CC BY
261
Раздел 9. Совершенствование правоохранительной практики
ТЮКАЛОВА Н.М., кандидат юридических наук, доцент, [email protected] Кафедра административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел; Дальневосточный юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации, 680020, г. Хабаровск, пер. Казарменный, 15
КУЛАКОВ Н.А., кандидат юридических наук, [email protected] Кафедра административной деятельности органов внутренних дел; Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, 1
TYUKALOVA N.M.,
Candidate of Legal Sciences,
associate professor,
Chair of administrative law
and administrative and service activities
of the internal affairs bodies;
Far East Law Institute
of the Ministry of the Interior
of the Russian Federation,
Kazarmenny Lane 15, Khabarovsk, 680020,
Russian Federation
KULAKOV N.A.,
Candidate of Legal Sciences,
Chair of administrative activities
of the internal affairs bodies;
Saint-Petersburg University
of the Ministry of the Interior
of the Russian Federation,
Lyotchika Pilyutova St. 1, Saint-Petersburg,
198206, Russian Federation
РОЛЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА И ОБЩЕСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ОФИЦИАЛЬНЫХ СПОРТИВНЫХ СОРЕВНОВАНИЙ
Аннотация. Анализируются проблемы обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований и роли органов внутренних дел в этой области. Сделан вывод о том, что с задачами по охране общественного порядка во время официальных спортивных соревнований могут и должны успешно справляться подразделения полиции по охране общественного порядка. Вместе с тем, учитывая специфику и особенности такого рода массовых мероприятий, существует объективная необходимость разработки для указанных подразделений полиции соответствующих методических рекомендаций. Авторами разработана структура методических рекомендаций по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований для подразделений полиции и внесены некоторые предложения по их содержанию.
Ключевые слова: официальные спортивные соревнования; общественный порядок; общественная безопасность; органы внутренних дел; административная ответственность.
THE ROLE OF INTERNAL AFFAIRS BODIES IN ENSURING THE PROTECTION OF PUBLIC ORDER AND PUBLIC SAFETY DURING OFFICIAL SPORTS COMPETITIONS
Annotation. The problems of ensuring the protection of public order and public safety during official sports competitions and the role of internal affairs bodies in it are analyzed. It is concluded that police units for the protection of public order can and should successfully cope with the tasks of protecting public order during official sports competitions. At the same time, taking into account the specifics and peculiarities of such mass events, there is an objective need to develop appropriate guidelines for these police units. The authors developed the structure of methodological recommendations for ensuring public order and public safety during official sports competitions for police units and made some proposals on their content.
Keywords: official sports competitions; public order; public safety; internal affairs bodies; administrative
liability.
Для современного общества характерно стремительное развитие физической культуры и спорта, которое сопровождается усложнением общественных связей и отношений в указанной сфере. В частности, наблюдается устойчивая тенденция к профессионализации и коммерциализации современного спорта, к росту капиталовложений в спорт, к повышению зрелищ-ности спортивных соревнований. Крупные спортивные соревнования все в большей степени становятся объектом рыночных отношений. Появляются новые субъекты общественных отношений, связанных с проведением официальных спортивных соревнований.
К их числу следует отнести прежде всего специализированные спортивные телеканалы и иные средства массовой информации, спонсоров и инвесторов, агентства по предоставлению рекламных услуг и др. Все перечисленные выше факторы, безусловно, ведут к росту популярности спортивных соревнований и повышению их зрелищности и посещаемости. Спортивные соревнования, как разновидность массовых мероприятий, характеризуются повышенным эмоциональным фоном зрителей, которые нередко находятся в состоянии потенциального конфликта, так как переживают за одну из соревнующихся сторон. В связи с этим одной из задач Российского государства на сегодняшний день является обеспечение общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований.
Актуальность поиска новых и модернизации уже существующих механизмов обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований возрастает в условиях подготовки Российской Федерации к ряду крупных спортивных соревнований международного уровня. К их числу прежде всего следует отнести Кубок Конфедераций по футболу FIFA 2017 и Чемпионат мира по футболу FIFA 2018. Об актуальности обсуждаемой темы свидетельствуют также события, имевшие место во время проведения Чемпионата Европы по футболу Евро-2016 во Франции, когда начало турнира сопровождалось массовыми беспорядками [1].
Стратегия развития физической культуры и спорта в качестве одной из задач предусматривает создание системы обеспечения общественной безопасности на объектах спорта. К основным направлениям государственного управления в указанной области относится разработка комплекса мер, направленных на повышение уровня общественной безопасности и организацию работы с болельщиками*.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 4 декабря 2007 г. N 329 «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (далее - ФЗ «О спорте») в качестве одного из принципов закреплен принцип обеспечения безопасности жизни и здоровья участников и зрителей физкультурных и спортивных мероприятий**. В соответствии с ч. 1 ст. 20 ФЗ «О спорте» основным субъектом обеспечения мер общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований являются организаторы соревнований совместно с собственниками (пользователями) объектов спорта. Обеспечение мер общественного порядка и общественной безопасности осуществляется на основе ФЗ «О спорте» и Постановления Правительства РФ от 18 апреля 2014 г. N 353 «Об утверждении Правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований»***. Данные нормативные правовые акты раскрывают правовой статус организаторов официальных спортивных соревнований и собственников (пользователей) спортивных объектов как субъектов обеспечения мер общественного порядка и общественной безопасности, определяют их права и обязанности, а также устанавливают требования к техническому оснащению спортивных объектов.
Анализ действующей нормативной правовой базы позволяет прийти к выводу о том, что организаторы спортивных со-
* Об утверждении Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 г.: распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 авг. 2009 г. N 1101-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 33. Ст. 4110.
** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 50. Ст. 6242.
*** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. N 18 (ч. IV). Ст. 2194.
ревнований и собственники (пользователи) спортивных объектов реализуют функции по обеспечению мер общественного порядка и общественной безопасности во взаимодействии с органами государственной власти. К числу таких органов в первую очередь относятся органы внутренних дел (полиция).
Одной из обязанностей, возложенных на полицию, является оказание содействия организаторам спортивных мероприятий в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка. В соответствии с Правилами обеспечения безопасности организаторы официальных спортивных соревнований вправе обращаться в полицию для получения содействия в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности. При этом очевидно, что полиция, исходя из основных направлений своей деятельности (предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; производство по делам об административных правонарушениях и исполнение административных наказаний и др.), уполномочена осуществлять охрану общественного порядка и общественной безопасности при проведении спортивных соревнований по собственной инициативе.
Анализ норм ФЗ «О спорте» и Правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований позволяет выделить следующие направления участия полиции в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований:
- полиция осуществляет ведение списка лиц, которым запрещено посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения и предоставляет информацию об указанных выше лицах в Министерство спорта Российской Федерации;
- с территориальными органами МВД России на районном уровне согласуется разработанная собственником спортивного объекта Инструкция по обеспечению порядка и безопасности при проведении официальных спортивных соревнований (данная Инструкция разрабатывается и утверждается не реже чем раз в три года);
- организаторы не позднее чем за 30 дней до начала официального спортивного соревнования обязаны уведомить территориальный орган МВД России о дате, месте и сроках проведения соревнования;
- организатор соревнований вместе с собственником спортивного объекта должны разработать и утвердить по согласованию с территориальными органами внутренних дел план мероприятий по обеспечению порядка и безопасности не позднее чем за десять дней до начала соревнований;
- требования к техническому оснащению стадионов для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности утверждаются МВД России*;
- сотрудники органов внутренних дел совместно с организаторами официальных спортивных соревнований осуществляют личный осмотр граждан и осмотр находящихся при них вещей при входе в места проведения соревнований.
Кроме того, полиция, принимая участие в охране общественного порядка при проведении официальных спортивных соревнований, осуществляет отнесенные к ее компетенции административно-юрисдик-ционные функции, связанные с пресечением административных правонарушений. К числу общих составов, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и совершаемых зрителями официальных спортивных соревнований, следует отнести следующие составы:
- мелкое хулиганство (ст. 20.1 КоАП
РФ);
- пропаганда и публичное демонстрирование нацистской символики и атрибутики (ст. 20.3 КоАП РФ);
- потребление алкогольной продукции в общественных местах (ст. 20.20 КоАП РФ);
- нахождение в состоянии опьянения несовершеннолетних (ст. 20.22 КоАП РФ) и др.
* Об утверждении требований к отдельным объектам инфраструктуры мест проведения официальных спортивных соревнований и техническому оснащению стадионов для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности: приказ МВД России от 17 нояб. 2015 г. N 1092 // Официальный интернет-портал правовой информации. 11К1_: http://www.pravo.gov.ru
Помимо перечисленных, к компетенции полиции относятся и специальные составы административных правонарушений, которые посягают на общественный порядок и общественную безопасность при проведении официальных спортивных соревнований. К таковым следует отнести:
- нарушение правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных соревнований (ст. 20.31 КоАП РФ);
- нарушение правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований (ст. 20.32 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных перечисленными статьями, рассматриваются судьями. Протоколы об административных правонарушениях по данным составам вправе составлять должностные лица органов внутренних дел. Диспозиции анализируемых норм носят бланкетный характер и отсылают правоприменителя к нормативным правовым актам, устанавливающим соответствующие правила.
В частности, ст. 20.31 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение правил, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 16 декабря 2013 г. N 1156 «Об утверждении Правил поведения зрителей при проведении официальных спортивных мероприятий»*.
Статья 20.32 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение требований названного выше Постановления Правительства РФ от 18 апреля 2014 г. N 353 «Об утверждении Правил обеспечения безопасности при проведении официальных спортивных соревнований».
Следует отметить, что в настоящее время данная норма не применяется. В соответствии с действующим законодательством ст. 20.32 КоАП РФ начнет применяться по истечении полутора лет со дня утверждения уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти требований к техническому оснащению стадионов для обеспечения общественного порядка и общественной безопас-
ности**. Как отмечалось выше, указанные требования установлены приказом МВД России от 17 ноября 2015 г. N 1092. Данный нормативный правовой акт вступил в силу 23 января 2016 года. В связи с этим меры административной ответственности, предусмотренные ст. 20.32 КоАП РФ, будут применяться после 23 июля 2017 года.
Таким образом, полиция наделена широким кругом полномочий в области обеспечения охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований. В связи с этим в научном сообществе неоднократно высказывалось мнение о необходимости создания «спортивной полиции». В частности, Е.А. Пулов отмечает следующее: «необходимость создания спортивной полиции как самостоятельного или как структурного подразделения органов внутренних дел является наиболее приемлемой и оправданной формой» [2]. Автор подчеркивает также, что подготовка кадров для таких подразделений должна осуществляться на образовательном уровне. По мнению Е.А. Пулова, необходима разработка соответствующих учебных программ и внесение изменений в государственный образовательный стандарт по специальности «Юриспруденция». Обозначенной позиции придерживаются и другие специалисты [3].
На наш взгляд, с приведенным выше мнением нельзя согласиться в полной мере. Действительно, официальные спортивные мероприятия - специфичная разновидность массовых мероприятий, характеризующаяся наличием ряда особенностей, которые необходимо учитывать при охране общественного порядка. Однако создание специализированной «спортивной полиции» и, как следствие, значительные финансовые и организационные затраты, необходимые для реализации этого проекта, не представляются оправданными. Официальные спортивные соревнования при всей их специфи-
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 51. Ст. 6866.
** О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований: федер. закон от 23 июля 2013 г. N 192-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. N 30. Ст. 4025.
ке являются одной из разновидностей массовых мероприятий наряду с публичными, культурно-массовыми и иными. Каждое из массовых мероприятий, на наш взгляд, обладает спецификой и на каждом из таких мероприятий полиция, исходя из направлений своей деятельности, обязана обеспечить общественный порядок и общественную безопасность. Следуя логике указанных выше авторов, необходимо создавать специальные полицейские подразделения применительно к каждому конкретному виду массовых мероприятий. Такой подход можно охарактеризовать как «избыточное административно-правовое регулирование». По мнению Ю.Н. Старилова, термин «избыточный» следует понимать как «сверхдостаточный», «сверхнеобходимый», «не соответствующий задачам и потребностям в конкретных условиях публичного администрирования» [4, с. 493].
По нашему мнению, с задачами по охране общественного порядка во время официальных спортивных соревнований могут и должны успешно справляться подразделения полиции по охране общественного порядка. При этом существует необходимость разработки для указанных подразделений методических рекомендаций по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при проведении спортивных мероприятий в Российской Федерации. Такие рекомендации должны охватывать весь круг вопросов, вытекающих из задач и функций полиции, реализуемых в указанной области общественных отношений. В частности, обязательным структурным элементом данных методических рекомендаций должны стать следующие разделы:
1) правовые основы организации и проведения официальных спортивных соревнований в Российской Федерации;
2) порядок и особенности взаимодействия органов внутренних дел с организаторами официальных спортивных соревнований, собственниками и пользователями спортивных объектов;
3) применение сил и средств по охране общественного порядка при проведении официальных спортивных соревнований;
4) особенности пресечения и документирования административных право-
нарушений, совершаемых при проведении официальных спортивных соревнований.
В первый из перечисленных разделов необходимо включить основные положения ФЗ «О спорте», а также дать общую характеристику подзаконных нормативных правовых актов в указанной области отношений.
Во втором разделе необходимо раскрыть:
- порядок взаимодействия между органами внутренних дел и собственниками (пользователями) спортивных объектов на стадии разработки и согласования инструкции по обеспечению порядка и безопасности при проведении официальных спортивных соревнований. В частности, целесообразно определить к таким инструкциям требования, выполнение которых должно являться обязательным условием ее согласования с территориальным органом внутренних дел;
- порядок проведения совместных мероприятий непосредственно перед организацией конкретного официального спортивного соревнования. К таким мероприятиям следует отнести совместный инструктаж с участием должностных лиц подразделений по охране общественного порядка полиции, организаторов официальных спортивных соревнований, собственников спортивных объектов. В случае привлечения организаторами спортивного соревнования к его проведению контролеров-распорядителей последним также целесообразно участвовать в инструктаже.
Согласно действующему законодательству контролеры-распорядители наделяются правом личного осмотра зрителей и их личных вещей при входе на стадион (совместно с сотрудниками правоохранительных органов), в связи с чем возникает вопрос о разделении прав и обязанностей, зон ответственности участников обеспечения безопасности и правопорядка. Кроме того, контролеры-распорядители вправе требовать от зрителей прекращения нарушения общественного порядка, принимать меры по пресечению таких правонарушений в пределах своих полномочий. Отдельно следует отметить право контролеров-распорядителей не допускать в места проведения официальных спортивных соревнований лиц, в отношении которых в законную силу вступило постановление
суда о запрете на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований. Не вызывает сомнения то, что, не обладая правом применения мер административного принуждения, контролеры-распорядители должны реализовывать свои функции в тесном взаимодействии с сотрудниками полиции. В связи с этим в методических рекомендациях следует раскрыть механизм проведения инструктажа для контролеров-распорядителей должностными лицами территориальных органов внутренних дел с учетом сложившейся оперативной обстановки в конкретном субъекте Российской Федерации.
Совместный инструктаж целесообразно проводить в месте проведения официального спортивного соревнования, так как это позволит сотрудникам органов внутренних дел убедиться в соответствии спортивного объекта требованиям, предъявляемым к его техническому состоянию. Это особенно актуально в свете того, что полиция, не являясь контрольно-надзорным органом в области организации спортивных соревнований и не обладая правом проведения плановых и внеплановых проверок в отношении спортивных объектов, не имеет иной возможности проверить их техническое состояние до начала проведения соревнований.
Оповещение собственников (пользователей) спортивных объектов и организаторов спортивных соревнований о необходимости принять участие в инструктаже должно осуществляться, как правило, после получения территориальным органом внутренних дел уведомления о проведении соревнования. При этом важно обратить внимание организатора соревнований на необходимость подготовки к инструктажу плана мероприятий по обеспечению порядка и безопасности (в связи с этим инструктаж целесообразно назначать не ранее чем за десять дней до начала соревнования).
Третий раздел следует посвятить содержанию, порядку и организации деятельности органов внутренних дел по обеспечению безопасности граждан и общественного порядка во время проведения официального спортивного соревнования. Данный раздел должен основываться на
требованиях ведомственных нормативных правовых актов МВД России, определяющих организацию деятельности по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности о проведении массовых мероприятий с учетом специфики спортивных соревнований.
В рамках четвертого раздела следует дать общую характеристику административных правонарушений, совершаемых при проведении официальных спортивных соревнований. Кроме того, необходимо разработать пошаговый алгоритм действий сотрудников полиции по выявлению, пресечению и документированию отдельных административных правонарушений при проведении официальных спортивных соревнований. Особое внимание в этом подразделе должно быть уделено пресечению и документированию административных правонарушений, предусмотренных ст.ст. 20.31 и 20.32 КоАП РФ.
Подводя итог, еще раз отметим, что одной из задач Российского государства на сегодняшний день является обеспечение общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований. Органы внутренних дел (полиция) обладают широким кругом полномочий в данной области. Высказываемое в научной литературе мнение о необходимости формирования специализированных подразделений «спортивной полиции» не представляется обоснованным в полной мере. На наш взгляд, с задачами по охране общественного порядка во время официальных спортивных соревнований должны успешно справляться структурные подразделения полиции.
При этом, учитывая специфику и особенности такого рода массовых мероприятий, существует необходимость разработки методических рекомендаций, которые будут способствовать повышению качества и результативности деятельности полиции, направленной на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие правонарушениям, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований.
Список литературы
1. С начала Евро-2016 задержано более 1000 человек. URL: http://www.interfax.ru/euro2016/516768 (дата обращения: 5 июля 2015 г).
2. Пулов Е.А. Обсуждение вопросов совершенствования российского законодательства в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных соревнований // Спорт: экономика, право, управление. 2013. N 1. С. 21-23.
3. Зуев В.Н., Кораблев Д.П. Проблемы правового обеспечения общественного порядка и общественной безопасности при проведении официальных спортивных мероприятий в России // Спорт: экономика, право, управление. 2014. N 2. С. 25-30.
4. Старилов Ю.Н. Из публикаций последних лет: воспоминания, идеи, мнения, сомнения: сб. науч. тр. Воронеж: Изд-во Воронежск. гос. ун-та, 2010.
