческих операций в практике международных отношений постбиполярного периода по-

2 Операции ООН по поддержанию мира. Официальная информация сайта ООН. URL: http://www.un.org/russian/peace/pko/index.shtml

3 НикитинА.И. Международные конфликты и проблемы миротворчества // Торку-нов А.В. Современные международные отношения и мировая политика. М., 2005. С. 407— 435, 990.

4 Chopra J., Mackinlay J. A Second Generation Multinational operation. L., 1992.

5 Mays T. Historical Dictionary of Multinational Peacekeeping. Oxford, 2004.

6 В рамках операций "первого поколения" происходит размещение международного миротворческого контингента на территории страны с согласия местных властей или правящих групп. Основной задачей миротворцев является препятствование проведению боевых операций любой из конфликтных сторон и наблюдение за выполнением соглашений по прекращению огня. В рамках ОПМ "второго поколения" традиционные направления миротворчества дополнены шагами по обеспечению выборности властей в кризисном регионе, поддержке гражданского общества, восстановлению социальных коммуникаций.

явился новый феномен — "гуманитарная интервенция"7. В научной литературе существует большое количество определений гуманитарной интервенции. Но в целом под этим термином понимается "вмешательство во внутренние дела суверенного государства, главной целью которого является предотвращение широкомасштабного насилия и гибели населения без согласия правительства данного государства"8. Вероятно, с определенной долей допущения, этот вид ОПМ можно отнести к ОПМ "нового поколения", однако в теоретическом плане проблема еще остается спорной и недостаточно разработанной.

К середине нынешнего десятилетия в практику проведения миротворческих операций под эгидой ООН были внесены значительные изменения, которые дополнили традиционные цели миротворчества. "Среди этих новых целей следует отметить такие, как предотвращение гуманитарных катастроф, содействие осуществлению демократических преобразований, организацая выборов, содействие в восстановлении правительственных и социальных структур, реорганизация правоохранительных органов и вооруженных сил, управление местной администрацией, поддержка мероприятий по разминированию, восстановлению инфраструктуры и т.д. "9. Выступая в Институте мира в Канаде по случаю 60-летия ООН, первый заместитель Генерального секретаря ООН Луиза Фрешет обратила особое внимание на то, что с 1999 г. новое миротворчество отличается не только своей комплексностью, но и опытом длительного выполнения функций государственного управления некоторыми территориями10.

Изменение характера военных конфликтов в постбиполярный период обусловило высокую потребность в миротворчестве и тенденцию ее динамичного увеличения11. Но в последнее десятилетие произошло и качественное изменение содержания миротворческих миссий. В большинстве случаев они учреждались для достижения стабилизации в

7 Барабанов О.Н. Право и сила в разрешении конфликтов. Новые подходы к проблеме гуманитарной интервенции // Конфликты в современном мире / Под ред. М.М. Лебедевой. М., 2001. С. 78—95, 160; ШагаловВ.А., ФилипповаК.М. Автономный край Косово как объект "гуманитарной" миротворческой операции // Вестн. ТИСБИ. 2001. № 1. URL: http://www.law.edu.ru/doc/document.asp?docID=1216657; Косырев Д. Гуманитарная интервенция: американская модель. URL: http://www.rian.ru/analytics/20080809/150221165.html; Кулик В. Ловушка "гуманитарной интервенции" для постсоветского пространства. URL: http://forum.msk.ru/material/fpolitic/517911 .html

8 Greenwood C. Is there a right for humanitarian intervention? // The World Today. 1993. February. Р. 34.

9 См.: Заемский В.Ф. Опыт миротворческих операций ООН // Обозреватель. 2004. № 6. С. 42-49.

10 Имеются в виду Тимора Лешти и Косово (см.: UN Deputy Secretary-General Luist Frechett's Davey Lecture. The United Nations at 60: too old reform? Toronto, 2005. 9 Nov. URL: http://www.unis.unvienna.org/unis/pressrels/2005/dsgsm275.html).

11 Миротворческие операции ООН: какую эволюцию претерпело миротворчество? URL: http://www.un.org/russian/peace/pko/questions/q2.htm.

послевоенных обществах, в то время как в период "холодной войны" миссии представляли собой "буферную зону" для обеспечения прекращения огня. Однако обращение к традиционным ("классическим") функциям миротворческих миссий можно наблюдать и на современном этапе, но они уже не выступают как единственно возможные. Так, на основании резолюции СБ 1701 от 11 августа 2006 г.12, выдавшей новый мандат Временным силам ООН в Ливане (UNIFIL), перед международным контингентом была поставлена "классическая" задача — наблюдать за прекращением боевых действий между Израилем и формированиями "Хезболла" в Ливане. В то же время вследствие отсутствия в мандате жестких инструктивных рамок контингент решал и другие вытекающие из главного содержания мандата задачи (поддержка ливанского правительства и восстановление его эффективного контроля на Южно-Ливанском нагорье, обеспечение охраны израильско-ливанской границы, предотвращение незаконного ввоза оружия в Ливан сухопутным или морским путем). В последующем миротворцы ООН также облегчили доступ правительственных служб Ливана к находящемуся в бедственном положении населению и обеспечили возвращение беженцев13.

Наряду со смягчением ограничительных моментов в мандатах современных миротворческих миссий необходимо обратить внимание еще на два функциональных аспекта, которые вносят наиболее существенные инновации в сферу постбиполярного миротворчества.

Первый из них касается включения в содержание мандатов действия по защите гражданского населения. Опыт пребывания "голубых касок" в Боснии в 1995 г. привнес новое понимание безопасности, был сделан акцент на безопасность гуманитарную. С начала нынешнего десятилетия в резолюциях СБ ООН, выдававших мандаты на проведение миротворческих миссий, задача защиты гражданского населения стала занимать все большее место. В целом же опыт миротворчества в постбиполярных конфликтах изменил традиционное понимание безопасности, подчеркнув обязанности государств по отношению к гражданам. Такой подход и универсальное понимание были зафиксированы в заключительном документе встречи глав государств во время Юбилейной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 2005 г.14 Однако в отношении практического применения и нормативной унификации этих принципов государства-члены ООН все же не смогли пока выработать единого решения, поскольку полная правовая легализация применения силы международным контингентом будет означать отказ от принципа госу-

12 http://www.un.org/russian/documen/scresol/res2006/resl701 .htm

13 Kuhne W. Interessen, Kriterien und Probleme deutscher Beteiligung an Friedenseinsat-zen. — Wann? Wohin? Warum? // Die Fridens-Warte. Journal of Intern. Peace and Organization. Berlin, 2007. Bd. 82. Heft 1. S. 23-40.

14 Rittberger V. Friedensmissionen auf dem Prufstand // Die Fridens-Warte. 2007. Bd. 82. Heft 1. S. 9-21.

дарственного суверенитета. В то же время продолжение практики применения силовых действий отдельными миссиями остается спорным по своим международным последствиям, поскольку в каждом конкретном случае вызывает дискуссии относительно целей и задач, возложенных на миротворцев. В результате складывается ситуация, когда растет число решений, принимаемых в режиме ad hoc (лат. — "для данного случая"), но сохраняется полная неопределенность нормативных регламентов.

Вторым важнейшим инновационным моментом осуществления миротворческих миссий постбиполярного периода выступает тенденция расширения ориентации их задач и целей на выполнение функций миростроительства. Как показала практика урегулирования многочисленных внутриполитических конфликтов, достижение стабильного и длительного мира в условиях постконфликтных обществ неосуществимо только на основе применения военной силы. Новый тип миссий, в мандат которых включены задачи миростроительства в сочетании с приобретением всеми миротворческими миссиями комплексного характера, формулирует высокий уровень требований к целям миротворческих операций в различных областях их деятельности, начиная с создания структур государственного управления и вплоть до восстановления системы образования. В этой связи большие надежды возлагаются на созданную в 2005 г. Комиссию ООН по Миростроительству15.

В контексте реформирования миротворческой деятельности ООН концептуальному развитию и оперативному применению мирострои-тельства неизменно уделялось повышенное внимание. Была создана "стандартная программа консолидации мира, главным элементом которой стали военная демобилизация и проведение демократических выборов"16. Самые важные измерения миростроительства составляют политика безопасности, а также политическая, экономическая и социальная составляющие.

Одновременно миростроительство является главным образом политическим и социальным проектом, который сталкивается со многими технократическими рисками, способными привести к искажению первоначальных установок. Значительные разногласия возникают и в связи с различными целевыми программами преодоления конфликта, между краткосрочным и долгосрочным целеполаганием17. Другим спор-

15 Комиссия ООН по миростроительству — консультативный вспомогательный межправительственный орган, учрежденный 20 декабря 2005 г. резолюциями ГА (A/RES/60/180) и СБ (S/RES/1645 (2005), принятыми на параллельных заседаниях. 21 сентября 2006 г. был учрежден также Фонд миростроительства (A/RES/60/287// URL: http://www.un.org/rus-sian/Docs/journal|/asp/ws.asp?m=A/RES/60/287;www.un.org/russian/sc/;www.un.org/russi-anpeace/peacebuilding/a60_180.pdf

16 Ferdowsi M., Matthies V. Den Frieden gewinnen. Zur Konsolidierung der Friedensprozessen in Nachkriegsgesellshaften. Ulm, 2003. S. 33.

17 Hugh M., Ransbotham O., Woodhouse T. Contemporary Conflict Resolution: The Prevention, Management and Transformation of Deadly Conflicts. Cambridge; Oxford, 1999.

ным моментом является то, что подходы к постконфликтному урегулированию строятся по формуле опережающего восстановления государства и государственной монополии на насилие для разрешения проблем безопасности18. Но формальное восстановление государственности не может решить все проблемы, предшествовавшие ее распаду. В этой связи специалисты предлагают более широкий институциональный подход, который ориентирует на создание общих рамок легитимного политического процесса, создает предпосылки для других измерений миростроительства, внедрения правил, норм и механизмов в интересах мирного разрешения конфликта19.

Общий итог проведения международных миротворческих операций в постбиполярный период является неоднозначным. С одной стороны, есть позитивные примеры, к которым принято причислять Намибию, Мозамбик, Гватемалу или Македонию. С другой — нередки случаи, когда, несмотря на проведение миротворческих операций, не удалось избежать возврата к насилию. Неудачи на Гаити, в Либерии, Восточном Тиморе и особенно пробуксовка постконфликтного миростроительства в Афганистане и Косово наглядно подтверждают трудности в реализации новых форматов международного миротворчества и одновременно выступают поводом для критики не только частных ошибок, но и принципиальных установок современной миротворческой деятельности. Как показано во многих исследованиях, неудачи современного миротворчества особенно очевидны в период строительства демократических структур и рыночной экономики, которое в своем большинстве проводится без учета местных условий20.

Миротворческие операции являются сегодня особой областью деятельности мирового сообщества — актуальной, затратной и развивающейся. На современном этапе международное миротворчество сталкивается с двумя основными рисками: трудностями проведения ОПМ и признаками регресса после достижения первых успехов в урегулировании конфликта21. Но в целом эволюция миротворческих операций постбиполярного периода в контексте вызовов, с которыми оно столкнулось на практике, позволяет сделать заключение, что речь уже может

18 Paris R. Wilson's Ghost: The Faulty Assumptions of Postconflict Peacebuilding // Turbulent Peace. The Challenges of Managing International Conflict. Washington, 2001. P. 765—784; Perthes V. Wege zum zivilen Frieden. Nachburgerkriegssi-tuationen im Vergleich // Blatter fur Deutsche und Internationale Politik. 2000. Heft 4, S. 445—455; Stedman S. International Implementation of Peace Agreements in Civil Wars: Findings from a Study of Sixteen Cases // Turbulent Peace. P. 737-752.

19 Peacebuilding as politics: cultivating peace in fragile societies / Ed. by E. Cousens, C. Kumar, K. Wermester Boulder, 2001. P. 248.

20 Rittberger V. Op. cit. S. 9-21.

21 Remarks of the Under Secretary-General for Peacekeeping Operations Mr. Jean-Marie Guehnno To the Special Committee оп Peacekeeping Operations. 2008. 10 March. URL: http://www.un.org Depts/dpko/dpko/articles/article180705.htm

5 ВМУ, политические науки, № 2

идти не о миротворческих операциях "нового поколения", а о развитии системы многосторонних миротворческих действий как особой сферы международных отношений и глобального сотрудничества.

Многосторонние подходы и многосторонняя дипломатия в развитии современного миротворчества

Исследования многосторонней дипломатии представляют собой "значительно менее очерченную и устоявшуюся область, чем изучение международных переговоров"22. Часто ее ассоциируют только с многосторонними конференциями23, или же, напротив, с международными организациями24. В более широком плане ее определяют как дипломатическую деятельность в рамках конференций и международных организаций, прежде всего ООН25. Профессор Т.В. Зонова полагает: "Международные организации (универсальные, региональные, субрегиональные), создаваемые государствами на основе многосторонних договоров и в соответствии с норами международного права, являют собой наиболее распространенную форму многосторонней дипломатии"26. Внешнеполитическая практика России при определении основных направлений участия в многосторонней дипломатии исходит из номенклатуры предметных областей развития диалога27.

После окончания "холодной войны" комплексный по своим возможностям потенциал многосторонней дипломатии был широко востребован на многих направлениях развития международного сотрудничества, в том числе и при формировании новых подходов к миротворчеству. Одновременно решая новые задачи в рамках между-

22 Jonsson C., Carlsnaes W., Risse T., Simmons B. A Handbook of International Relations Diplomacy, Bargaining and Negotiationm. L., 2005. P. 212—233.

23 См., например: ПоповВ.И. Современная дипломатия. Теория и практика. М., 2006.

С. 93.

24 Снапковский В. Международные организации в системе международных отношений // Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. № 3. URL: http://www.portalus.ru/modules/politics/print.php?subaction=showiull&id=1096450055&arc-hive=&start_from=&ucat=3&

25 Цветкова Н.А. Принципы и методы современной дипломатии. Программа дисциплины ДНМ.Р.01 — Направление "Регионоведение". СПб,. 2004. С. 17. URL: http:// www.sir.edu/download/tsvetkova104.doc

26 Зонова Т.В. Новые проблемы дипломатии / А.В. Торкунов. Современные международные отношения и мировая политика. М., 2005. С. 467—492.

27 Так, в опубликованном в 2007 г. документе МИД России "Обзор внешней политики Российской Федерации" в разделе "Многосторонняя дипломатия" рассматриваются: участие в деятельности ООН; участие в "Группе восьми"; международное сотрудничество в борьбе с новыми вызовами и угрозами; разоружение, контроль над вооружениями и нераспространение; урегулирование конфликтов, кризисное реагирование; межцивилиза-ционный диалог (Обзор внешней политики Российской Федерации, 2007. 27 марта). URL: http://www.mid.rn/brp 4.nsf.

народных организаций, профильных конференций и взаимодействия с различными неправительственными акторами, арсенал средств многосторонней дипломатии модифицировался на универсальном, региональном и трансрегиональном уровнях международной системы.

В условиях формирования новых подходов к миротворчеству многосторонняя дипломатия развивалась в нескольких функциональных и структурных измерениях. Необходимо подчеркнуть, что хотя многосторонние конференции сыграли заметную роль в реформировании международного миротворчества, основные инновации осуществлялись все же в рамках международных институтов, прежде всего ООН. Благодаря ООН были разработаны и открыты к подписанию две международные конвенции в области миротворчества, которые укрепляют его правовую базу28. Роль ООН как главного форума многосторонней дипломатии по вопросам миротворчества подтвердил Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун в ходе работы 62-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Он особо выделил встречи на высоком уровне по Дар-фуру, Афганистану, Ираку, Ближнему Востоку и Косово29. Однако здесь следует оговориться, что "международные организации в своей деятельности стремятся использовать формы, в которых осуществляют дипломатию развитые государства, но, применительно к ряду функций их дипломатическая машина рудиментарна даже у ООН. Но они могут формулировать свои интересы и использовать свои ресурсы для того, чтобы влиять на результаты переговоров"30.

Многосторонняя дипломатия в контексте постбиполярного миротворчества особенно активно использовалась в рамках ООН. Здесь прежде всего необходимо остановиться на общей концепции развития миротворчества, изложенной в Докладе Бутроса Гали "Повестка дня для мира", в частности на моментах, связанных с превентивной дипломатией31. Однако несмотря на вербальную поддержку концепции превентивной дипломатии со стороны всех государств, в первой половине 1990-х гг. члены мирового сообщества крайне пассивно реагировали на признаки нарастания межэтнической розни в зоне Тропической Африки, которая переросла в массовый геноцид.

На региональном уровне превентивную дипломатию в целях миротворчества особенно широко стремится применять в своей деятельности

28 Типовое соглашение о статусе сил между ООН и странами, в которых проводятся операции (1990); Типовое соглашение между ООН и государствами-членами, предоставляющими персонал и оборудование для операций ООН по поддержанию мира (1991). URL: http:// www.un.org/russian/documen/convents/pko.htm PDF

29 http: //www.rustranaru/print.php?nid=25893

30 WhiteB. Diplomacy // The Globalization of World Politics / Ed. by J. Baylis, S. Smith. Oxford, 2004. P. 317-330.

31 См.: Бутрос Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира: Доклад Генерального секретаря ООН. Нью-Йорк, 1992. Док. A/47/10, S/24111. URL: http://www.un.org/docs/sg/agpeace.html, http://www.un.org/docs/sg/agsupp.html

ОБСЕ32, а в последние годы инициативы на этом направлении стала проявлять и другая многосторонняя европейская организация — ЕС33. Но общая результативность превентивной дипломатии в ее многостороннем формате остается ограниченной. В Македонии мировому сообществу удалось осуществить превентивную операцию по поддержанию мира, но в других регионах превентивная дипломатия менее успешна. Тем более позитивными выглядят результаты усилий стран Африканского союза (АС) и ООН, предпринятых для предотвращения эскалации насилия в Кении в связи с начавшимися столкновениями противников и сторонников президента страны, избранного в начале 2008 г.

Таким образом, хотя на начальных этапах реформирования миротворчества превентивная дипломатия рассматривалась как "фаворит" многосторонней деятельности, в дальнейшем внимание международных организаций стало сосредоточиваться преимущественно на проблемах использования силы и силового вмешательства при проведении миротворческих операций. Характерно, что в докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам проблема превентивной дипломатии рассматривается крайне схематично.

Доклад Бутроса Гали все же может быть отнесен к опыту реформы миротворчества во многом еще "традиционного типа". Другим важным для понимания содержания процесса обновления миротворчества по линии ООН документом — докладом группы Брахими — под предлогом исправления ошибок и формулирования ответов на вызовы практики в процессе принятия решений по миротворческой теме де-факто вводилась проблематика, изучавшаяся ранее только в рамках научного сообщества, но не обсуждавшаяся на уровне дипломатической работы.

Линия на разделение политических, в том числе политико-правовых и технических аспектов миротворческой деятельности ООН при постоянном повышении роли административного менеджмента особенно наглядно проявилась в процессе определения статуса Косово. В период с 2005 по 2008 г. он осуществлялся под непосредственным контролем М. Ахтисаари, назначенного специальным представителем Генерального секретаря ООН, и создал опасный прецедент в жизни мирового сообщества. Формально в его рамках применялись различные формы многосторонней дипломатии, например: специальные заседания Совета Безопасности, в том числе выездные для установления фактов на месте, обсуждения в рамках "тройки", "челночные" консультации Генерального секретаря ООН и его специального представителя. Однако они часто осуществлялись при игнорировании основополагающих прин-

32 Бреннингмейер О. Предотвращение этнического конфликта. Опыт работы Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств // МЭиМО. 2000. № 3. С. 38—46.

33 См.: Коппитерс Б. Европеизация и разрешение конфликтов: конкретные исследования европейской периферии. М., 2005.

ципов современного международного права и отражали односторонний подход к проблемам международной безопасности.

Административные функции в институционализированной системе многосторонней дипломатии на миротворческом направлении заметно расширились в ходе выполнения плана "Миротворческие операции — 2010". Он включал реформы в области материального обеспечения миротворческого потенциала, начатые в 2005—2006 гг., в частности создание Комиссии по миростроительству и реорганизацию Департамента по миротворческим операциям. С учетом шагов по созданию интегрированных центров управления миротворческими операциями, о которых говорилось в докладе Ж. Гиенно, в круг вопросов, разрабатываемых дипломатией международных организаций, вводились дополнительные технические, логистические и культурно-психологические проекты, требующие большого объема специальных знаний, непрофильных для специалистов в области внешней политики34.

Тенденция доминирования менеджмента в ущерб политико-дипломатическим процедурам в еще большей степени была связана с опытом реформирования миротворчества в рамках многосторонних конференций. Первым их примером стала Дейтонская конференция по урегулированию конфликта на территории Боснии и Герцеговины (быв. Югославия)35. Хотя официально конференция проходила под эгидой международной Контактной группы по Боснии, фактически речь шла об американском "силовом посредничестве", при котором основные предметы переговоров и разделы договоренностей были сформулированы представителем США Р. Холбруком и его командой. В качестве образца был взят переговорный процесс в Кэмп-Дэвиде (1978) между Египтом и Израилем. Но особенностью дейтонской модели было то, что переговорный процесс не продвигался поэтапно к мирному соглашению, а разрешал все вопросы путем проведения конференции, которая длится определенный срок36. Дейтонские соглашения определяли, во-первых, порядок прекращения военных действий, а, во-вторых — правила установления длительного мира. Из Соглашения о прекращении огня сложились две внутренние границы между мусульманско-хорватской частью, с одной стороны, и Сербской Республикой — с другой. Для решения второй задачи — миростроительства — по Дейтонскому соглаше-

34 Remarks of the Under Secretary-General...

35 Основные планы мирного урегулирования в Боснии и Герцеговине, которые предшествовали Дейтонскому соглашению, но не были реализованы в начале 90-х гг.: План Гутиллейро (март 1992), План Венса-Оуэна (январь—март 1993 г.), План Оуэна-Штоль-тенберга (август 1993 г.), План Международной контактной группы (июль 1994 г.), где впервые был предложен план создания союза двух государств, состоящего из Мусульманско-хорватской федерации и Сербской Республики.

36 См.: Schnecker U. Bosnien-Herzogovina Der Aufgezwungene Frieden // Den Frieden gewinnen. Zur Konsolidierung der Friedensprozessen in Nachkriegsgesellshaften. F. Mir, M. Volker (Hrsg.). Ulm, 2003. S. 42-69.

нию были разработаны параметры четырех главных проблем в области консолидации мира (безопасность, демократизация, экономика и социально-психологические факторы). Особое внимание было уделено системе разделения политической власти, этнических квот и схеме управления правом вето, т.е. механизмам, которые позволяют либо оттянуть решение, либо отказаться от него (так называемый механизм защиты жизненных интересов, или принцип блокирующего меньшинства)37.

Таким образом, в Дейтоне был достигнут "принудительный мир", не только положивший конец военному конфликту, но и поставивший новое государство — Боснию — под внешний политический контроль, поскольку только соблюдение достигнутых договоренностей обеспечивало оказание экономической помощи, необходимой для постконфликтного восстановления. По мнению автора монографии "Современная дипломатия. Теория и практика" Чрезвычайного и Полномочного посла России В.И. Попова, Дейтонская конференция является ярким примером новой "силовой дипломатии" США38.

Конференциальный формат многосторонней дипломатии для решения проблем миротворчества и миростроительства был использован американской стороной, хотя и в более мягком, чем дейтонская модель, варианте, в процессе постконфликтного урегулирования в Афганистане. Боннские соглашения и начавшийся процесс реорганизации афганской политической и общественной системы подкреплялся присутствием крупного иностранного контингента, гражданской (политической) миссии ООН и значительными объемами экономической помощи, выделяемой крупными финансовыми донорами. Однако урегулирование в Афганистане сталкивается с нарастающими трудностями "при отсутствии поддержки усилиям по расширению государственной власти и добрых услуг для расширения политического диалога"39.

Проблематика многосторонней дипломатии получила новые импульсы развития в последние два-три года, в контексте усиления научного и практического интереса к оптимизации путей противодействия масштабным вызовам самого разнообразного плана. Россия предложила мировому сообществу ряд проблем, которые, по мнению ее руководства, целесообразно решать на основе активизации многосторонних подходов и средствами многосторонней дипломатии. В частности, выступая в сентябре 2006 г. на 61-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, министр иностранных дел России С. Лавров указал такие моменты, как задачи борьбы с международным терроризмом, а также вопросы урегулирования конфликтов при сотрудничестве с субрегиональными организациями, оживление процессов разоружения,

37 Gow J. The Triumph of the lack of will. International Diplomacy and the Yugoslav War. L., 1997. P. 290-292.

38 Попов В.И. Указ. соч. С. 451.

39 Remarks of the Under Secretary-General...

нераспространения оружие массового уничтожения, контроля над вооружениями. Он акцентировал проблему всеобъемлющего урегулирования арабо-израильского конфликта, урегулирование в Ираке, "включая соседей Ирака, а также при участии в политическом процессе основных иракских сил". В интересах усиления миротворческого потенциала ООН Россией был поставлен и вопрос о возрождении военно-штабного комитета ООН40.

Многосторонняя дипломатия создает два основных формата развития современного миротворчества: институализированный и кон-ференциальный. Первый из них функционирует на постоянной основе и концентрирует регулятивные функции по разработке стратегии, тактики миротворческой деятельности, повседневному управлению ОПМ. Конференциальный формат более ситуативен и ориентируется на достижение стратегических прорывов, разблокирование сложных в политическом плане ситуаций. Каждый из основных форматов многосторонней дипломатии имеет свои специфические преимущества и риски с точки зрения осуществления тактических и стратегических задач урегулирования конфликтов. На современном этапе их риски связаны, главным образом, с активизацией "политики двойных стандартов" и попытками продвижения односторонних интересов в рамках многосторонних институтов.

Наряду с возможностью смягчения противоречий между различными участниками международного взаимодействия универсальным конструктивным началом многосторонней дипломатии на миротворческом направлении является обеспечение для каждого из партнеров более широкого поля маневрирования в будущем, чем в случае максимальной реализации его односторонних интересов в настоящем. Наиболее перспективными направлениями деятельности многосторонней дипломатии в сфере миротворчества выступают процессы согласования решений о внешнем вмешательстве во внутригосударственные конфликты, определения форматов постконфликтного восстановления, усиления роли превентивной дипломатии при урегулировании современных конфликтов. Усиливается значимость многостороннего диалога по таким вопросам, как кадровое и материальное обеспечение ОПМ, анализ их результативности, создание интегрированных центров управления миротворческими операциями.

Институты многосторонней дипломатии являются чрезвычайно важным механизмом совершенствования миротворчества, но на современном этапе они сталкиваются с все более серьезными вызовами. В этом контексте перед всеми акторами мировой политики стоит задача установления более тесного сотрудничества по противодействию кризисным тенденциям в сфере современного миротворчества. Роль

40 http://www.vremya.ru/print/161507

многосторонней дипломатии в развитии постбиполярного миротворчества возрастает, она не заменяет дипломатию двустороннюю, но смещает фокус профессионального обеспечения сотрудничества в область более сложных отношений, чем в условиях двустороннего межгосударственного взаимодействия. Тем самым дипломатическая точка зрения, т.е. профессиональное стремление к нахождению компромисса, оказывает влияние на широкий спектр факторов в интересах управления вызовами в сфере безопасности.

* * *

По мере развития постбиполярного миротворчества и миро-строительства все очевиднее стали проявляться вызовы и противоречия, с которыми сталкивается современная миротворческая деятельность в ее различных форматах. Характеристику вызовов современному миротворчеству можно анализировать на основе различных подходов. Распространенным является, например, описание наиболее сложных ситуаций, возникающих на конкретном временном этапе. Так в 2007 г. Генеральным секретарем ООН к категории вызовов были отнесены трудности, связанные с развертыванием международной миссии в Судане (Дарфур), переговоры о статусе Косово41.

В более обобщенном виде о вызовах, влияющих на эффективность миротворческой деятельности, высказался в одном из своих интервью министр иностранных дел РФ С. Лавров. Он указывал, с одной стороны, на политику "двойных стандартов", которую, к сожалению, иногда используют и ООН, и страны, принимающие участие в миротворческих миссиях, а с другой — на ряд функциональных моментов, влияющих на эффективность миротворческих операций: медлительность при разворачивании военного контингента в условиях, когда ситуация может меняться очень быстро, зачастую в негативную сторону; медлительность стран-доноров при решении некоторых оперативных вопросов, а также противоречия внутри контингента по поводу распределения руководящих должностей и мест дислокации, "размытость" единства командования; некая неопределенность мандата Совета Безопасности ООН; отсутствие четкости при определении целей, задач и временного периода проведения миссии, заведомая нереалистичность задач и целей из-за нехватки средств; изменение задач и целей в ходе проведения самой операции42.

Вызовы и противоречия организационного уровня миротворческой и миростроительной деятельности постоянно проецируются на по-

41 Доклад Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна. A/62/1. Гл. 3. "Мир и безопасность. Поддержание мира". П. 52.

42 См.: Лавров С. Россия должна участвовать в миротворчестве. URL: http://www.ar-menia.mid.ru/pr/pr_008.html

литическую практику. Они становятся причиной феномена, который, перефразируя слова Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна, можно назвать вызовами "второго поколения"43 и которые являются следствием не масштабов развития, а принципиальных недостатков современного миротворчества. К ним следует отнести прежде всего ситуацию, сложившуюся в контексте контртеррористической операции в Афганистане, вторжения США в Ирак, одностороннего провозглашения независимости Косово.

Краткая история постбиполярного периода отмечена обострением старых и появлением новых очагов напряженности в различных регионах Европы, Азии и Африки. Неоднозначность тенденций международного взаимодействия постбиполярного периода еще более осложнилась в связи с вооруженным нападением Грузии на Южную Осетию, когда, по выражению Президента России Д. Медведева, "нынешняя система безопасности оказалась взломана и, к сожалению, показала свою абсолютную несостоятельность"44.

В контексте перспективных направлений развития современного миротворчества возникает необходимость дополнительного осмысления российских интересов. Представляется, что с учетом начавшегося в последнее десятилетие становления элементов системы глобального регулирования, инициативный доктринальный вклад РФ в реформирование международного миротворчества должен возрасти.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бутрос Гали Б. Повестка дня для мира. Превентивная дипломатия, миротворчество и поддержание мира: Доклад Генерального секретаря ООН. Нью-Йорк, 1992. Док. A/47/10, S/24111. URL: http://www.un.org/docs/sg/agpeace.html, http://www.un.org/docs/sg/agsupp.html

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2. Коппитерс Б. Европеизация и разрешение конфликтов: конкретные исследования европейской периферии. М., 2005.

3. Лавров С. Россия должна участвовать в миротворчестве. URL: http://wwwar-menia.mid.ru/pr/pr_008.html

4. Никитин А.И. Международные конфликты и проблемы миротворчества // Торкунов А.В. Современные международные отношения и мировая политика. М., 2005.

5. Рогозин Д.О. Война и мир в терминах и определениях. М., 2004.

6. Chopra J., Mackinlay J. A Second Generation Multinational operation. L., 1992.

7. Mays T. Historical Dictionary of Multinational Peacekeeping. Oxford, 2004.

43 Характеризуя в 2007 г. обстановку в Афганистане, Пан Ги Мун сказал, в частности: "...сегодняшние вызовы <....> фактически являются вторым поколением вызовов". URL: http://www.un.org/russian/news/fullstorynews.asp?newsID=8269

44 Выступление Президента РФ Д. Медведева на встрече с представителями российских общественных организаций 19.09.2008. URL: http://www.rambler.runews/politics/ medvedev/23462359.html?print=1

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.