CC BY
201
DOI 10.24412/2227-7315-2023-1-256-262
УДК 340
О.А. Грачёва, А.А. Титова
РОЛЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РФ В КООРДИНАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ПРЕСТУПНОСТИ
Введение: актуальность данной статьи определяется тем, что статус прокуратуры в координационной деятельности по борьбе с преступными проявлениями недостаточно определен на законодательном уровне, что порождает проблемы в правоприменительной практике. Цель: определение роли органов прокуратуры РФ в координационной деятельности по предупреждению преступных проявлений. Методологическая основа: в основу работу лег всеобщий диалектический метод познания. Также при подготовке статьи были реализованы следующие методы — логический, формально-юридический, статистический, изучение практики. Результаты: внесены предложения о необходимости более детальной законодательной регламентации, поскольку именно в Законе о прокуратуре необходимо закрепить специальные нормы, которые будут посвящены конкретным формам и методам координационной деятельности, в том числе с четким изложением полномочий прокуроров по противодействию преступности. Выводы: по результатам проведенного исследования авторы полагают, что законодатель в последнее время расширяет границы при осуществлении прокуратурой координационной деятельности. Генеральная прокуратура, как главный координатор правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью обязана вести государственный единый статистический учет данных о состоянии преступности, а также осуществлять проведение и контроль исполнения координационных мероприятий — совещаний.
Ключевые слова: прокурор, прокуратура, борьба с преступностью, противодействие преступности, координационная деятельность, правоохранительные органы, формы и направления координационной деятельности.
O.A. Gracheva, A.A. Titova
THE ROLE OF THE PROSECUTOR'S OFFICE OF THE RUSSIAN
FEDERATION IN COORDINATING ANTI-CRIME ACTIVITIES
Background: the relevance of this article is determined by the fact that the status of the Prosecutor's office in coordinating activities to combat criminal manifestations is insufficiently defined at the legislative level, which causes problems in law enforcement
§ © Грачёва Ольга Алексеевна, 2023
^ Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская
i государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
S © Титова Анжела Александровна, 2023
Кандидат юридических наук, доцент кафедры прокурорского надзора и криминологии (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
© Gracheva Olga Alekseevna, 2023
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Prosecutorial Supervision and Criminology (Saratov State Law Academy)
© Titova Anzhela Alexandrovna, 2023
Candidate of Law, Associate Professor of the Department of Prosecutorial Supervision and Criminology 256 (Saratov State Law Academy)
practice. Objective: to determine the role of the Prosecutor's Office of the Russian Federation in coordinating activities to prevent criminal manifestations. Methodology: universal dialectical method of cognition. Also, during the preparation of the article, the following methods were implemented — logical, formal-legal, statistical, and the study of practice. Results: proposals were made on the need for more detailed legislative regulation, since it is in the Law on the Prosecutor's Office to enshrine special norms that will be devoted to specific forms and methods of coordination activities, including a clear statement of the powers of prosecutors to counter crime. Conclusions: based on the results of the study, the authors believe that the legislator has recently expanded the boundaries in the implementation of coordination activities of the prosecutor's office. The Prosecutor General's Office, as the main coordinator of law enforcement activities to combat crime, is required to maintain the state unified statistical record of data on the state of crime, as well as to conduct and monitor the implementation of coordination activities - meetings.
Key-words: prosecutor, prosecutor's office, crime fighting, crime prevention, coordination activities, law enforcement agencies, forms and directions of coordination activities.
Органы прокуратуры России всегда являлись гарантом законности и правопорядка. На сегодняшний день цели и задачи, стоящие перед данной системой органов, все также являются необходимыми элементами развития и защиты государственности страны в целом. Однако вопросам изучения роли деятельности органов прокуратуры в противодействии преступности не уделяется в специальной литературе должного внимания. Между тем, именно прокуратура РФ занимает одно из центральных мест в системе субъектов противодействия н преступности, исходя из ее многопланового и всеобъемлющего характера дея- С тельности. Ведь в специальной литературе, среди всех субъектов противодей- | ствия преступности органы прокуратуры называют «главным координатором» к борьбы с преступностью [1, с. 55]. Г
„ о
В настоящее время, согласно действующему законодательству, целями де- Д
ятельности органов прокуратуры является обеспечение верховенства закона, т
единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражда- н
нина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В числе *
актуальных направлений в деятельности российской прокуратуры все также Д
остаются борьба с преступностью и коррупцией, защита прав и законных инте- с
ресов граждан, обеспечение единства правового пространства страны. Обосно- |
ванно отмечается, что «...задача прокуратуры состоит в принятии нужных мер Д
к устранению, нейтрализации условий, способствующих проявлению причин |
преступности» [2, с. 64]. №
Однако в Законе о прокуратуре РФ не содержится норм четко регламенти- 1
рующих полномочия прокурора по предупреждению и профилактике преступ- о
ности, кроме этого, не указывается обстоятельство, что прокуратура является 22 самостоятельным субъектом противодействия преступности.
Стоит отметить, что в Законе № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» отмечается, что органы прокуратуры РФ являются субъектами профилактики преступлений, где под «профилактикой правонарушений» понимается «.совокупность мер социального, правового,
организационного, информационного и иного характера, направленных на вы- 257
явление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения»1.
Как представляется, законодателем были предприняты попытки отразить в вышеупомянутом Законе № 182-ФЗ предупредительную роль органов прокуратуры в данном направлении деятельности, которую, полагаем, также необходимо закрепить и в основном Законе в вопросах регулирования организации и деятельности органов прокуратуры — Законе о прокуратуре РФ.
Данное обстоятельство, а именно, отсутствие детальной регламентации полномочий прокурора по профилактике нарушений закона в основополагающем Законе снижает качество работы на данном приоритетном направлении, а также порождает большое количество вопросов [1, с. 54]. И это бесспорно, поскольку четкое закрепление в законодательстве соответствующей роли органов прокуратуры (способов ее реализации, форм, методов и приемов) будет способствовать повышению эффективности деятельности органов прокуратуры в целом.
В подтверждение этому, А.Ю. Винокуров отмечает, что «...в период действия Закона СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» профилактика преступлений и иных нарушений непреступного характера относилась законодателем к числу самостоятельных видов внешнефункциональной прокурорской деятельности» [3, с. 621].
Между тем высказываются диаметрально противоположные мнения в научной литературе на данный счет, о том что «.профилактику преступлений и иных правонарушений нельзя рассматривать в качестве функции прокуратуры, поскольку в законодательстве об этом четко не говорится, а сама профилактика
00 о о
0 осуществляется посредством всей функциональной деятельности прокуратуры» ¿- [4, с. 1356].
~ Как представляется, сложившаяся ситуация, не означает того, что прокура-
2 тура при реализации своей многоаспектной деятельности, включающей в себя
1 потенциал всех функций органов прокуратуры, не имеет своей первоочередной
Ф «-» тл «-»
5 задачей предупреждение преступности. В научной литературе справедливо от-
£ мечается, что «.предупреждение преступности — одно из важных направлений
| борьбы с ней» [5, с. 37].
| Данное обстоятельство подтверждается и положениями ведомственных £" актов2, в которых профилактика правонарушений и противоправных деяний 1 рассматривается как важнейший аспект надзорной, координационной, правота творческой и иной деятельности прокуроров [6, с. 348].
|| К примеру, в п. 1 приказа Генерального прокурора РФ № 195 от 7 декабря 8 2007 г. «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, со° блюдением прав и свобод человека и гражданина» среди основных направлений
и
° деятельности органов прокуратуры, отдельно выделено такое приоритетное на-§ правление, как предупреждение преступных проявлений.
ё 1 Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики
правонарушений в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 27 июня 2016. № 26 (ч. I), ст. 3851.
2 На сегодняшний день действует несколько ведомственных актов, регламентирующих деятельность прокуроров в данном направлении работы. Это приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности», от 10 октября 2022 г. № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочии в сфере противодействия коррупции», от 19 февраля 2015 г. № 78 «Об организации работы по реализации 258 полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» и др.
Однако в специальной литературе такие дефиниции, как «профилактика», «предупреждение», «противодействие» и «борьба» с данным явлением четко не разграничиваются. Стоит обратить внимание, что эти категории часто рассматриваются в качестве синонимов, определяющие один и тот же смысл. Более тождественны такие понятия, как «предупреждение преступности» и «борьба с преступностью».
Данные категории будут включать в себя более узкие понятия, такие как «профилактика преступности», «предотвращение преступлений» и «пресечение преступлений».
Целью предупреждения преступлений, как и целью борьбы с преступностью, является противодействие криминальным процессам в обществе, обеспечение сдерживания, сокращение преступности и темпов ее роста, защита личности, общества и государства от преступных посягательств.
В энциклопедических словарях «предупреждение» определяется как «...система различных мер упреждающего воздействия на обстоятельства, порождающие и воспроизводящие такое социально негативное явление, как преступность» [7, с. 772]. В специальной литературе высказывается мнение, что «...наиболее обоснованным целесообразно считать рассмотрение предупреждения как категории, объединяющей профилактику, предупреждение и пресечение (противодействие), которые представляют собой уровни предупредительной деятельности» [8, с. 92].
Термин «профилактика» уже ранее нами анализировался, исходя из положений Закона № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». Решая вышеуказанные задачи по выявлению, устранению или нейтрализации причин преступности и условий, способствующих их совершению, по профилактике воздействия на лиц с противоправным поведением, а также по предотвращению замышленных и готовящихся преступлений «профилактика преступлений» представляет собой важную часть общего процесса противодействия преступности и борьбы с ней.
Что касается термина «противодействие преступности», то многими авторами проводится аналогия с такой категорией как «борьба с преступностью». Соответственно, так или иначе все рассмотренные выше понятия отождествляются в специальной литературе с термином «борьба с преступностью», представляющую собой последовательную и системную деятельность государственных органов, имеющей своей целью обеспечение соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, выражающейся в совершении активных действий по противодействию преступности, путем профилактики противоправного поведения, пресечении противоправных деяний, а также применении к виновным лицам мер юридического воздействия в установленном законе порядке. В силу этого, стоит отметить, что термин «борьба с преступностью» детерминируется через категорию «противодействие преступности».
Более того, многими учеными обосновывается мнение о том, что «законодатель использует понятие «противодействие», аккумулируя в нем все термины в данной сфере» [8, с. 93]. И это не безосновательно, поскольку анализ нормативных правовых актов, призванных регламентировать систему мер по противодействию конкретным видам преступности1, позволяет сделать вывод, что заложенный за-
1 См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52 (ч. I), ст. 6228; Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3031 и др. 259
конодателем смысл в данное понятие, как «противодействие» имеет одинаковое значение во всех законодательных актах.
К примеру, в Законе о противодействии коррупции, понятие «противодействие» включает в себя такие категории, как предупреждение, профилактику, выявление, пресечение, раскрытие и расследование правонарушений.
В результате, анализ законодательства позволяет сделать вывод, что правильнее будет употреблять такое понятие как «противодействие», которое будет включать в себя все иные ранее перечисленные категории.
Деятельность прокуратуры по противодействию преступности проявляется при реализации координирующей функции органов прокуратуры, а именно координации правоохранительной деятельности органов по борьбе с преступностью. Важная роль органов прокуратуры при осуществлении координационной деятельности проявляется в определенных проводимых формах и направлениях совместной работы1. Значимым, является проведение координационных мероприятий с руководителями правоохранительных структур как на федеральном, так и региональном уровнях.
Выступая на расширенном заседании коллегии в Генеральной прокуратуре РФ 25 апреля 2022 г. Игорь Краснов, в частности, отметил, что «.прокуроры, защищая интересы граждан, государства и общества пресекли свыше 4 млн нарушений закона, добились восстановления прав более 1 млн человек. При этом важно совершенствовать механизмы взаимодействия с органами ФСБ, МВД России, а также другими ведомствами для снижения уровня преступности в различных сферах жизнедеятельности»2, в том числе и повышения эффективности прокурорской деятельности в дальнейшем.
Как свидетельствует практика, такие совещания проводятся прокурорами в течении года, в ходе анализируется состояние преступности с целью своевременного реагирования на негативные тенденции. По их результатам вырабатываются и реализуются механизмы борьбы с противоправными посягательствами.
Стоит отметить, что законодатель в последнее время расширяет границы координационной деятельности прокуратуры. Именно на прокуратуру возложена обязанность по ведению государственного единого статистического учета данных о состоянии преступности (раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы, прокурорского надзора в целом).
В литературе выделяют и другие задачи. Например, определение направлений координационной деятельности, изучение практического опыта борьбы с преступностью, обсуждение актов, выносимых руководителями правоохранительных органов [9, с. 272].
Однако данные формы достаточно четко не регламентированы действующем законодательством, что подтверждается мнением ряда ученых, утверждающих, что нужна более полная и детальная регламентация координационной деятельности. Так, С.П. Зайцев предлагает определить статус прокурора относительно постановки вопроса об ответственности участников координации за неисполнение
1 См.: Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (в ред. от 31 декабря 2019 г.) (вместе с «Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью») // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 1996. № 17, ст. 1958.
2 Состоялось расширенное заседание Коллегии, посвященное итогам работы органов прокуратуры за 2021 год // Генеральная прокуратура РФ. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/
260 gprf/mass-media/news?item=73312986 (дата обращения: 21.10.2022).
требований регламента [10, с. 2], что является обоснованным, так как отсутствие прямо установленной ответственности участников координации снижает эффективность их взаимодействия. Стоит согласиться и с мнением В.Г. Бессарабова, предлагающего проработать формы и методы взаимодействия [11, с. 9], поскольку остаются неурегулированными порядок подготовки и обмена информацией, процедура разрешения возникающих между участниками противоречий. Слабое законодательное регулирование приводит, как справедливо отмечает профессор В.А. Рыбаков, к формальному пониманию информации [12, с. 7].
Таким образом, координационная деятельность по вопросам борьбы с преступностью, как показывает анализ действующего законодательства и правоприменительной практики, нуждается в более подробном правовом регулировании, поскольку именно в Законе о прокуратуре необходимо закрепить специальные нормы, которые будут посвящены конкретным формам и методам координационной деятельности, в том числе с четким изложением полномочий прокуроров по противодействию правонарушениям и преступлениям. Более того, обоснованным считается разработка соответствующих методических рекомендаций по вопросам координационной деятельности.
Дискуссионным является вопрос оценки эффективности координационной деятельности. Как представляется, данная оценка не должна стать новым статистическим показателем, который создает дополнительную отчетность прокурорским работникам, а должна объективно отражать существующее влияние от реализации координационной деятельности. Основными показателями эффективности следует признать уровень и динамику преступности, так как на улучшение именно данных явлений направлена координационная деятельность.
Так, возложение законодателем на органы прокуратуры координирующей функции объясняется, прежде всего, тем, что именно прокуратура, обладая особым местом в механизме разделения трех ветвей государственной власти, способна надлежащим образом согласовывать действия других правоохранительных органов по противодействию преступности.
Библиографический список
1. Раскина Т.В. Прокуратура в системе профилактики правонарушений // Юридические исследования. 2018. № 1. С. 53-60.
2. Звирбуль В.К. Деятельность прокуратуры по предупреждению преступности. Научные основы. М.: Юридическая литература, 1971. 168 с.
3. Винокуров А.Ю. К вопросу об участии органов прокуратуры в профилактике правонарушений в Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 620-626.
4. Гальченко А.И. Функции прокуратуры Российской Федерации: спорные вопросы // Lex Russica. 2014. № 11 (Том XCVI). С. 1346-1357.
5. Шабанов В. Б., Красиков B.C. Противодействие преступности: проблемы предупреждения и профилактики // Судебная экспертиза Беларуси: научно-практический журнал. 2018. № 1. С. 36-43.
6. Винокуров А.Ю. Проблемы классификации прокурорской деятельности// Винокуров А. Ю. Избранные статьи: в 3 т. М., 2017. Т. 3. 501 с.
7. Российская юридическая энциклопедия. М.: ИНФРА-М, 1999. 1118 с.
8. Гришин Д.А. Предупреждение преступности. разграничение используемой терминологии // Закон и право. 2020. № 3. С. 91-94.
9. Огородников В.И., Годунов И.В., Борисенко И.В. Координационная деятельности прокуратурой правоохранительных органов по борьбе с преступностью // Великая Российская революция 1917 года в истории и судьбах народов и регионов России, Беларуси, Европы и мира в контексте исторических реалий XX - начала XXI века: материалы Международной научной конференции. 2017. С. 272-274.
10. Зайцев С.П. Профилактика преступлений и правонарушений: координация и прокурорский надзор // Законность. 2009. № 8. С. 2-4.
11. Бессарабов В.Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) // Журнал российского права. 2001. № 3. С. 9.
12. Рыбаков В.А. Законность: к вопросу о понятии // Вестник ОмГУ. Сер.: Право. 2013. № 2 (35). С. 6-12.
References
1. Raskina T.V. The Prosecutor's Office in the System of Crime Prevention // Legal research. 2018. No. 1. P. 53-60.
2. Zvirbul V.K. Activity of the Prosecutor's Office on Crime Prevention. Scientific Foundations. M.: Legal literature, 1971. 168 p.
3. Vinokurov A.Yu. On the Issue of the Participation of the Prosecutor's Office in the Prevention of Offenses in the Russian Federation // Administrative and municipal law. 2016. No. 7. P. 620-626.
4. Galchenko A.I. Functions of the Prosecutor's Office of the Russian Federation: Controversial Issues // Lex Russica. 2014. No. 11 (Volume XCVI). P. 1346-1357.
5. Shabanov V.B., Krasikov V.S. Countering Crime: Problems of Prevention and Prevention // Forensic Examination of Belarus: Scientific and Practical Journal. 2018. No. 1. P. 36-43.
6. Vinokurov A.Yu. Problems of Classification of Prosecutorial Activity// Vinokurov A.Y. Selected articles: In 3 t. M., 2017. Т. 3. 501 p.
7. Russian Legal Encyclopedia. M.: INFRA-M, 1999. 1118 р.
8. Grishin D.A. Crime Prevention. Differentiation of the Terminology Used // Law and Law. 2020. No. 3. P. 91-94.
9. Ogorodnikov V.I., Godunov I.V., Borisenko I.V. Coordination of Activities by the Prosecutor's Office of Law Enforcement Agencies to Combat Crime // The Great Russian Revolution of 1917 in the History and Destinies of the Peoples and Regions of Russia, Belarus, Europe and the World in the Context of Historical Realities of the XX - Early XXI Century: Materials of the International scientific conference. 2017. P. 272-274.
10. Zaitsev S.P. Prevention of Crimes and Offenses: Coordination and Prosecutorial Supervision // Legality. 2009. No. 8. P. 2-4.
11. Bessarabov V.G. Coordination by the Russian Prosecutor's Office of the Activities of Law Enforcement Agencies in the Fight Against Crime (History, State, Prospects) // Journal of Russian Law. 2001. No. 3. P. 9.
12. Rybakov V.A. Legality: to the Question of the Concept // Bulletin of OmSU. Series. Law. 2013. No. 2 (35). P. 6-12.
