CC BY
87
DOI 10/24411/2227-7315-2020-1028 УДК 347.963
А.Е. Решетняк
РОЛЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЗАКОННОСТИ В СФЕРЕ ПОТРЕБИТЕЛЬСКОГО КРЕДИТОВАНИЯ
Введение: в статье рассматривается значение прокурорского надзора в сфере потребительского кредитования. Это касается исполнения законодательства, направленного на выявление и пресечение нелегальной деятельности по предоставлению потребительских займов. Обозначены основные направления работы в указанной сфере и их недостатки. Освящены возможные меры прокурорского реагирования за нарушения законодательства в сфере потребительского кредитования, а также освещена роль органов прокуратуры в правовом просвещении граждан и повышении их финансовой грамотности. Цель: выявить существующие проблемы в осуществлении прокурорского надзора в сфере потребительского кредитования, а также предложить пути их решения. Методологическая основа: системный анализ, синтез, дедукция, сравнительно-правовой метод, метод диалектической логики, а так же статистический. Результаты: выявлены существующие проблемы в организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства в кредитно-банковской сфере, в т.ч. по выявлению и пресечению нелегальной деятельности по предоставлению потребительских займов. Выводы: в современных социально-экономических условиях прокурорский надзор в сфере потребительского кредитования становится особенно актуальным и приоритетным. Он обусловлен необходимостью защиты прав потребителей финансовых услуг, обеспечению здоровой конкуренции на финансовом рынке, а также сохранению финансовой безопасности страны. Для более тщательной организации такого надзора необходимо обеспечить систематическое обучение прокурорских работников, на которых возложен надзор за кредитно-банковской сферой, а также обеспечить им частичный доступ к сведениям, составляющим банковскую тайну. Кроме того, видится необходимым утверждения приказа Генеральной прокуратуры по организации надзора в кредитно-банковской сфере.
Ключевые слова: прокурорский надзор, кредитная организация, потребительское кредитование, надзорные органы, финансовые операции, Банк России, займы.
A.E. Reshetnyak
THE ROLE OF PROSECUTOR'S BODIES
IN LAW ENFORCEMENT OF CONSUMER CREDITING
Background: the article deals with the importance of prosecutorial supervision in the field of consumer crediting, in particular the implementation of legislation aimed at identifying and preventing illegal activities in the provision of consumer credits. The main directions of work in this area and their non-delivery are indicated. The possible measures
© Решетняк Анастасия Евгеньевна, 2020
Аспирант кафедры финансового банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой (Саратовская государственная юридическая академия) © Reshetnyak Anastasia Evgenievna, 2020
Рostgraduate student, Financial banking and customs law department named after professor Nina Ivanovna Khimicheva (Saratov State Law Academy) 235
of the prosecutor's response to violations of legislation in the sphere of consumer crediting, as well as the role of the prosecution authorities in the legal education of citizens and improving their financial literacy are highlighted. Objective: to identify existing problems in the implementation of prosecutorial supervision in the field of consumer crediting, as well as to suggest ways to their solution. Methodology: systemic, analysis, synthesis, deduction, comparative legal, dialectical logic, statistical. Results: existing problems in the organization and implementation of prosecutor's supervision over the implementation of legislation in the credit and banking sector, including the identification and suppression of illegal activities in the provision of consumer loans. Conclusions: in modern socio-economic conditions, prosecutor's supervision in the field of consumer lending becomes particularly relevant and priority. It is due to the need to protect the rights of consumers of financial services, ensure healthy competition in the financial market, as well as preserve the financial security of the country. For more thorough organization of such supervision, it is necessary to ensure the systematic training of prosecutors, who are entrusted with the supervision of credit and banking, as well as provide them with partial access to information constituting bank secrecy. In addition, it seems necessary approval of the order on the organization of supervision in the credit and banking sector.
Key-words: prosecutor's supervision, credit organization, consumer lending, supervisory authorities, financial operations, Bank of Russia, loans.
Усиленный контроль со стороны государства за финансовой деятельностью хозяйствующих субъектов, позволяет ему поддерживать экономическую безопасность и стабильность страны. Согласно мнению представителей Саратовской школы финансового права им. Н.И. Химичевой, банковский кредит, в т.ч. потребительский, входит в финансовую систему Российской Федерации [1, с. 29]. Отсутствие особого надзора в указанной сфере может привести к экономическому кризису и иным неблагоприятным последствиям как для граждан, так и для экономической системы в целом. В этой связи, актуальным является вопрос обеспечения эффективного контроля и надзора за осуществлением участниками финансовой системы их финансовой деятельности.
Одним из надзорных органов в кредитно-банковской сфере является прокуратура Российской Федерации. В связи с тем, что социально-экономическая ситуация, сложившаяся в России, способствует росту значительного количества преступлений и правонарушений в области финансов, вопросы законности в сфере кредитования физических лиц находятся на особом контроле прокуратуры Российской Федерации.
В соответствии со ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации^Цпредметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, в том числе, органами управления и руководителями коммерческих организаций. Указанное позволяет говорить о том, что под сферу деятельности прокурорского надзора подпадают банки и небанковские кредитные организации.
Особую значимость прокурорского надзора в кредитно-банковской сфере подчеркивает приказ Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в соответствии с которым надзор за ис-
1 См.: Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. от 27 декабря 2018 г. № 536-Ф3) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 236 1995. № 47, ст. 4472.
полнением банковского законодательства является направлением, на котором прокурорам необходимо сосредоточить усилия2.
Наиболее значимой областью прокурорского надзора является надзор за соблюдением законодательства в сфере потребительского кредитования [2, с. 101].
Популярность потребительского кредита не уменьшается, а объемы его предоставления с каждым годом растут, что подтверждается статистическими данными, представленными ниже в таблице.
Кредиты, предоставленные физическим лицам в 2016—2019 годах*
Количество предоставленных кредитов по состоянию
на 01.01.2016 г. на 01.01.2017 г. на 01.01.2018 г. на 01.01.2019 г.
Российская Федерация 5 861 351 7 210 282 9 233 726 12 456 050
Саратовская область 66 615 81 356 107 169 151 500
* Таблица составлена на основе статистических данных, приведенных в годовых отчетах Банка России за 2016-2019 гг. Официальный сайт Банка России. URL: https://www.cbr.ru/ statistics/udstat.aspx?Month=01&Year=2019&TblID=302-02m (дата обращения: 06.03.2019).
Большая часть граждан, обращающихся за предоставлением потребительского кредита, имеет низкий уровень доходов. Это связано с потребностью в товарах и услугах, которая будет возникать, несмотря на низкие доходы, а также нехватку собственных накоплений [3, с. 43]. Низкий уровень финансовой грамотности подавляющей части населения Российской Федерации требует усиленного прокурорского надзора за исполнением законодательства в кредитно-банковской сфере.
Прокуратурой принимаются меры организационного, межведомственного и координирующего характера, касающиеся противодействия нелегальным кредиторам, в т.ч. посредством проведения межведомственных совещаний и информационного взаимодействия по данному вопросу с Банком России.
Так, 16 февраля 2017 г. подписано Соглашение о взаимодействии Генеральной прокуратуры РФ и Центрального банка РФ. В 2016 г. в Генеральную прокуратуру из Центробанка поступило более 130 сообщений о неправомерных действиях кредитных организаций, а также о сомнительных операциях банков и их клиентов. По данным фактам прокуратурой организованы проверки, по результатам которых возбуждены десятки уголовных дел3.
Важной составляющей прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере потребительского кредитования является правовое просвещение граждан. Прокуратурой на регулярной основе размещаются статьи, содержащие разъяснение положений действующего законодательства в сфере потребительского кредитования, на официальном сайте администраций муниципальных образований, а также в средствах массовой информации.
2 См.: Приказ Генпрокуратуры России от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (с изм. от 21 июня 2016 г. № 361). URL: //http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&bas e=LAW&n=201609&fld=134&dst=1000000001,0&rnd=0.3554904780107002#05184886128232344 (дата обращения: 06.02.2019).
3 См.: Генеральная прокуратура Российской Федерация и Центральный банк Российской Федерации подписали Соглашение о взаимодействии. URL: https://genproc.gov.ru/smi/news/ genproc/news-1164379/ (дата обращения: 12.03.2019). 237
Наиболее значимой частью прокурорского надзора в указанной сфере является непосредственное выявление и привлечение к ответственности лиц, незаконно осуществляющих профессиональную деятельность по предоставлению потребительских займов.
Так, постановлением мирового судьи судебного участка № 3 Кировского района г. Саратова индивидуальный предприниматель О. по постановлению прокурора признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 14.56 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 20000 руб. О. обратился в Саратовский областной суд с апелляционной жалобой, ссылаясь на то, что он имеет право на осуществление деятельности по предоставлению займов. Вместе с тем, судом апелляционной инстанции сделан обоснованный вывод об ошибочном толковании О. норм действующего законодательства. Профессиональная деятельность по предоставлению потребительских займов может осуществляться только определенным кругом юридических лиц. В ходе проверки установлено, что О. деятельность по выдаче займов осуществляется на постоянной и регулярной основе, более 4 раз в год, что образует признаки профессиональной деятельности по предоставлению потребительских займов. При этом О. в качестве одной из таких организаций, не зарегистрирован, не обладает присущими им признаками и соответствующим статусом. Апелляционным определением решение суда первой инстанции оставлено без изменения, жалоба без удовлетворения4.
Кроме того, прокуратурой проводятся проверки по фактам распространения в сети Интернет и средствах массовой информации сведений о незаконном оказании услуг по предоставлению займов.
Так, например, прокуратурой Татищевского района Саратовской области проведена проверка, в ходе которой установлено, что в Центральный банк РФ поступило обращение ООО МКК «ВостокЦентрУслуг» по вопросу незаконной кредитно-банковской деятельности частными лицами и индивидуальными предпринимателями, зарегистрированными на территории Татищевского района.
В соответствии с информацией официального сайта ФНС РФ граждане В.М., С.А., В.Д., А.Н. и некоторые другие в качестве индивидуальных предпринимателей на территории Саратовской области не зарегистрированы.
Кроме этого, указанные лица отсутствуют в реестре индивидуальных предпринимателей, зарегистрированных и осуществляющих свою деятельность на территории Татищевского района.
По результатам проверки, прокуратурой района в порядке ст. 39 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации в суд направлено заявление о блокировке Интернет-сайта, на котором размещены сведения об осуществлении кредитно-банковской деятельности лицами, не имеющими права на занятие данной деятельностью на территории Татищевского района. Решением суда указанная информация признана запрещенной к распространению на территории Российской Федерации5.
4 См.: Постановление Саратовского областного суда от 21 апреля 2016 № 4А-248/2016. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 См.: Материалы прокуратуры Татищевского района Саратовской области. Документ опу-238 бликован не был.
Помимо прочего, прокурорами, при выявлении фактов осуществления незаконной кредитно-банковской деятельности могут быть направлены материалы проверки по п. 2 ч. 2 ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса РФ для уголовного преследования в соответствующие правоохранительные органы.
На практике, при осуществлении прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере потребительского кредитования, могут возникнуть определенные проблемы. Так, при осуществлении прокурорского надзора у прокурора может возникнуть необходимость истребовать определенную информацию из банка или небанковской кредитной организации. Согласно ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
Вместе с тем, сведения об операциях, о счетах и вкладах клиентов и корреспондентов, а также иные сведения, устанавливаемые кредитной организацией, являются, согласно ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»6, банковской тайной.
Указанной выше статьей определен исчерпывающий перечень органов, которым кредитная организация обязана предоставить необходимые сведения, составляющие банковскую тайну. Однако органы прокуратуры в указанном перечне отсутствуют, в связи с чем сотрудниками банка устраивается волокита при исполнении запросов прокуроров, а также отказ в предоставлении необходимых сведений [4, с. 83].
25 апреля 2014 г. на обсуждение в Государственную Думу Российской Федерации был внесен законопроект № 508767-6 «О внесении изменений в статью 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г. № 395-1, наделяющий прокуратуру полномочиями по получению информации в кредитных организациях. Однако на рассмотрение законопроекта в первом чтении, 22 февраля 2018 г., последний был отклонен. При этом за принятие законопроекта проголосовало 73 депутата (16,2%), против 0 (0,0%), остальные воздержались. В этой связи, видится обоснованной речь депутата Государственной Думы Юрия Синельщикова, на обсуждении законопроекта7: «Прокурор сможет получать информацию только тогда, когда к нему поступит сообщение о совершенном или готовящемся правонарушении: сообщают прокурору, что такой-то банк накануне банкротства срочно перекачивает деньги или криминальные деньги за рубеж, тогда прокурор включает свои механизмы и получает необходимую информацию, для того чтобы пресечь эти безобразия, для того чтобы пресечь эту деятельность». Его также поддержал Николай Коломейцев, говоря о том, что прокурорским работникам не хватает в данной ситуации элементарного доступа к информации, при этом без правильного анализа невозможно выработать объективное решение имеющейся проблемы.
При этом прокурор вправе запрашивать и получать сведения, составляющие банковскую тайну, в ходе проведения проверки исполнения требований Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
6 См.: Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (с изм. от 27 декабря 2018 г. № 514-ФЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 6. ст. 492.
7 См.: Стенограммы по законопроекту № 508767-6. URL: http://lexfeed.ru/law/508767-6 (дата обращения: 20.02.2019). 239
Однако банки, руководствуясь понятием «банковская тайна», также не всегда своевременно предоставляют необходимую прокурорам информацию.
Помимо этого, в настоящее время нет утвержденной приказом Генеральной прокуратуры РФ инструкции по организации надзора в кредитно-банковской сфере.
Ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, профессор Бажанов С.В., связывает существующие проблемы, при осуществлении прокурорского надзора за кредитно-банковской сферой, также с отсутствием деятельности по отслеживанию принадлежности собственности, находящейся на территории Российской Федерации, что порождает невозможность определить, какое количество средств контролируется резидентами и действует в интересах отечественного воспроизводства. Указанное, в свою очередь, приводит к незаконному выводу банковских активов за рубеж [5, с. 111].
Анализ прокурорской практики свидетельствует о многочисленных фактах нарушений действующего законодательства в сфере потребительского кредитования как со стороны кредитных организаций, так и со стороны физических лиц и индивидуальных предпринимателей. Направленность на укрепление законности и правопорядка, предупреждение и пресечение правонарушений, обеспечение прав и свобод граждан имеет такая автономная форма юридической деятельности как надзор [6, с. 65].
В заключении хотелось бы отметить, что при осуществлении надзора за исполнением законодательства в сфере потребительского кредитования прокурорам необходимо строго соблюдать банковскую и коммерческую тайны. Естественно, что сами материалы и результаты прокурорских проверок, а также акты прокурорского реагирования должны быть конфиденциальными и не подлежать опубликованию в средствах массовой информации. При этом необходимо принятие правового акта, направленного на предоставление кредитными организациями прокурорским работникам сведений, необходимых для проведения полной и всесторонней проверки по поступившей информации о правонарушении в кредитно-банковской сфере. Данный акт может быть принят посредством принятия федерального закона, который внесет изменения в ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». При этом необходимо прописать четкие критерии, по которым прокурор будет иметь право на получении информации, составляющую банковскую тайну, а также процедуру их получения. Помимо этого, на уровне Генеральной прокуратуры РФ необходимо утверждение приказа по организации надзора в кредитно-банковской сфере. Кроме того, немаловажным улучшением качества надзора в рассматриваемой сфере будет являться организация и проведение всевозможных семинаров и курсов для прокурорских работников по обучению выявления преступлений и правонарушений в кредитно-банковской сфере. Такое обучение, в частности на территории Саратовской области, видится возможным благодаря совместным усилиям Банка России, прокуратуры Саратовской области, а также кафедры финансового, банковского и таможенного права ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», обладающей глубокими теоретическими познаниями в указанной сфере, и привлечения иных кафедр академии.
Библиографический список
1. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2017. 799 с.
2. Морозов И.П. Прокурорский надзор за исполнением законов о банках и банковской деятельности // Законность и правопорядок в современном обществе. 2015. № 26. С. 98-105.
3. Клюев В.С., Любимов АА. Проблемы и перспективы развития банковского потребительского кредитования в России // Проблемы социально-экономического развития региона: сборник статей XV Международной научно-практической конференции (г. Пенза, Пензенский государственный университет архитектуры и строительства, 25-26 января 2018 г.). 2018. С. 42-47.
4. Газалова А.Б. Перспективы развития прокурорского надзора за исполнением законодательства, направленного на выявление и пресечение нелегальной деятельности по предоставлению потребительских займов // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2018. № 9. С. 81-85.
5. Бажанов С.В. Роль органов прокуратуры в обеспечении законности в кредитно-банковской отрасли российской экономики // Журнал российского права. 2018. № 2 (254). С. 105-111.
6. Баранов М.Л. Соотношение понятий «государственный контроль» и «государственный надзор»: теория и практика вопроса // Право и жизнь. 2011. № 159. С. 64-97.
References
1. Financial Law: textbook / resp. ed. N.I. Khimicheva, E.V. Pokachalova. 6th ed., revised and suppl. M.: Norma: INFRA-M, 2017. 799 р.
2. Morozov I.P. Prosecutor's Supervision over the Implementation of Laws on Banks
and Banking // Law and Order in Modern Society. 2015. No. 26. P. 98-105. s
3. Klyuev V.S., LyubimovAA. Problems and Prospects for the Development of Consumer и Banking in Russia // Problems of Socio-economic Development of the Region: a collection £ of articles of the XV International Scientific and Practical Conference (Penza, Penza State T University of Architecture and Construction, January 25-26, 2018). 2018. Р. 42-47. |
4. GazalovaA.B. Prospects for the Development of Prosecutor's Supervision over the Г Implementation of Legislation Aimed at Identifying and suppressing Illegal Activities д in the Provision of Consumer Loans // Humanities, socio-economic and social sciences. С 2018. No. 9. Р. 81-85. H
5. Bazhanov S.V. The Role of Prosecutors in Ensuring the Rule of Law in the Credit ° and Banking Industry of the Russian Economy // Journal of Russian law. 2018. No. 2 U (254). P. 105-111. I
6. Baranov M.L. The Relationship between the Concepts of "State Control" and "State 0 Supervision": the Theory and Practice of the Issue // Law and Life 2011. No. 159. P. 64-97. £
к
д
3 )
2 О N) О
