CC BY
198УДК 34
Ткаченко Н.П.
магистрант 3 курса, ЗФО кафедра конституционного и муниципального права Юридический факультет ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет» (Россия, г. Краснодар)
РОЛЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Аннотация: в статье исследуется деятельность органов местного самоуправления по защите прав и свобод человека и гражданина, их место и роль в конституционном механизме защиты прав и свобод человека и гражданина как института публичной власти. Делаются выводы о том, что местное самоуправление и его органы представляют особый негосударственный уровень единой конституционной системы обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, защита прав человека, вопросы местного значения, территориальное общественное самоуправление, муниципальный контроль, демократия, муниципальная общественная палата, обращения граждан.
Закрепляя положения о защите прав и свобод человека и гражданина в ст. ст. 130-133, Конституция РФ [1] не устанавливает обязанности органов местного самоуправления по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, при этом в ст. 18 устанавливает, что они определяют деятельность местного самоуправления. На международном уровне защита прав человека также не отнесена к вопросам компетенции органов местного самоуправления [14, с. 1020]. Европейская хартия местного самоуправления 1985 г. в ч. 1 ст. 3 содержит определение местного самоуправления, согласно
которому местное самоуправление осуществляется "в рамках закона" и "в интересах местного населения" [2].
Исходя из данных норм О.В. Доронина делает вывод, что на местное самоуправление как институт публичной власти накладываются обязанности по соблюдению конституционных прав и свобод человека и гражданина, по созданию условий для наиболее полной реализации прав и свобод граждан, по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, а в отдельных случаях - и по восстановлению нарушенных прав и свобод на территории муниципального образования [13, с. 18].
Как указывают Н.С. Бондарь и М.В. Мархгейм, местное самоуправление и его органы представляют особый негосударственный уровень единой конституционной системы обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации [13, с. 18].
Права и свободы человека и гражданина, как отмечают О.Ю. Трещева и Э.Ю. Балаян, реализуются прежде всего на местном уровне, там, где он живет, где осуществляет трудовую, политическую и иную деятельность. Местный уровень власти предполагает максимальную приближенность органов местного самоуправления к населению, что является определяющим, куда граждане, в первую очередь, обратятся за помощью в случае нарушения их прав [15, с. 41].
Поэтому защита прав и свобод гражданина во многом зависит от деятельности органов местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации и федеральные законы к ведению местного самоуправления относят вопросы обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, являющихся первичными территориальными единицами, а по существу - удовлетворение самых насущных, жизненных потребностей людей, причем, главным образом малых групп и конкретных граждан [12, с. 15].
Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения установлены в ст. 17 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 131-ФЗ) [7] и иных федеральных законах, которые регулируют различные сферы государственной или общественной жизни. Данные полномочия конкретизируются в законодательстве субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.
В соответствии с Законом 131-ФЗ муниципальная власть призвана решать такие вопросы местного значения, как: организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; обеспечение реализации права на жилище; создание условий для предоставления транспортных услуг населению; создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; обеспечение правопорядка и общественной безопасности на территории муниципального образования; борьба с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидация их последствий и др. Данные вопросы местного значения относятся к вопросам обеспечения жизнедеятельности населения и конкретных граждан на территории соответствующего муниципального образования.
Однако, как отмечает Н.А. Мошкина, в указанных нормах вопросы защиты прав и свобод гражданина не отнесены к вопросам местного значения. Вместе с тем, вопросы непосредственного жизнеобеспечения в основном связаны с оказанием или организацией оказания социальных услуг конкретному гражданину или группе граждан, проживающих в соответствующем муниципальном образовании, а, следовательно, направлены на обеспечение и защиту прав и свобод человека и гражданина [14, с. 1022].
Защита органами местного самоуправления прав человека осуществляется посредством создания необходимых условий для реализации конституционных прав и свобод граждан на местном уровне. И прежде всего, это создание условий для реализации конституционных прав граждан: избирать и
быть избранными в органы местного самоуправления; осуществлять местное самоуправление через выборные и иные органы местного самоуправления; участвовать в решении вопросов местного значения путем прямого волеизъявления [14, с. 1023], обращаться лично и направлять обращения в муниципальные органы; иметь право на ознакомление с правовыми актами органов местного самоуправления, касающихся прав и свобод гражданина; высказывание мнения в связи с изменением границ территорий муниципалитета.
Право граждан избирать и быть избранными в орган местного самоуправления способствует участию населения в управлении делами муниципальных образований, а, следовательно, посредством такого участия граждане получают возможность защищать свои права и права других лиц. Любой гражданин, достигший возраста 18 лет, вправе избирать и быть избранными в представительные органы местного самоуправления, достигший возраста 21 год вправе быть избранным главой исполнительно-распорядительной власти муниципалитета.
Иными формами прямого волеизъявления граждан в решении вопросов местного самоуправления являются: участие в местных референдумах; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; правотворческая инициатива; участие в территориальном общественном самоуправлении, публичных слушаниях, собраниях, сходах граждан, конференциях граждан, опросах граждан; обращения в органы местного самоуправления и др.
В соответствии с законодательством Российской Федерации в уставе муниципального образования устанавливаются формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в деятельности местного самоуправления, в том числе на проведение собраний (конференций) граждан. Например, в Уставе муниципального образования Крымского городского поселения Крымского
района Краснодарского края содержится положение о собрании граждан, в соответствии с которым для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории поселения могут проводиться собрания граждан. Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления [10].
Защита прав граждан реализуется недопустимостью применения нормативных актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не были опубликованы в установленном законодательством порядке, что предполагает открытость местного правотворчества и обязательность доведения до сведения граждан всех правовых актов. Согласно ст. 47 Закона 131-ФЗ муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). При этом официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании [7].
Органы местного самоуправления в целях защиты прав человека на территории муниципального образования имеют право рассматривать обращения граждан, а также консультировать их по вопросам защиты их прав. В соответствии со ст. 32 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обращения граждан являются формой несудебной защиты прав человека при обращении граждан в
орган местного самоуправления с заявлением, жалобой, предложением или ходатайством.
Обращения могут затрагивать как личные вопросы, так и общественные интересы. Обращения в органы местного самоуправления помогают разрешению многих ситуаций, связанных с нарушением прав граждан, социальными конфликтами, предупреждают массовые акции протеста. Право на обращение (право петиций) обеспечивает двустороннюю связь государства с человеком. При этом, согласно ст. 32 Закона 131-Ф3 [7] за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращений граждан должностные лица местного самоуправления несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" [6] и законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальные институты непосредственной демократии, как показывает анализ федерального законодательства, используются для предупреждения нарушения прав, которые реализуются в целом населением муниципального образования, например, права на благоприятную окружающую среду [13, с. 19]. Так ст. 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ предусмотрено обязательное проведение по проектам генеральных планов поселений и городских округов общественных обсуждений или публичных слушаний с участием жителей соответствующих муниципальных образований -поселений и городских округов [3]. Согласно ст. 9 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" [8] органы местного самоуправления наделены полномочием проводить референдум, общественные обсуждения или опрос населения муниципального образования о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе. Проведение данных мероприятий направлено на обеспечение конституционных
прав на безопасную окружающую среду граждан, проживающих на территории муниципального образования.
Широкое распространение в Российской Федерации, в том числе, на территории Краснодарского края получила такая форма непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления как территориальное общественное самоуправление (далее так же - ТОС), основополагающим началом которого выступает принцип гарантии и защиты прав и законных интересов населения. Реализация данного принципа осуществляется через представление и защиту интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти. В соответствии с п. 3 Положения о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании город Краснодар, утвержденном решением городской Думы Краснодара от 26.01.2006 № 6 п. 2, одним из основных принципов деятельности ТОС в муниципальном образовании город Краснодар является защита законных прав и интересов населения [9].
На территории Краснодарского края по состоянию на 1 января 2020 года действовало 6282 зарегистрированных органов ТОС в виде советов микрорайонов, квартальных, домовых, уличных, станичных, хуторских и поселковых комитетов. В каждом органе ТОС действует актив населения, в целом по краю он составлял более 30 тысяч человек. Статус юридических лиц имели 66 органов ТОС.
В 2019 году на территории края с участием органов ТОС проведено 24962 собрания (конференций) по вопросам обеспечения жизнедеятельности населения, в работе органов местного самоуправления учтено более 8 тысяч предложений органов ТОС. С участием представителей органов ТОС осуществлено 2797 проверок муниципального земельного контроля, 6432 проверки в рамках общественного контроля за деятельностью организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами, рассмотрено 2750 обращений граждан, поступивших в органы местного самоуправления [11].
Всецело поддерживаем позицию Н.А. Мошкиной, согласно которой "из всех предусмотренных законом форм участия граждан в решении вопросов местного значения именно у ТОС есть все шансы стать не только инструментом повышения конструктивной активности населения или площадкой для реализации гражданских инициатив, но и эффективным и оперативным механизмом защиты прав граждан" [14, с. 1024].
В ряде муниципальных образований в целях создания условий и предпосылок для защиты прав и свобод человека и гражданина создаются специализированные органы, деятельность которых направлена на обеспечение и защиту отдельных прав граждан, например, комиссии по правам человека при главе муниципального образования, комитет по делам семьи при местной администрации, комиссии по правам ребенка, координационный совет по охране труда и др. [13, с. 19].
Однако более распространенным видом консультативного муниципального органа, который обеспечивает совершенствование деятельности органов местного самоуправления в сфере реализации гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод на территории муниципального образования, является общественный совет или общественная палата. Данные муниципальные институты призваны выполнять роль посредника между органами местного самоуправления и представителями различных социальных групп. Их задачей, в том числе, является согласования интересов граждан и органов местного самоуправления для защиты прав и свобод граждан, демократических принципов организации гражданского общества.
Так на территории Краснодарского края созданы 44 муниципальных общественных палат, 9 - муниципальных общественных советов [11].
Согласно ст. 17.1 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а следовательно и за соблюдением прав и законных
интересов граждан. В целях защиты прав и свобод человека в жилищной сфере жилищным законодательством предусмотрен муниципальный жилищный контроль. При этом существенно усилена роль органов местного самоуправления в осуществлении контрольных функций за деятельностью управляющих организаций. Муниципальные органы вправе инициировать проведение проверки деятельности управляющих организаций, выступать с инициативой внеочередного проведения общего собрания собственников помещений в многоквартирных домах с повесткой о расторжении договора управления (ст. 20 Жилищного кодекса Российской Федерации) [5].
Структура, полномочия, порядок проведения муниципального контроля, перечень должностных лиц, его осуществляющих, устанавливаются уставом муниципального образования и иными муниципальными актами. Защита прав человека в данном случае представляет собой принятие мер, которые направлены на обеспечение возможности осуществления их прав, законных интересов и гарантий, регулируемых федеральным, региональным, а также муниципальным законодательством [15, с. 42].
Муниципальный контроль способствует соблюдению конституционных гарантий прав и свобод человека, а также обеспечивает надлежащую деятельность государственных и муниципальных органов.
Органы местного самоуправления вправе участвовать в гражданском процессе в качестве лица, выступающего в защиту прав и интересов граждан муниципальных образований. Формы такого участия закреплены в процессуальном законодательстве [4].
Подводя итоги рассмотрения роли органов местного самоуправления в защите прав граждан, следует отметить, что полномочия органов местного самоуправления в области прав и свобод человека и гражданина находят свое выражение как в федеральном, региональном законодательстве, так и в муниципальных правовых актах, но четко установленных обязательств в нем не предусматривается. Однако, на органы местного самоуправления как институт
публичной власти накладываются обязанности по соблюдению конституционных прав и свобод человека и гражданина, по созданию условий для наиболее полной реализации прав и свобод граждан, по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина.
Проведенное исследование позволяет определить, что местное самоуправление является одним из уровней единой конституционной системы обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Его место в данной системе обусловлено характерными чертами местного самоуправления как негосударственного института публичной власти.
На местном уровне создаются необходимые условия для реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан, посредством специфических методов, процедур и средств. Осуществляемая органами муниципальной власти деятельность способствует реализации конституционных гарантий осуществления, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ, от 14.04.2020 г. № 1-ФКЗ) // СПС "КонсультантПлюс".
Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 08.08.2020).
Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 07.08.2020). Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 188-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 03.08.2020).
О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 14.07.2020).
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 (ред. от 20.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 26.07.2020).
Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ (ред. от 31.07.2020) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 07.08.2020).
О территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании город Краснодар: решение городской Думы Краснодара от 26.01.2006 г. № 6 п. 2 (ред. от 12.12.2019) // СПС "КонсультантПлюс" (дата обращения: 13.07.2020).
Устав Крымского городского поселения Крымского района: принят решением Совета Крымского городского поселения Крымского района от 27.04.2017 г. № 190 (ред. от 02.09.2019) // URL: http://крымск-город.рф/ustav-poseleniya.html (дата обращения: 06.07.2020). О развитии территориального общественного самоуправления, местных сообществ и форм участия граждан в осуществлении местного и общественного самоуправления: итоги Федеральных экспертных слушаний // URL: http://www.komitet4.km.duma.gov.ru/Meropiiyaliya-s-uchastiem-KomitetaAtem/22895530/.
Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права. 2007. № 7. С.13-23.
Доронина О.М. Местное самоуправление в системе обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2011. № 1. С. 17-21.
Мошкина Н.А. Роль органов местного самоуправления в защите прав и свобод человека // Административное и муниципальное право. 2016. № 12. С. 1019-1025. Трещева О. Ю. Конституционные гарантии осуществления, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина органами местного самоуправления / О. Ю. Трещева, Э. Ю. Балаян // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 10. С. 40-45.
