CC BY
170Административное право; административный процесс
СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ КАК АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ БЕЛЯЕВА Галина Серафимовна,
доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного права и процесса Белгородского государственного национального исследовательского университета. E-mail: belyaeva_g@bsu.edu.ru;
НИНЦИЕВА Тамила Магомедовна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса Чеченского государственного университета. E-mail: tamila761076@mail.ru;
ЯКИМОВА Ирина Николаевна,
аспирант кафедры административного права и процесса
Белгородского государственного национального исследовательского университета. E-mail: irina_nikolaevna@mail.ru
Краткая аннотация: В настоящей статье рассмотрены сущность административных регламентов как актов управления. В этом направлении изучены нормативные и доктринальные подходы к определению понятия «административный регламент» и его признакам. На этой основе сформулированы признаки, идентифицирующие административные регламенты в системе актов управления.
Abstract: This article considers the essence of administrative regulations as management acts. In this direction, normative and doctrinal approaches to the definition of "administrative regulations" and its characteristics have been studied. On this basis, the characteristics identifying administrative regulations in the system of management acts are formulated.
Ключевые слова: регламент, административный регламент, понятие, признаки, сущность, значение.
Keywords: rules, administrative rules, concept, signs, essence, meaning.
Административные акты в системе актов государственного управления, в настоящее время достаточно распространенные, появились в России сравнительно недавно и обязаны своим распространением проводимой в нашей стране административной реформе. В частности, в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р, указывалось, что «административно-управленческие процессы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ недостаточно организованы и часто неэффективны. Качество этих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий» [1].
Безусловно, административные регламенты играют важную роль в обеспечении эффективности государственного управления, на что указывает, в частности, А.Ф. Ноздрачев, по мнению которого, «в ходе административной реформы была осознана необходимость резкого усиления законодательного регулирования административных процедур - порядка осуществления органами исполнительной власти действий в целях реализации их компетенции. Первоочередной признана необходимость разработки административных регламентов» [2]. И в настоящее время институт административных регламентов федеральных органов исполнительной власти по праву можно отнести «... к числу новейших и весьма интенсивно развивающихся явлений административно-правовой реальности» [3].
Прежде, чем приступить к установлению сущности административного регламента как правового акта, обратим внимание на многозначность данного термина. Регламент - 1)
«устав, свод правил, устанавливающий порядок работы, деятельности; 2) порядок, устанавливаемый при проведении заседаний, собраний» [4]; регламентация - «способ организации правового регулирования общественных отношений посредством наделения их участников субъективными юридическими правами и обязанностями» [5].
Следует отметить, что в Российской Федерации определение административного регламента дано на официальном уровне. Так, согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», административный регламент - это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги [6]. Такое определение вряд ли можно признать бесспорным, поскольку оно не конкретизирует ни место административных регламентов в системе нормативно-правовых актов, ни их подзаконный и процедурный характер.
Далее, понятие административного регламента конкретизируется на подзаконном уровне в Постановлении Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» (применительно к данной сфере - авт.) как нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по исполнению государственных функций по осуществлению государственного контроля (надзора) ., устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий),
Административное право; административный процесс
осуществляемых органами государственного контроля (надзора) в процессе осуществления государственного контроля (надзора)...» [7]. Последнее определение следует признать более конкретным, поскольку в нем указывается не только на регламентирующую (процедурную) природу данного вида правового акта, но и на субъекты, наделенные полномочиями издавать данные акты, а именно - федеральные органы исполнительной власти. Однако и здесь не раскрываются сущностные признаки административного регламента, его природа и место в системе правовых актов. Официальное (легальное) определение административного регламента требует своей дальнейшей конкретизации на законодательном уровне.
Более того, несмотря на значительный рост количества принимаемых административных регламентов в последнее десятилетие (так, например, в сфере управления внутренними делами имеется порядка 37 административных регламентов, определяющих порядок исполнения органами внутренних дел контрольно-надзорных функций и предоставления государственных услуг), до настоящего времени отсутствует единая достаточно полная нормативно-правовая база для их разработки, принятия и функционирования: нормативно не определены (либо недостаточно сформулированы) исчерпывающие признаки, виды, требования к административным регламентам, их место в системе актов управления [8].
Вот, что пишет в этой связи Ю.Н. Старилов: «В сфере действия российского административного законодательства до настоящего времени без надлежащего правового разрешения остаются как принципиальные вопросы в организации и функционировании системы и структуры исполнительной власти, так и процедурные отношения в области публичного управления. Таким образом, создание законодательства об административных процедурах после принятия КАС РФ в сфере административного и административного процессуального законодательства осталось фактически единственной нерешенной на законодательном уровне глобальной проблемой» [9].
Нельзя не согласиться и с мнением Е.В. Ламонова о том, что «. порядок принятия административного акта и его правовое качество можно оценить лишь в случае, если имеется законодательно установленный стандарт его разработки, принятия и действия» [10].
Действительно, административные регламенты по праву занимают важное место в системе государственного управления, ибо качество последних, в значительной степени, определяет эффективность деятельности органов исполнительной власти. Безусловно, прав Я.Я. Кайль, когда пишет, что «связанные с общими и частными особенностями современные тенденции развития административной регламентации характеризуются расширением сферы внедрения регламентации в публичное управление, устранением проявлений бюрократизма
и коррупции, повышением результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих, улучшением качества и доступности публичных услуг на основе создания многофункциональных центров» [11]. Действительно, административно-процессуальное регулирование создает правовые границы для негативных проявления злоупотребления в государственно-властной деятельности.
Разделяя вышесказанное, актуальным и своевременным в рамках настоящего исследования считаем обращение к систематизации и установлению признаков административных регламентов, непосредственно перед чем попытаемся определить статус регламентов в системе правовых актов. Полагаем, что административный регламент есть правовой акт управления с присущими ему особенностями, а именно подзаконный, официальный юридический акт, принимаемый уполномоченный субъектом исполнительной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, оформленный в установленном порядке.
Данное определение административного регламента требует выявления дополнительных специфических признаков данного вида акта. Анализ имеющихся в административно-правовой науке точек зрения относительно понятия, природы и сущности административных регламентов, позволяет в систематизированном виде выделить следующие признаки данных актов.
Во-первых административный регламент издается во исполнение закона, носит подзаконный характер. Так, в Постановлении Правительства РФ от 28 июля 2005 года № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» в пункте 1.2 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти установлен принцип подзаконности административного регламента: «регламент федерального органа исполнительной власти разрабатывается в соответствии с федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, положением о соответствующем федеральном органе исполнительной власти и на основе Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и настоящего Типового регламента» [12].
Во-вторых, административный регламент основывается на властном волеизъявлении органа государственной власти, поскольку выражает волю органа, инициатора данного акта. и принимается конкретным органом государственной власти исключительно в пределах своей компетенции.
В-третьих, административный регламент содержит стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, включающий результат предоставления государственной или муниципальной услуги; срок и правовые основания ее
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 5(185)
предоставления; исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги и т.д.
В-четвертых, административный регламент содержит указание на административные процедуры, их состав, последовательность и сроки выполнения, а также требования к порядку их выполнения, включая особенности выполнения административных процедур в электронной форме.
В-пятых, административный регламент должен включать описание форм контроля за исполнением административного регламента.
В-шестых, административный регламент предоставления государственных или муниципальных услуг утверждается нормативными правовыми актами государственных органов или органов местного самоуправления. Ответственность за разработку проекта административного регламента, соблюдение порядка его согласования и утверждения несет орган, предоставляющий государственную или муниципальную услугу.
Нельзя не оставить без внимания следующее обстоятельство: административный регламент является правовым документом и как у каждого бумажного вида документа у него может быть электронный аналог, то есть электронный документ. При этом отметим, что электронный административный регламент является формой реализации административного регламента; он не обладает самостоятельной юридической силой. Данный вид регламентов основывается на системе электронной обработки данных и анализе информации в результате выполнения функций государственным органом исполнительной власти.
По нашему мнению, исходя из вышесказанного о по-Библиография:
1. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2008 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в РФ в 2006 - 2010 годах» // Собрание законодательства РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
2. Ноздрачев А.Ф. Административная реформа: законодательный контекст // Административная реформа: проблемы развития и совершенствования. М.: Институт государства и права РАН, 2006. № 2. С. 22.
3. Давыдов, К.В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории [. М., 2010. С. 13.
4. Словарь русского языка / Под ред. А.П. Евгеньева. Т. 3. М., 1983. С. 694.
5. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева. М., 1984. С. 318.
6. Собрание законодательства РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
7. Собрание законодательства РФ. 2011. № 22. Ст. 3169.
8. Тонков Е.Е., Туранин В.Ю. Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы осуществления и возможности их преодоления // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2015. № 1 (20). С. 94-99.
9. Старилов Ю.Н. Значение Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для создания полноценной системы современного административного процессуального права // Административно-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика: материалы V Всероссийской научно-практической конференции, посвященной 60-летию доктора юридических наук, профессора Виктора Васильевича Денисенко. Краснодар, 2016. С. 49.
10. Ламонов Е.В. Современное публичное управление требует принятия закона «Об административных процедурах» (на примере анализа качественного содержания административных регламентов исполнительного органа субъекта Российской Федерации) // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 4. С. 34.
11. Кайль Я.Я. Развитие административной регламентации в условиях реформирования публичного управления: автореф. дис. ... д-ра экон. наук. Волгоград, 2012. С. 14.
12. Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета от 5 августа 2005. № 171.
нятии и признаках административного регламента, необходимо отметить, что административный регламент должен носить исчерпывающий характер, последовательно описывать все выполняемые процедуры, действия, сроки исполнения, вариативность возможных решений, результаты, персональную ответственность должностного лица. Регламент должен четко регламентировать реализацию соответствующих государственных функций, услуг, процессов, обеспечивающих их исполнение определенному кругу лиц, гарантируя реализацию их законных прав непосредственно в государственных органах власти.
Основываясь на анализе признаков административного регламента, можно заключить, что его сущность как правового акта заключается в установлении определенного порядка взаимодействия различных структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с физическими, юридическими лицами, и другими органами государственной власти, организациями и учреждениями при исполнении государственных функций, регламентации административных процессов (процедур).
Регламентация же административных процедур (в рамках административных регламентов) имеет своей основной целью достижение в повседневной деятельности органов исполнительной власти объективности и полноты анализа актуальных проблем и выработки на этой основе оптимальных путей применения закона; создание необходимых условий для реализации прав и законных интересов граждан; обеспечение демократических основ в управлении и участие в нем гражданского общества; создание эффективных моделей взаимодействия государственных структур с гражданами, юридическими лицами, являющимися потребителями данных услуг.
