CC BY
21
МИГРАЦИЯ И МИГРАЦИОННАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ
Органы НКВД в разрешении миграционной
ситуации в период становления
Советской России
A6flpaxMaHOB A.M. *
The article is devoted to the role of divisions of the People's Commissariat of Internal Affairs in the sanction of a migratory situation during the Soviet Russia is defined.
ю
01 Z
0) о о сч
о о о
Q. С[ CQ
s н
о
0
1
о я с о т ф
VO >5
о *
о ф
У S
2
0
1
о *
о
2
ф
d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
Процесс становления Советской России характеризовался глобальными социальными сдвигами, к числу которых принадлежала и массовая миграция как граждан нашей страны, так и значительного количества иностранных подданных. Проблемы миграции, решения вопросов перемещенных лиц имели большое внутриполитическое и международное значение. Это значение определялось уже самим масштабом явления - так, в годы гражданской войны на территории России насчитывалось около 2 200 000 военнопленных, еще большим было количество беженцев, эвакуированных, переселенцев. Столь значительные цифры мигрирующих определялись множеством разноплановых причин, но само явление обладало некоторыми общими признаками.
К числу последних можно отнести то обстоятельство, что значительная масса перемещенных лиц покинула постоянное место жизни в результате прямого государственного принуждения - военной или трудовой мобилизации, плена, выселения из прифронтовой зоны и т.д. При этом, вне зависимости от мотивов, подтолкнувших человека к оставлению постоянного места жительства, влияния иных обстоятельств большинство мигрантов находилось в трудном, нередко бедственном положении. В одном из случаев эта ситуация стала предметом личного вмешательства главы советского государства, отдавшего лаконичное распоряжение 3 апреля 1919 г.: «Склянскому.12 французских пленных от холода страдают. Одеть +
пища»1. Разумеется, в Советской России далеко не все страдающие от холода могли рассчитывать на подобную помощь со стороны председателя СНК. Несомненно, что даже в случае достижения относительного благополучия большинство «перемещенных лиц» испытывало понятное стремление вернуться домой - на родину, к родным и близким. Сложность ситуации усугублялась тем, что для сотен тысяч вынужденных переселенцев возвращение на родину было практически невозможным, как минимум, до окончания мировой и гражданской войн.
Для иностранных поданных оторванность от своей среды утяжелялась тем, что для многих из них (в силу языковой, социально-культурной и прочей специфики) даже минимальная социальная адаптация в местах вынужденного пребывания была либо чрезвычайно сложна, либо вообще невозможна. Последнее, к сожалению, не означало абсолютной нейтральности оказавшихся в России иностранцев по отношению ко внутрироссийским конфликтам и противоречиям. В плане иллюстрации данного аспекта напомним о том, что гражданское противостояние в России разделило не только собственно россиян, но и усублялось расколом среди вынужденных временных жителей нашей страны. Ряд исследователей даже определяют начальный этап гражданской войны как своеобразное продолжение первой мировой, когда сохраняющие верность Тройственному союзу бывшие военнопленные-венгры, приняв сторону красных, противо-
Доцент кафедры государственно-правовых дисциплин АЭБ МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
стояли перешедшим на сторону Антанты, а затем - белых чехословакам.
Несколько иной была ситуация с организацией массового перемещения собственных граждан, где таковая зачастую выступала в качестве способа преодоления негативных факторов и явлений, решения стоящих перед государством задач (эвакуация жителей прифронтовых районов, концентрация рабочей силы по трудовым мобилизациям, вывоз голодающих в менее пострадавшие губернии и др.). В ходе гражданской войны массовая депортация применялась и в качестве инструмента борьбы с политической ненадежностью. Так, особая эвакуационная комиссия депортировала в Сибирь 2 514 жителей Кронштадта только за то, что они оставались в крепости во время кронштадтского мятежа2.
В русле оценки практики масштабных переселений, как таковой, отметим, что в марте 1920 г. Л.Д. Троцкий видел в ней модель оптимальной организации общества, при которой «рабочая масса должна быть перебрасываема, назначаема, командируема точно так же, как солдаты»3. То, что столь амбициозные замыслы формулировались в условиях прогрессирующей деградации основы транспортной системы страны (железнодорожного транспорта) показывает насколько иной раз идеологические проекты государства были далеки от жизненных реалий.
Разумеется, при всех вышеназванных обстоятельствах, нахождение в Советской России нескольких миллионов лиц, сорванных с постоянного места жительства, существенно усложняло общую социально-политическую ситуацию, порождало многочисленные негативные последствия. Немаловажен и гуманитарный аспект проблемы, в свете которого требовалось как можно скорее организовать возвращение людей, измотанных военным «лихолетьем», по домам. В этом плане показательна ситуация, когда в октябре 1919 г. группа турецких военнопленных, застрявших между Уфой и Самарой, обратилась к властям недавно образованной Башкирской республики с просьбой посодействовать их стремлению вернуться на Родину. Вытребовав составы «для военных нужд», Башкирский ревком смог отправить этих людей только до Ташкента и Астрахани4. Довольно банальную форму преодоления возникающих трудностей пришлось приминать занесенной в Серпухов группе австрийских пленных,
получивших необходимые документы в гражданском комиссариате за взятку по рублю с человека5.
Так или иначе, разрешение всего комплекса обозначенных проблем требовало активного государственного вмешательства и регулирования. В каждом случае государство было вынуждено решать задачи, связанные необходимостью оформления статуса, перемещения и обустройства значительных масс людей. Разрешение этой задачи осложнялось тем, что она находилась в сфере пересечения компетенции нескольких ведомств. Военнопленные как лица, напрямую связанные с действительной военной службой, подлежали к ведению народного комиссариата по военным и морским делам, а как иностранцы либо россияне, оказавшиеся за границей - наркомату иностранных дел. Оптанты, как уроженцы России, принадлежали к предмету ведения НКВД, а как потенциальные граждане возникающих государств - НКИД. Беженцы частично должны были находиться в ведении наркомата социального обеспечения, частично - НКВД, мобилизованные на работы -народного комиссариата труда и экономических органов и соответствующего управления того же НКВД.
Сложный «межведомственный узел» удалось разрешить путем сосредоточения основных вопросов по миграции в ведении одного учреждения, а именно — НКВД, в составе которого изначально действовал беженский отдел. В апреле-июле 1918 г. все вопросы, связанные с перемещением беженцев и военнопленных первой мировой войны, были переданы из ведения НКВД в Народный комиссариат по военным делам. С позиций межотраслевого разделения полномочий данное решение было вполне обоснованным, но ресурсов Народного комиссариата по военным делам для его реализации оказалось явно недостаточно. Поэтому в мае
1919 г. произошла передача Центрального отдела по делам пленных и беженцев (Центрпленбеж) в состав НКВД. В мае
1920 г., с окончанием Гражданской войны, Центрпленбеж был переименован в Центральное управление по эвакуации НКВД РСФСР. Уже в ходе становления советской власти данным отделом была выполнена колоссальная работа, в частности, «в 1918-1919 гг. было перевезено только пленных первой мировой войны свыше 6 млн человек. Впоследствии, в 1921-1922 гг. было организовано переме-
ю
О!
О) О О
сч
о о о о.
со
I-О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
ISSN 1997-1001
Ю
Ol
Z
О)
о о сч
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
у
S
2
0
1
о *
о
2 ф d
я *
<
S I
н
о ф
со
щение еще 2 млн человек (вместе с голодающими)» 6.
По мере нормализации положения в стране проблема пленных и беженцев приближалась к своему разрешению, и в
1923 г. Центроэвак был ликвидирован. Но и после упразднения соответствующего подразделения в компетенции НКВД оставались вопросы, касающиеся судеб тысяч людей, оказавшихся вдали от места постоянного проживания. Особое значение имела деятельность НКВД по приему иностранцев в российское гражданство. Содержание этой деятельности определялось тем, что по ряду причин часть иностранцев, оказавшихся в России, предпочла остаться в ней на постоянной основе, что предполагало вступление в российское гражданство. К аналогичным последствиям приводил отказ определенных категорий уроженцев Российской империи от права оптации. В период НЭПа наблюдался и процесс отказа иностранцев от осуществленного права оптации с целью возвращения в гражданство РСФСР.
Как можно видеть, для НКВД был определен массивный объем работы в рассматриваемой сфере. В ходе ее выполнения только за период с 1 июля по 15 сентября 1922 г. иностранным отделом административно-организационного управления НКВД было принято в гражданство РСФСР 300 человек7.
Наряду с НКВД РСФСР существенная часть обращений рассматривалась соответствующими отделами наркоматов внутренних дел автономных республик. Например, в отчете за период с 1 октября
1924 г. по 1 июля 1925 г. НКВД Башкирской АСР сообщал о наличии на территории республики оптантов, которые, вопреки международным соглашениям СССР, отказывались покидать нашу страну, надеясь на предоставление советского гражданства. В отчете НКВД подчеркивалось, что, невзирая на проблемность своего статуса, оптанты рачительно хозяйствуют, и в экономических интересах республики было бы целесообразно все же найти возможность удовлетворить их намерение вступить гражданство СССР.
Далее НКВД БАССР докладывал: «В течение всего отчетного периода заметен приток иностранцев, переходящих нелегально границу. Нелегально переходящие главным образом подданные Польши, Латвии, Эстонии и Литвы. Почти все эти перебежчики по прибытии на место жительства возбуждают ходатайства о при-
нятии их в гражданство СССР»8. По причине «неясности законодательства» в данной сфере большинству иностранцев, обратившихся за предоставлением гражданства, было отказано. Только в отношении 93 обращений вопрос был решен положительно. Интересно то, что трое из новых граждан СССР ранее принадлежали к «японскому подданству» 9. К октябрю 1925 г. число принятых НКВД БАССР в гражданство СССР достигло уже 114 человек 10. Как видим, по мере развития НЭПа, НКВД приходилось вести работу по определению статуса лиц, проникающих в нашу страну с намерением остаться в ней на постоянное жительство.
Подводя итог, отметим, что в отечественной науке деятельность НКВД по работе с перемещёнными лицами, определению статуса граждан до настоящего времени не стала предметом специального рассмотрения. Анализ приведенных сведений позволяет заключить, что сосредоточение в ведении НКВД ответственности за решение проблемы перемещенных лиц было логически обоснованным и оправданным.
Во-первых, уже по своему назначению НКВД нес непосредственную ответственность за важнейшие составляющие общего положения дел внутри страны, организацию жизни на местах, работу с населением. Например, в «Положении о Народном комиссариате внутренних дел Башсоцреспублики» от 23 марта 1920г. в числе предметов ведения административного управления НКВД перечислялись: «... пленбеж, регистрация передвижений и командировок, бюро жалоб, переселение, поселение и размещение граждан на территории БССР во всех его видах и передвижение граждан»11. Кроме того, НКВД также был ответственен за зачисление граждан в трудовое ополчение12, перевозку трудовых поселенцев и т.д. Другими словами, уже в силу своей основной компетенции наркомат имел непосредственное отношение к определению судьбы большинства категорий перемещенных лиц.
Во-вторых, данное решение позволило избежать издержки распыления ответственности, рассредоточения необходимых данных, информации по различным ведомствам. Кроме того, им предотвращались неизбежные межведомственные трения, дублирование мероприятий и прочие издержки. В то же время столь гипертрофированное расширение числа предметов ведения НКВД свидетельствовало о
слабости государственного аппарата, диспропорциях в его организации.
В-третьих, во всем советском государственном аппарате только НКВД располагал необходимыми полномочиями, штатом, службами, достаточно разветвленными для решения проблем перемещенных лиц. Безусловно, все службы НКВД работали с ощутимой перегрузкой, но никакое другое ведомство заведомо не
решило бы возлагаемых на наркомвнудел задач.
Рассмотренные материалы дают возможность утверждать, что органы НКВД играли значительную роль в обеспечении миграционной безопасности, разрешения проблемы «перемещенных лиц». Изучение накопленного в данной сфере опыта может быть полезным в плане осуществления сегодняшней миграционной политики России.
Литература и примечания
1. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т 50. С. 273.
2. Кронштадт, 1921, документы, М., 1997. С. 367.
3. Девятый съезд РКП(б), март-апрель 1920 г. Протоколы. М.,1960. С. 93-94.
4. Заки Валиди Тоган. Воспоминания. Борьба народов Туркестана и других восточных мусульман-тюрков за национальное бытие и сохранение культуры. Уфа, 1994. К. I. С.317.
5. Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т 50. С.441.
6. Лобанов А.В. Переход к НЭПу и реорганизация НКВД РСФСР: дис. ... к.юр.наук. М., 1998. С. 41.
7. Там же. М., 1998. С.172.
8. ЦГИА РБ. Ф. Р. 1252. Оп. 1. Д. 296. Л.20.
9. ЦГИА РБ. Ф. Р. 1252. Оп. 1. Д. 296. Л.21.
10. ЦГИА РБ. Ф. Р. 1252. Оп. 1. Д.369. Л.25.
11. ЦГИА РБ. Ф. Р. 1252 Оп. 1. Д. 29. Л. 202.
12. Министерство внутренних дел России: 1802-2002. Исторический очерк: в 2-х томах. СПб. 2002. Т. 2. С. 170.
Преступность мигрантов-иностранцев:
основы противодействия
Антонов-Романовский Г.В.
The measures on counteraction of criminality of migrants-foreigners are shown in this article.
В соответствии с Межгосударственной программой СНГ о совместных мерах борьбы с преступностью на 2008-2010 гг. в Академии Генеральной прокуратуры РФ начата подготовка методического пособия «Деятельность прокуратур государств -участников СНГ по противодействию незаконной миграции».
С началом работы над пособием встал вопрос об определении позиций прокуратур этих стран по данной проблеме. Естественно, она видится ими по-разному. Что для одних стран является иммиграцией, т.е. въездом и пребыванием на их территории иностранцев, то для других -эмиграцией, оттоком своих граждан за рубеж. Вспомним недавний конфликт между Италией и Румынией. Принятые итальянскими властями жесткие меры по отношению к цыганам, выходцам из Румынии, связаные с тем, что многие из них совершали преступления, вызвали негативную реакцию в Румынии. Власти этих стран сели за стол переговоров и вырабо-
тали программу совместных действий по решению этой проблемы, устраивающую обе стороны.
Так, и в нашем случае следует ожидать неоднозначного понимания самой проблемы и несовпадения позиций по ее решению между государствами - участниками СНГ и их правоохранительными органами.
Мы разделяем иммиграцию на две части - законную, нами признаваемую и допускаемую и незаконную, создающую для нас угрозу миграционной и, соответственно, национальной безопасности. Хотя с социальной точки зрения последнюю (незаконную) нельзя огульно назвать вредной. Ее наличие позволяет нам решать ряд экономических проблем не последнего ряда значимости.
Незаконная миграция обеспечивает нашу экономику дешевой рабочей силой. Но это экстенсивный способ решения экономических проблем за счет миграции из-за рубежа. Во-первых, ориентация на
Ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, кандидат юридических наук.
