CC BY
124
РОЛЬ ОРГАНОВ РЕГИОНАЛЬНОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В ПРОЦЕДУРАХ НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТИ
Н.И. Малюкова, Н.А. Герцева
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
Modern Russian reality in the sphere of consideration of insolvency proceedings for the different categories of debtors - juristic persons dictates its own conditions that specify the processes' peculiarity of consideration of the insolvency proceeding and participation of regional and municipal governments. The role of these governments is to form legal regulatory basis that allows to adjust questions of prevention of the insolvency and questions connected with the condaction of the procedure of the insolvency. Thus the possibility of solving the problem on the regional and municipal levels permit to see the situation more deeply and in every detail and also to make a concrate managing mechanism of the activity of different enterprises.
Процедуры рассмотрения дел о банкротстве для различных категорий должников - юридических лиц имеют свои особенности. Они заключаются в специфике процессов рассмотрения самого дела о банкротстве и участия в этих процессах органов власти. В соответствии с Федеральным законом № 127 «О несостоятельности (банкротстве)» при рассмотрении дела о банкротстве градообразующей организации лицом, участвующим в деле о банкротстве, признается соответствующий орган местного самоуправления. К рассмотрению дела о несостоятельности этой категории должников могут быть привлечены федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти соответствующего субъекта РФ.
Проблемы банкротства предприятий, отсутствующих должников, принудительной ликвидации юридических лиц являются типичными практически для всех регионов нашей страны. На первый взгляд нормативно-законодательная база несостоятельности (банкротства) предприятий в регионах достаточно развита.
Нормативные акты в сфере несостоятельности можно условно разделить на две группы: о предотвращении банкротства и о процедуре банкротства предприятий. На практике проблема предотвращения несостоятельности предприятий почти всегда сводится к государственной поддержке части из них, а процедура банкротства почти всегда сводится к вопросу задолженности предприятий перед бюджетом региона. Таким образом, нормативная база в регионах Российской Федерации, посвященная несостоятельности предприятий, несовершенна и однообразна.
Во многих случаях предприятия, имеющие право на государственную помощь, в регионе утверждаются простым перечнем (например, в Республике Татарстан, Республике Хакасия, Красноярском крае и др.), однако имеются примеры и региональных нормативных актов, в ко-
торых четко определяются критерии отнесения предприятий к группе, имеющей право требовать особого подхода.
Так, в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», критерием отнесения организаций к градообразующим является численность работников, которая должна составлять не менее двадцати пяти процентов численности работающего населения соответствующего населенного пункта либо не менее пяти тысяч человек.
В большинстве региональных нормативных актов критерии выделения таких предприятий (прежде всего градообразующих), как и в федеральном законодательстве, являются чисто количественными. Например, согласно Закону Волгоградской области «О градообразующих предприятиях», на государственную поддержку может рассчитывать предприятие или организация, в которых занято, с учетом членов семей, не менее половины численности населения населенного пункта, либо не менее 30 % от общего числа работающих на предприятиях и в организациях данного населенного пункта, либо имеются на балансе объекты социально-коммунальной сферы и инженерной инфраструктуры, обслуживающие не менее 30 % населения муниципального образования, либо удельный вес налоговых поступлений этого предприятия или организации составляет не менее 10 % общих налоговых поступлений в областной бюджет, либо не менее 15 % налоговых поступлений в городской бюджет, либо не менее 30 % объема налоговых поступлений в районный бюджет. Отдельно оговорено, что «действие настоящего закона распространяется также на организации, численность работников которых превышает 5 тыс. человек для городов областного значения и тысячу человек для иных населенных пунктов».
Таким предприятиям оказывается государственная поддержка, прежде всего с целью «пре-
дотвращения их несостоятельности (банкротства)». Поддержка может осуществляться в различных формах: «реструктуризация задолженности по налогам и сборам в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации и Волгоградской области; реструктуризация задолженности перед организациями и предпри-ятиями-поставщиками топлива и электроэнергии; предоставление отсрочек и рассрочек по обязательным платежам в областной бюджет; предоставление налогового кредита или инвестиционного налогового кредита в порядке и на условиях, предусмотренных действующим налоговым и бюджетным законодательством; предоставление гарантии администрации Волгоградской области по обязательствам организаций, в том числе при предоставлении кредитов и денежных займов, в соответствии с действующим бюджетным законодательством».
В некоторых случаях критерии выделения предприятий, которые могут рассчитывать на поддержку властей региона, являются качественными. Одним из наиболее подробных нормативных актов этого типа является Положение «О проведении санации и государственной финансовой поддержки предприятий», действующее в Республике Алтай. Согласно этому документу, государственная поддержка оказывается предприятиям, «которые смогут активизировать хозяйственную деятельность в различных отраслях экономики, в первую очередь той части производственной инфраструктуры, которая необходима для ускорения технологической перестройки производства»; выпускают «конкурентоспособную, импортозамещающую и экспортную продукцию, в том числе с использованием уникальных «прорывных» технологий, «производство которых в значительной степени зависит от закупок сырья, комплектующих изделий и оборудования в странах ближнего и дальнего зарубежья и где в настоящее время отсутствует гарантия стабильного импорта из-за ограниченности валютных средств и разрыва хозяйственных связей»; обеспечивают «выпуск энергосберегающей техники и освоение новых прогрессивных технологий, увеличивающих производительность труда, улучшающих социальные условия труда, рассчитанных на применение новых материалов, автоматизацию производства и повышающих экологичность производства»; создают условия «для повышения инвестиционной активности»; имеют «широкие кооперационные межотраслевые и межрегиональные связи».
При отборе предприятий, которым оказывается поддержка властей, учитывается оценка
«социальных последствий остановки отдельных предприятий или производств с позиций формирования рынка труда и регулирования процессов занятости», финансово-экономический анализ их деятельности, в том числе «сальдо дебиторской и кредиторской задолженности, соотношение обязательств и переоцененных активов, степень ликвидности активов» и др.
Примером муниципального акта, посвященного вопросам предотвращения банкротства, является «Положение о порядке участия администрации города Иркутска в процедуре банкротства организаций». В нем, в частности, говорится о том, что администрация города «в целях предупреждения банкротства организаций совместно с территориальным агентством Федеральной службы по делам о несостоятельности (банкротстве): участвует в разработке и реализации программ, направленных на финансовое оздоровление организаций; участвует в разработке программ, связанных с социальной защищенностью работников при банкротстве организаций; проводит анализ экономического и финансового положения организаций, имеющих признаки банкротства, ведет их учет».
Во многих регионах страны действуют нормативные акты, посвященные вопросам финансового оздоровления в досудебном порядке: в Приморском крае, Ивановской области, в Башкортостане. В республиканском бюджете Башкортостана ежегодно предусматривается «необходимый объем средств на поддержку предприятий в период их структурной перестройки, реорганизации и ликвидации». В Республике Бурятия государственная налоговая инспекция и федеральные внебюджетные фонды по Республике Бурятия обязаны «до обращения в Арбитражный суд Республики Бурятия о признании организации банкротом в порядке досудебной санации обеспечить рассмотрение экономического состояния этих организаций в целях финансового оздоровления». При этом «обязательному рассмотрению подлежат бюджетные, социально-значимые организации и предприятия, у которых задолженность возникла в результате исполнения государственных заказов».
В некоторых регионах действуют нормативные акты, посвященные поддержке предприятий конкретных отдельных отраслей. Так, в Волгоградской области имеется специальное постановление администрации области, посвященное предупреждению банкротств сельскохозяйственных предприятий.
Серьезной проблемой для всех регионов России является использование института несостоятельности в качестве инструмента передела
собственности и преднамеренного банкротства предприятий. В Республике Татарстан, например, в целях предотвращения преднамеренных банкротств социально значимых для региона предприятий действует специально созданный координационно-экспертный совет «с участием представителей правоохранительных, налоговых и иных контролирующих органов», выполняющий функции «по координации действий и разработке комплекса мер по созданию и функционированию системы мероприятий по предупреждению преднамеренного банкротства юридических лиц в Республике Татарстан, а также по подготовке соответствующих предложений и экспертных заключений в отношении конкретных юридических лиц».
В вопросах, непосредственно связанных с собственно процедурой банкротства предприя-тий-должников, большинство нормативных региональных актов посвящено двум основным моментам: взаимоотношению должника с бюджетами всех уровней и ведомству, выполняющему исполнительные, разрешительные, контрольные и организационные функции в процедуре банкротства, а также выполняющему от имени государства функции кредитора в отношении предприятий-должников. Так, например, в Курской области законодательная база о банкротстве содержит в себе почти исключительно акты, посвященные реструктуризации задолженности предприятий перед областным бюджетом.
Интересы государства в процедуре банкротства предприятий-должников в соответствии с общими правилами может представлять Комитет (министерство) по управлению государственной собственностью (имущества) или его подразделения, он также выполняет функции кредитора; территориальный орган ФСФО или его подразделения.
Комитет по управлению государственной собственностью, выполняющий функции кредитора, действует, например, в Республике Башкортостан, Алтайском крае, Саратовской, Воронежской областях. Территориальные органы ФСФО функционируют, например, в Республике Бурятия, в Карелии, Чувашской Республике, Красноярском крае, Архангельской, Ивановской, Костромской, Московской областях, Санкт-Петербурге и др.
Однако имеются и исключения. Так, в Новосибирской области государственным органом, «осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и организационные функции в целях эффективного решения вопросов о несостоятельности (банкротстве) и финансовому оздоровлению организа-
ций» является Управление по делам о несостоятельности (банкротстве) администрации Новосибирской области. А в Республике Саха (Якутия) с заявлением в арбитражный суд о признании предприятия, имеющего задолженность перед республиканским бюджетом, поручено обращаться Республиканской службе по реформированию и банкротству при правительстве Республики Саха (Якутия) по согласованию с отраслевыми ведомствами.
В Москве интересы города как кредитора по денежным обязательствам и обязательным платежам в арбитражном суде представляет Московский комитет по делам о несостоятельности (банкротстве). Специально созданная в администрации Москвы комиссия по неплатежам и банкротству занимается «выработкой рекомендаций в целях финансового оздоровления организаций - должников Комплекса городского хозяйства с использованием экономических и правовых рычагов» и «созданием необходимых условий для проведения реструктуризации финансовых обязательств организаций - должников Комплекса городского хозяйства с целью повышения экономической эффективности их работы».
Как правило, региональный орган, представляющий интересы государства в процедуре банкротства предприятий-должников, осуществляет и работу со специалистами по антикризисному управлению (арбитражными управляющими), в том числе их подготовку. Например, в Калужской области подготовку арбитражных управляющих осуществляет территориальное отделение ФСФО по направлению муниципальных образований. В Алтайском крае контроль над деятельностью арбитражных управляющих осуществляет Краевой комитет по управлению государственным имуществом. В Астраханской области подбор арбитражных управляющих и подготовку документов для их назначения на градообразующие предприятия-банкроты рекомендуется осуществлять главам администраций муниципальных образований.
Финансирование подготовки арбитражных управляющих для проведения конкретных процедур банкротства градообразующих предприятий на практике, как правило, осуществляется за счет средств бюджета региона (для представителей исполнительной власти региона или органов местного самоуправления); за счет направивших арбитражных управляющих предприятий; за счет фонда занятости - для безработных (например, в Республике Башкортостан).
Большое внимание в регионах уделяется выработке консолидированной позиции всех госу-
дарственных организаций - конкурсных кредиторов банкрота. Так, в Республике Саха (Якутия) все заинтересованные организации, имеющие право на подачу заявления о банкротстве, должны представлять «документы, необходимые для обращения в арбитражный суд с единым заявлением, содержащим объединенные требования к должнику» в Республиканскую службу по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению при Мингосимущества Якутии. При этом «единую позицию государства при рассмотрении арбитражными судами дел о банкротстве юридических лиц-должников вырабатывает Коллегия уполномоченных государственных представителей, образуемая Республиканской службой по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению при Министерстве по управлению государственным имуществом Республики Саха (Якутия)».
В Волгоградской области «единую позицию государства при рассмотрении арбитражными судами дел о банкротстве вырабатывают коллегии уполномоченных государственных представителей, образуемые ФСФО России». В Липецкой области государственным ведомствам рекомендуется «согласовывать вопросы о возбуждении дел по банкротству и кандидатуры лиц, рекомендуемых на должность арбитражных управляющих предприятий-банкротов с территориальным агентством Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению в Липецкой области, а также с главами администраций городов и районов области».
В Москве комиссия по неплатежам и банкротству организаций-должников комплекса городского хозяйства должна обеспечивать в числе прочего взаимодействие между федеральными и городскими ведомствами в этом вопросе. В Воронежской области обязанность «по координации действий органов исполнительной власти и управления при реализации процедур банкротства» возложена на комиссию по погашению и реструктуризации задолженности по платежам в областной и местные бюджеты Воронежской области.
Регион в лице органа, выполняющего функции кредитора, как правило, возбуждает процедуру банкротства предприятия, если сумма его задолженности по уплате обязательных плате -жей в бюджет региона в течение трех месяцев с момента наступления даты ее исполнения превышает сумму, определенную в Федеральном законе «О несостоятельности и банкротстве» № 127-ФЗ от 26 октября 2002 г. Это положение обычно дополняется оговорками. Так, в Санкт-
Петербурге предприятие, имеющее такую задолженность, должно следовать данным ему рекомендациям по графику погашения платежей, причем процедура банкротства возбуждается в первую очередь в отношении предприятий, основными видами деятельности которых являются «торговля, общественное питание и оказание услуг населению».
В Московской области процедура банкротства возбуждается в отношении предприятий, которые более одного года «не ведут финансово-хозяйственную деятельность, не представляют отчеты в налоговые органы, имеют просроченную (свыше 3 месяцев) задолженность перед бюджетами всех уровней и государственными внебюджетными фондами, превышающую 500 минимальных размеров оплаты труда, со среднесписочной численностью работающих до 15 человек».
Среди регионов Российской Федерации самая развития законодательная база по банкротству юридических лиц имеется в Республике Татарстан. Кроме нормативных актов, посвященных обычным вопросам (из числа рассмотренных выше), в Республике Татарстан действуют документы, в которых изложены: методические рекомендации по оценке имущества пред-приятий-должников; порядок реструктуризации социально-значимых организаций-должников; порядок принудительной ликвидации юридических лиц (в этом комментарии арбитражного суда рассматриваются главным образом различные аспекты федерального законодательства); порядок оценки и продажи имущества несостоятельных предприятий и организаций; наличие или отсутствие признаков фиктивного или преднамеренного банкротства; ускоренный порядок (в течение 21 дня с момента поступления документов) регистрации юридических лиц, образуемых при проведении процедур несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, и др.
В нормативной базе регионов содержится достаточно большое количество различных обзоров, разъясняющих положения федерального законодательства (Краснодарский край, Приморский край). Отдельные положения федерального законодательства разъясняются также в Методических рекомендациях по применению законодательства Российской Федерации о банкротстве (например, в Приморском крае, Пензенской области, Москве). Практика арбитражных судов по делам о банкротстве должников -градообразующих предприятий открыто освещается в Республике Хакасия, Краснодарском крае, Новосибирской и Пензенской областях.
Четко характеризует ситуацию, сложившуюся в регионах страны с нормативной базой несостоятельности, выдержка из комментариев Арбитражного суда Республики Татарстан: «Действующее законодательство, устанавливающее основания и порядок ликвидации юридических лиц, весьма несовершенно и имеет существенные пробелы, которые могут быть устранены только в законодательном порядке. Если вопросы создания юридических лиц и финансирования процедуры их государственной регистрации в какой-то мере определены федеральным и ре-
гиональным законодательством (да и то не в полной мере, так как Закон о регистрации юридических лиц, разработка которого предусмотрена ст. 51 Гражданского кодекса, до сих пор не принят), то порядок принудительной ликвидации и вопросы финансирования ликвидационных процедур нуждаются в законодательном регулировании, в противном случае судебные решения о ликвидации юридических лиц исполняться не будут, что повлечет за собой нарушение законных прав и интересов как кредиторов, так и государства».
