РОЛЬ ОРГАНОВ ЮСТИЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАКОННОСТИ СОДЕРЖАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.9

DOI: https://doi.org/10.17308/vsu.proc.law.2022.1/9032

РОЛЬ ОРГАНОВ ЮСТИЦИИ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАКОННОСТИ СОДЕРЖАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Е. В. Ламонов

Тамбовская областная Дума

Поступила в редакцию 25 января 2022 г.

Аннотация: рассматривается роль административных регламентов в повышении эффективности работы исполнительных органов власти; приводится анализ .заключений правовых экспертиз Управления юстиции по Тамбовской области, содержания административных регламентов ряда управлений Тамбовской области; обосновывается необходимость принятия закона, регулирующего административно-процедурные отношения.

Ключевые слова: административный регламент, законность, органы юстиции, исполнительный орган, законодательство об административных процедурах.

Abstract: the article examines the role of administrative regulations in increasing the efficiency of the executive bodies of power; an analysis of the conclusions of legal examinations of the Department of Justice in the Tambov region of the content of administrative regulations of a number of departments of the Tambov region is provided; the necessity of adopting a law regulating administrative and procedural relations is substantiated.

Key words: administrative regulations, legality, justice bodies, executive body, legislation on administrative procedures.

Определяющим фактором, влияющим на положительную динамику социально-экономического развития государства, обеспечение прав граждан во взаимоотношении с органами власти, является эффективность государственного управления, его аппарата, прозрачность деятельности исполнительной власти, наличие системы мер противодействия

коррупции в сферах деятельности ее органов. -

В настоящее время проблемы эффективности деятельности органов 129 государственной власти набирают все большую актуальность. В посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации Президент РФ неоднократно отмечал необходимость выстроить четко работающую исполнительную вертикаль1, так как «без качественного, современного государственного управления, без высокой персональной ответственности

1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. «Не будет ни революций, ни контрреволюций» // Рос. газета. 2001. 4 апр.

© Ламонов Е. В., 2022

тех, кто занимается этим делом, мы не решим задач, стоящих перед обществом и страной»2.

В целях повышения качества и доступности государственных услуг, повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р были утверждены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 гг. и План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.3

В процессе реализации административной реформы была создана система административных регламентов органов исполнительной власти на федеральном, региональном и местном уровнях4.

Необходимо отметить, что административные регламенты по исполнению государственных функций и предоставлению государственных услуг сыграли положительную роль в повышении эффективности работы исполнительных органов и их должностных лиц, а их применение повысило доступность, открытость и прозрачность деятельности государственных служащих, что является определенным гарантом для граждан и негосударственных организаций реализации своих прав и законных интересов при взаимодействии с органами власти.

Административные регламенты, определяя процедурный порядок осуществления государственных функций или предоставления госу-

2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. URL: http://www.ru/acts/bank/36699/page/3/

3 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720.

4 Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (с изм. от 05.12.2017) // Рос. газета. 2010. 30 июля ; Рекомендации по разработке порядка разработки и утвержде-

I— ния административных регламентов исполнительных органов государственной о I власти субъектов Российской Федерации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг : одобр. Правительственной комиссией по проведению административной реформы 23 ноября 2010 г. № 109. Доступ из О справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» ; О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и админи-

_стративных регламентов предоставления государственных услуг : постановление

130 Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 (с изм. от 25.10.2017) // Рос. газета. -2011. 31 мая ; Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти области : постановление администрации Тамбовской области от 27 января 2011 г. № 38 (с изм. от 10.11.2017). Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс» ; Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг : постановление администрации города Мичуринска Тамбовской области от 1 августа 2012 г. № 1643. Данное постановление в последующем было признано утратившим силу и в настоящее время Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг утвержден постановлением администрации города Мичуринска Тамбовской области от 17 июня 2016 г. № 1328. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

дарственных услуг, уменьшают возможность совершения со стороны должностных лиц неправомерных действий, сферу административного усмотрения, что свидетельствует также об их антикоррупционной направленности. Н Важным принципом, которым в своей деятельности должны руко- . водствоваться органы исполнительной власти, их должностные лица и Л который должен ими соблюдаться, является принцип законности. Его м содержание состоит не только в недопущении «процедурных дефектов»5, н но и соблюдении материально-правовых норм, в том числе соответствии . региональных административных регламентов федеральному законода- о тельству. ь Одним из средств контроля за соответствием административных ре- о гламентов исполнительных органов субъектов РФ федеральному законо- ^ дательству является проведение органами юстиции правовых экспертиз 0 этих регламентов.

В данной статье нами будут проанализированы некоторые экспертные с заключения правовой экспертизы Управления юстиции Министерства ц юстиции Российской Федерации по Тамбовской области административ- и ных регламентов управления социальной защиты и семейной политики, н управления по развитию промышленности и торговли и управления гра- б достроительства и архитектуры Тамбовской области. с

В ходе проведения правовой экспертизы (заключение № 46 от е 14.01.2019) приказа управления социальной защиты и семейной полити- н ки Тамбовской области от 2 октября 2018 г. № 1943-ф «Об утверждении | административного регламента предоставления государственной услуги 3 «предоставление ежемесячной выплаты в связи с рождением (усыновле- о нием) первого ребенка» выявлены нормы, не соответствующие федераль- н ному законодательству. Т

Так, согласно Федеральному закону от 18 июля 2018 г. № 204-ФЗ «О . внесении изменений в Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в части установления дополнительных гарантий граждан при получении государственных и муниципальных услуг» в Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ внесены существенные изменения, согласно которым определены дополнительные требования к взаимодействию с заявителем при предо- 13 ставлении вышеуказанных услуг, дополнен перечень случаев, при которых заявитель может обратиться с жалобой, а также скорректированы общие требования к порядку подачи и рассмотрения жалобы.

Однако данные изменения, предусмотренные Федеральным законом № 204-ФЗ, не нашли отражения в рассматриваемом административном регламенте.

Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2019 г. № 856 «О внесении изменений в Правила представления членам семей погибших (умер-

5 Давыдов К. В. Процедурные дефекты административных актов : сравнитель-

но-правовой анализ // Административное право и процесс. 2020. № 6. С. 23.

ших) военнослужащих и сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти компенсационных выплат в связи с расходами по оплате жилых помещений, коммунальных и других видов услуг» указанный перечень был расширен. Право на получение компенсационных выплат получили также члены семей лиц, проходивших службу в войсках национальной гвардии Российской Федерации и имевших специальные звания полиции, погибших (умерших) вследствие увечья или иного повреждения здоровья, полученных в связи с выполнением служебных обязанностей в период прохождения службы в войсках национальной гвардии Российской Федерации.

Вместе с тем в ходе проведения правовой экспертизы административного регламента, регулирующего порядок предоставления данной государственной услуги, было установлено, что в перечне заявителей на ее предоставление указанная категория не предусмотрена (заключение № 841 от 25.07.2019).

Согласно абзацу 2 подраздела 1.2 раздела 1 административного регламента предоставления государственной услуги «предоставление лицензий на заготовку, хранение, переработку и реализацию лома черных металлов, цветных металлов», утвержденного приказом управления по развитию промышленности и торговли Тамбовской области от 25 октября 2018 г. № 23 (в ред. от 27.03.2019 № 58), заявители могут обратиться за предоставлением государственной услуги в устной форме, что противоречит федеральному законодательству, так как согласно положению о лицензировании деятельности по заготовке, хранению, переработке и реализации лома черных металлов, цветных металлов, утвержденному постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2012 г. № 1287 и Федеральному закону от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», подача заявления на предоставление данной 2 государственной услуги в устной форме не предусматривается (заключе-ы ние № 443 от 26.04.2019).

§ При проведении правовой экспертизы административного регламен-041 та осуществления регионального государственного контроля (надзора) в

_области розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продук-

132 ции, утвержденного приказом управления по развитию промышленно-_ сти и торговли Тамбовской области от 27 марта 2019 г. № 59, органами юстиции были выявлены нормы, не соответствующие как федеральному, так и региональному законодательству (заключение № 624 от 24.05.2019).

В соответствии с ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» контрольная закупка производится на основании мотивированного представления должностного лица органа государственного контроля (надзора) по результатам анализа результатов мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Однако содержание административного регламента не соответствует положениям вышеуказанной норме федерального закона, так как отсутствует указание на анализ документов, полученных в результате проведения мероприятий государственного контроля (надзора). Н1 В этом же административном регламенте было закреплено условие . объявления юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю а

предостережения о недопустимости нарушения требований, установленных Федеральным законом № 294-ФЗ и других нормативно-право-

о л

о

вых актов, не предусмотренных Федеральным законом № 294, а именно: Н «если юридическое лицо ранее не привлекалось к ответственности за на рушение соответствующих требований».

Федеральным законом от 19 июля 2018 г. № 204-ФЗ «О внесении из- о менений в Федеральный закон от 13.04.2004 № 1313 «Об организации ^ предоставления государственных и муниципальных услуг» в части уста- о новления дополнительных гарантий граждан при получении государственных и муниципальных услуг п. 3 ст. 11.1 этого закона был дополнен положениями, предусматривавшими возможность обжалования запрета требовать от заявителя предоставления информации либо осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами субъектов РФ для предоставле-

5

Г)

ния государственной услуги. с

=1

а>

о х

Однако указанные дополнения не были учтены в административном регламенте предоставления государственной услуги «предоставление разрешения на строительство, внесение изменений в разрешение I на строительство, в том числе в связи с необходимостью продления сро- а ка действия такого разрешения», утвержденном приказом управления о градостроительства и архитектуры Тамбовской области от 23 мая 2019 г. х № 170-0 (заключение № 717 от 25.06.2019). Т

Анализ приведенных примеров свидетельствует о существующих про- . блемах с качеством административных регламентов региональных органов власти. Во многом, на наш взгляд, это объясняется многочисленным ведомственным процессуальным нормотворчеством, что, в свою очередь, подтверждает необходимость формирования «полноценного процессуального законодательства»6 об административных процедурах. 133

В настоящее время правовое закрепление административных проце--

дур в России совершается лишь на уровне административных регламентов государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

6 Попов Л. Л. Административные процедуры : проблемы теории, законодательства и практики // Вестник университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 5 (21). С. 97 ; см. также: Старилов Ю. Н. Российский закон об административных процедурах должен стать неотъемлемой частью современного административного законодательства // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2015. № 3 (22). С. 20-28.

Общее число государственных услуг и функций, связанных с непосредственным взаимодействием органов власти и граждан, на федеральном уровне, по данным Министерства экономического развития Российской Федерации, составляет 809; на региональном — 22 531 ; на муниципальном уровне — 17 77 1 77. Отсюда, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2020 г. № 210-ФЗ, в целях установления порядка и стандарта предоставления государственной и муниципальной услуги, это влечет необходимость принятия около 200 тыс. нормативных правовых актов — административных регламентов.

Как справедливо отмечает А. Ф. Ноздрачев, «административные регламенты превратились в труднообозримый и малоэффективный нормативный массив, не способствующий укреплению законности в государственном управлении»8.

Важно отметить, что первые административно-процедурные законодательные акты были приняты в Австрии (1925 г.), Польше и Чехословакии (1928 г.), Югославии (1930 г.).

В США закон об административной процедуре был принят в 1946 г., в Венгрии — в 1957 г., в Испании — в 1958 г. Новые редакции законодательных актов в этой сфере были приняты в Югославии (1956 г.) и Польше (1960 г.).

Следующий этап кодификационных работ отметился принятием административно-процедурных законов в ФРГ (1976 г.), Болгарии (1979 г., новая редакция - 2006 г.), Польше (новая редакция - 1980 г.), Дании (1985 г.), Италии (1990 г.), Австрии (1991 г. - новая редакция), Португалии (1991 г.), Нидерландах (1992 г., с последующими дополнениями), Японии (1994 г.), Греции (1999 г.) и др.

На территории бывшего СССР большинство стран также уже приняли законы об административной процедуре (процедурах). Кроме государств Балтии (например, Закон Эстонской Республики об администра-2 тивной процедуре от 6 июня 2001 г.; Административно-процессуальный ^ закон Латвии от 25 октября 2001 г.), это также: Грузия (Общий адми-§ нистративный кодекс Грузии от 25 июня 1999 г.); Казахстан (Закон об 041 административных процедурах от 27 ноября 2000 г.); Армения (Закон об

_основах административной деятельности и административном производ-

134 стве от 18 февраля 2004 г.); Кыргызстан (Закон об административных _ процедурах от 1 марта 2004 г.); Азербайджан (Закон об административном производстве от 21 октября 2005 г.); Таджикистан (Кодекс об административных процедурах от 5 марта 2007 г.); Беларусь (Закон об основах административных процедур от 28 октября 2008 г.) и др.9

7 Административные стандарты и регламенты. URL: http://old.economy.gov.ru/ minec/ activity/ sections/adm Reform/standarts/ (дата обращения: 21.10.2021).

8 Ноздрачев А. Ф., Козлова Е. А. Круглый стол «Современные административные процедуры : направления модернизации в условиях вызовов ХХ1 века» // Административное право и процесс. 2020. № 8. С. 84.

9 URL: https://www.zakon.kz/188182-obzor-administrativno-procedurnogo.html (дата обращения: 28.10.2021).

Таким образом, в настоящее время имеется широкая научно-теоретическая разработка по вопросам административных процедур10, международно-правовой опыт создания и практика реализации законодательства об административных процедурах, учеными подготовлен ряд Н"1 законопроектов об административных процедурах11, которые стали пред- . метом научных обсуждений, что свидетельствует о наличии оснований Л для принятия закона об административных процедурах, так как «законодательство об административных процедурах является главной плат

а

формой, на которой должна осуществляться настоящая административ- . ная реформа, направленная на модернизацию публичного управления о и защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций»12. ь

Библиографический список г

Q

Давыдов К. В. Административные процедуры : концепция правового ре- о

гулирования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2020. го

Давыдов К. В. Процедурные дефекты административных актов : срав- С

нительно-правовой анализ // Административное право и процесс. 2020. № 6. 1

С. 23. I

Давыдов К. В. Современное состояние и перспективы развития россий- ш

ского законодательства об административных процедурах. Проект федераль- Q

ного закона «Об административных процедурах и административных актах е

в Российской Федерации» // Журнал административного судопроизводства. 9

2017. № 1. С. 49-69. 2

Кононов П. И., Стахов А. И. О проекте федерального закона «Об админи- |

стративном производстве в Российской Федерации» // Журнал администра- s

тивного судопроизводства. 2017. № 3. С. 40-68. q

к

__О

10 См.: Давыдов К. В. Административные процедуры : концепция правового о регулирования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2020. С. 5-6, 8-10. q

11 См.: Похмелкин В. В. Федеральный закон «Об административных проце- . дурах» (2001). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/proekt-federalnogo-zakona-64090-3-ob-administrativnyh-protsedurah/viewer (дата обращения: 01.11.2021) ; Федеральный закон «Об административных процедурах» : инициативный проект

с комментариями разработчиков / вступит. ст. К. Экштайна, Е. Абросимовой. М.,

2001 ; Давыдов К. В. Современное состояние и перспективы развития российского_

законодательства об административных процедурах. Проект федерального зако- J35

на «Об административных процедурах и административных актах в Российской-

Федерации» // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 1. С. 4969 ; Кононов П. И., Стахов А. И. О проекте федерального закона «Об административном производстве в Российской Федерации» // Там же. № 3. С. 40-68. В мае 2019 г. Национальной ассоциацией административистов (НАСА), юридическим факультетом Воронежского государственного университета было организовано обсуждение теоретических проблем формирования в России законодательства об административных процедурах и проектов федеральных законов «Об административных процедурах в Российской Федерации». URL: http://www.law.vsu.ru/ news/2019/20190507.html (дата обращения: 01.11.2021).

12 Старилов Ю. Н. Правовые итоги-19. Комментарий для журнала «Закон». URL: hhtp://zakon.ru/blog/2020/2/13/pravovye_itogi_2019_kommentariy_dlya_zhur-nala_zakon (дата обращения: 08.11.2021).

Ноздрачев А. Ф., Козлова Е. А. Круглый стол «Современные административные процедуры : направления модернизации в условиях вызовов XXI века» // Административное право и процесс. 2020. № 8. С. 84.

Попов Л. Л. Административные процедуры : проблемы теории, законодательства и практики // Вестник университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2016. № 5 (21). С. 97.

Похмелкин В. В. Федеральный закон «Об административных процедурах» (2001). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/proekt-federalnogo-zakona-64090-3-ob-administrativnyh-protsedurah/viewer

Старилов Ю. Н. Правовые итоги -19. Комментарий для журнала «Закон». URL: hhtp://zakon.ru/b log/2020/2/13/pravovye_itogi_2019_kommentariy_ dlya_zhurnala_zakon

Старилов Ю. Н. Российский закон об административных процедурах должен стать неотъемлемой частью современного административного законодательства // Вестник Воронеж. гос. ун-та. Серия: Право. 2015. № 3 (22). С. 20-28.

Федеральный закон «Об административных процедурах» : инициативный проект с комментариями разработчиков / вступит. ст. К. Экштайна, Е. Абросимовой. М. : Комплекс-Прогресс, 2001. 184 с.

References

Davydov K. V. Administrative procedures: the concept of legal regulation: author. dis. ... doct. jurid. sciences. N. Novgorod, 2020.

Davydov K. V. Procedural defects of administrative acts: comparative legal analysis // Administrative law and process. 2020. № 6. P. 23.

Davydov K. V. The current state and prospects for the development of Russian legislation on administrative procedures. Draft federal law "On administrative procedures and administrative acts in the Russian Federation" // Journal of administrative proceedings. 2017. № 1. Р. 49-69.

Kononov P. I., Stakhov A. I. On the draft federal law "On administrative

01

Z proceedings in the Russian Federation" // Journal of administrative proceedings.

csi 2017. № 3. Р. 40-68.

о Nozdrachev A. F., Kozlova E. A. Round table "Modern administrative proce-

041 dures: directions of modernization in the face of challenges of the XXI century" // _Administrative law and process. 2020. № 8. P. 84.

136 Popov L. L. Administrative procedures: problems of theory, legislation and -practice // Bulletin of the O.E. Kutafin University (MSLA). 2016. № 5 (21). P. 97.

Pokhmelkin V. V. Federal Law "On Administrative Procedures" (2001). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/proekt-federalnogo-zakona-64090-3-ob-admin-istrativnyh-protsedurah/viewer

Starilov Yu. N. Legal results-19. Commentary for the journal "Zakon" // URL: hhtp://zakon.ru/blog/2020/2/13/pravovye_itogi_2019_kommentariy_dlya_zhur-nala_zakon

Starilov Yu. N. Russian law on administrative procedures should become an integral part of modern administrative legislation // Vestnik VSU. Ser.: Right. 2015. № 3 (22). Р. 20-28.

Federal Law "On Administrative Procedures" [Text]: an initiative project with comments from the developers / Vstup. st. K. Eckstein, E. Abrosimova. M. : Complex-Progress, 2001. 184 p.

Для цитирования:

Ламонов Е. В. Роль органов юстиции в обеспечении законности содержания административных регламентов региональных органов власти // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2022. № 1(48). С. 129-137. DOI: https:// doi.org/10.17308/vsu.proc.law.2022.1/9032

Recommended citation:

Lamonov E. V. The role of the justice bodies in ensuring the legality of the content of the administrative regulations of the regional authorities // Proceedings of Voronezh State University. Series: Law. 2022. № 1 (48). P. 129-137. DOI: https://doi.org/10.17308/ vsu.proc.law.2022.1/9032

Тамбовская областная Дума Ламонов Е. В., кандидат юридических наук, доцент, начальник правового управления

E-mail: elamn@mail.ru

Tambov Regional Duma Lamonov E. V., Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Head of the Legal Department

E-mail: elamn@mail.ru

137