CC BY
13Образование. Наука. Научные кадры. 2022. № 2. С. 71—78. Education. Science. Scientific personnel. 2022;(2):71—78.
ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ
Научная статья
УДК 342.72 NIION: 2007-0062-2/22-083
doi: 10.24412/2073-3305-2022-2-71-78 MOSURED: 77/27-004-2022-02-283
Роль МОТ в формировании международного законодательства по правам коренных народов
Дарья Александровна Евменина
Адвокатское бюро города Москвы «Евменина и партнеры», Москва, Россия, evmenina@mail.ru
Аннотация. В статье на основе методологии политико-правового анализа, предполагающего как анализ содержания нормативных актов, так и политической направленности зафиксированных в них решений, дается оценка деятельности Международной организации труда (МОТ) по формированию правовой основы отношения международного сообщества к проблеме коренных народов. Особое внимание уделяется политико-идеологической мотивированности тех изменений, которые происходили в международных документах на протяжении второй половины ХХ в. и оказали непосредственное влияние на доминирующий в настоящее время правовой дискурс по данной проблеме.
Ключевые слова: Международная организация труда, коренные народы, конвенция, ратификация, права человека, интеграция, ассимиляция
Для цитирования: Евменина Д.А. Роль МОТ в формировании международного законодательства по правам коренных народов // Образование. Наука. Научные кадры. 2022. № 2. С. 71—78. doi: 10.2441 2/2073-3305-2022-2-71-78.
PUBLIC LEGAL (STATE LEGAL) SCIENCES
Original article
The role of the ILO in the formation of international legislation on the rights of indigenous peoples
Daria A. Evmenina
Law office of the city of Moscow "Evmenina and partners", Moscow, Russia, evmenina@mail.ru
Abstract. The article, based on the methodology of political and legal analysis, which involves both an analysis of the content of normative acts and the political orientation of the decisions recorded in them, assesses the activities of the International Labour Organization (ILO) to form the legal basis of the international community's attitude to the problem of indigenous peoples. Particular attention is paid to the political and ideological motivation of the changes that took place in international documents during the second half of the twentieth century and had a direct impact on the currently dominant legal discourse on this issue.
Keywords: International Labour Organization, indigenous peoples, convention, ratification, human rights, integration, assimilation
For citation: Evmenina D.A. The role of the ILO in the formation of international legislation on the rights of indigenous peoples // Obrazovaniye. Nauka. Nauchnyye kadry = Education. Science. Scientific personnel. 2022;(2):71—78. (In Russ.). doi: 10.24412/2073-3305-2022-2-71-78.
Введение
На протяжении веков в целом ряде государств коренные народы становились жертвами предрассудков, маргинализации, дискриминации, насилия, насильственного переселения, конфискации имущества, войн и конфликтов и т.д. Они
© Евменина Д.А., 2022
не могли сохранять свои коренные обычаи и культуру, и им было отказано в доступе на территорию, на которой они традиционно проживали. Коренные народы, вне всякого сомнения, являются одной из наиболее подверженных опасности, маргинализированных и угнетенных групп населения в мире. Они также в значительной степени лишены своих прав. Сегодня корен-
ные народы рассредоточены примерно в 70 государствах мира и разделены на более чем 5000 групп. Они расселены по территории многих государств на всех континентах и часто живут в экстремальных условиях, от джунглей до высокогорных районов, от пустынь до арктических льдов. По оценкам Организации Объединенных Наций, их насчитывается около 370 млн [15]. Однако в большинстве стран в действительности трудно определить их реальное количество. Некоторые коренные народы хорошо известны в мире, как, например, аборигены Австралии, масаи, маори, майя, пигмеи, навахо, бушмены, саамы, туареги и т.д. Тем не менее международное сообщество ничего не слышало о проблемах большинства коренных народов и долгое время не проявляло к их судьбе должного внимания.
Закрепление прав коренных народов в международном праве было достаточно длительным процессом, который и сегодня весьма далек от своего завершения. Остановимся подробнее на той роли, которую в этом сыграла на первый взгляд весьма далекая от данной проблемы Международная организация труда (МОТ).
Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1957 г. (№ 107)
Задолго до того, как правами коренных народов озаботились другие международные институты, МОТ определила лишение собственности индейцев Латинской Америки как «трудовую» проблему и приняла конвенцию о защите коренных народов как землевладельцев и работников. Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1957 г. (№ 107) [7] стала первым международным договором по правам человека, в котором коренные народы признаются отдельной проблемой. Ратифицированный 28 странами, главным образом в Латинской Америке и Южной Азии, он представлял собой единственный конкретный международный механизм урегулирования земельных споров коренных народов в течение почти 30 лет.
Принятие Конвенции № 107 стало продолжением той деятельности, которую на региональном уровне на протяжении предшествующих 17 лет вел порожденный панамериканским движением коренных народов Межамериканский институт индейцев (МИИ) (Inter-American Indian Institute). Эта организация была создана еще в 1940 г. в соответствии с международным соглашением, известным как Конвенция Пацкуаро и стала одним из специализированных учреждений Организации американских государств
(ОАГ), объединив такие страны, как: Аргентина, Боливия, Бразилия, Чили, Колумбия, Коста-Рика, Эквадор, Сальвадор, Гватемала, Гондурас, Мексика, Никарагуа, Панама, Парагвай, Перу, США и Венесуэла. Подписывая Конвенцию Пацкуаро, договаривающиеся правительства стран Южной и Северной Америки, имеющие в составе своего населения большое число представителей коренных народов, согласились «выявлять проблемы, затрагивающие группы коренного населения в пределах их юрисдикции, и сотрудничать на основе взаимного уважения (...) в решении проблем индейских народов Северной и Южной Америки посредством периодических встреч, Межамериканского института индейцев и национальных институтов индейцев...» [3].
За годы своей непрерывной деятельности МИИ стал решающим фактором в развитии коренных народов в Северной и Южной Америке, способствуя взаимопониманию и гармонизации отношений между правительствами региона и коренным населением. Его деятельность, направленная на научное осмысление проблемы коренных народов и индигенных сообществ, преодоление их дискриминации, повышение их благосостояния и развитие, не только оказало влияние на политику стран региона в отношении коренных народов, но и привлекло внимание к существованию аналогичных проблем в других частях земного шара, заставив тем самым признать необходимость обсуждения и решения этого вопроса в рамках мировой повестки дня.
Возникает, однако, естественный вопрос, почему из всех международных институтов, уже существовавших на тот момент, проблемой коренных народов занялась именно Международная организация труда. И здесь необходимо, на наш взгляд, вспомнить историю создания МОТ и ее отличный от других международных организаций характер. МОТ была организована в 1919 г. как подразделение Лиги Наций в обстановке социальных революций, последовавших за крахом европейских империй в Первой мировой войне. Помимо авторского права и почтовых союзов, это было первое международное агентство и первая межправительственная организация, занимавшаяся правами человека. Направленная на содействие поддержанию мира в промышленности, МОТ также была экспериментом в области международной демократии. Ее Конституция признает трех «социальных партнеров» — правительство, работодателей и работников. Руководящие органы МОТ соответственно разделены на три группы или группы, в каждой из которых есть свои представители с правом решаю-
щего голоса от государств — членов МОТ. Это соглашение дает работникам, которые являются объектом конвенций МОТ и программ содействия развитию, официальное право голоса при принятии решений. Работники представлены национальными профсоюзными ассоциациями. Подобно политической партии, они вырабатывают консолидированную позицию по каждому обсуждаемому вопросу и обеспечивают соблюдение партийной дисциплины при голосовании.
Первоначальный интерес МОТ к проблемам коренных народов возник в результате усиления интереса организации к Латинской Америке в конце 1930-х годов. До этого момента термин «труд коренного населения» использовался почти исключительно в контексте колониальной зависимости. Условия жизни коренных народов как культурно идентифицируемых групп в независимых государствах еще не привлекли внимания МОТ. На первых двух американских региональных конференциях МОТ в Сантьяго-де-Чили (1936) и Гаване (1939) должностные лица МОТ вступили в контакт с общеконтинентальным политическим и академическим движением «индигенизм», которое способствовало «возвышению» и в конечном счете ассимиляции коренного населения с их соответствующими национальными обществами. В Сантьяго МОТ уже настоятельно призвала уделять особое внимание экономическим и социальным проблемам коренного населения. Благодаря своему последующему сотрудничеству с учреждениями коренных народов, такими как, например, Межамериканский институт коренных народов в Мехико, МОТ вскоре приобрела репутацию «Международной организации коренных народов». Таким образом, «индейская проблема» уже стала неотъемлемой частью повестки дня МОТ задолго до Второй мировой войны. После 1945 г. это стало приоритетом региональной работы МОТ в Латинской Америке [14, р. 53—112].
Обретя новые возможности для социально-экономической деятельности и деятельности в области развития после 1945 г., МОТ получила мандат от Американских региональных конференций в Мехико (1946) и Монтевидео (1949) на разработку программы в области труда коренных народов. Заместитель Генерального директора Джефф Ренс, который курировал деятельность МОТ по оказанию технической помощи, и аргентинский экономист и антрополог Дэвид Эфрон стали главными лицами, ответственными за продвижение МОТ в области труда коренных народов. Создание под председательством известного новозеландского антрополога Эрнеста Биглхола
положило начало практическому этапу программы по труду коренных народов в 1950 г. Доклад, озаглавленный «Коренные народы: условия жизни и труда коренного населения в независимых странах», стал наиболее важным итогом двух совещаний Комитета в Ла-Пасе (1951) и Женеве.
В 1954 г. Международная организация труда запустила Программу для андских индейцев (ПАИ), проект развития сельских районов, направленный на оказание помощи странам андс-кого региона в интеграции коренных народов высокогорья, кечуа и аймара, в соответствующие национальные общины. Всего три года спустя организация приняла Конвенцию № 107 под названием «Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни», которая считается отправной точкой для установления международного режима соблюдения прав коренных народов. И Конвенция № 107 и Программа для андских индейцев трактовались как современниками, так и историками в качестве дополнительных краеугольных камней деятельности МОТ в области коренных народов. Эти документы содержали набор руководящих принципов, которыми следовало руководствоваться для постепенной интеграции групп коренного населения в «современное» общество в рамках широкой политики развития, а также меры по смягчению этого процесса с антропологической точки зрения [12].
Следует подчеркнуть, что центральным элементом всех мероприятий являлась именно Программа для андских индейцев. Став частью Расширенной программы технической помощи ООН (EPTA), МОТ получила задание от ЭКОСОС возглавить подготовку — совместно с ВОЗ, ЮНЕСКО, ФАО и Организацией американских государств (ОАГ) — основы для индивидуального проекта развития в трех андских странах — Боливии, Эквадоре и Перу, в которых проживает большая доля коренного населения [6]. AIP состояла из трех этапов. На первом этапе в отдельных местах во всех трех странах были созданы так называемые базы действий, которые должны были служить пилотными проектами для расширения программы на втором этапе. На третьем и заключительном этапе управление реализацией программ должно было быть передано соответствующим национальным правительствам, в то же время AIP должен был быть распространен на другие страны региона.
Под руководством МОТ ПАИ стала своего рода лабораторией для «международного технократического класса», который поставил перед собой задачу привести «отсталые» и «слаборазвитые общества» в современную эпоху, исполь-
зуя методы социальной инженерии [9]. Широкий охват проблем, нашедших свое отражение в программе (вопросы питания, здравоохранения и образования, в дополнение к созданию рабочих мест и профессиональной подготовке), отражал не только конкретные компетенции участвующих международных учреждений, но и основополагающий комплексный подход к модернизации. Основой для действий служила реализация проектов МОТ, таких как центры профессиональной подготовки и программы повышения производительности труда, медицинская клиника ВОЗ, сельскохозяйственная школа, управляемая ЮНЕСКО, и сельскохозяйственная исследовательская станция, возглавляемая ФАО.
Аналогичный комплексный подход лег в основу и Конвенции 1957 г., которая в своих различных аспектах выходила далеко за рамки труда коренных народов и включала социально-медицинские, образовательные и другие аспекты всеобъемлющей модернизации [7]. Все действия в интересах коренного населения, в соответствии с доминирующим в то время восприятием коренных народов, были направлены на интеграцию и в конечном счете полную ассимиляцию групп коренного населения, которые сами по себе определялись как отсталые и слаборазвитые. Подход к вопросу коренных народов отражал господствующую в общественном сознании роль международных организаций как «глобальных цивилизаторов», которые сформировали первые инициативы системы ООН в области политики развития в целом [8]. Не было места для признания культурного разнообразия или автономии коренных народов. В то же время особая значимость данной Конвенции заключается в том, что она впервые ввела понятие «коренные народы» в качестве юридического термина в международный документ.
Конвенция № 107 была призвана решить проблему растущей изоляции и маргинализации групп индейцев в результате национального развития, что, по мнению авторов ее текста, являлось продуктом расизма и расовой дискриминации. Поэтому МОТ настоятельно призвала государства обеспечить, чтобы коренные народы и народы, ведущие племенной образ жизни, участвовали в развитии и извлекали из него выгоду. Этому должно было способствовать их включение в систему образования и другие общественные блага без какой-либо дискриминации по этническому и/или расовому признаку. Однако разделение полномочий по принятию решений с этими «менее развитыми» группами не шло дальше «сотрудничества» с их лидерами, и уваже-
ние к их обычаям поощрялось только в той степени, в какой это признавалось совместимым с «целями интеграционных программ».
Что касается важнейшего вопроса о правах на землю, то первоначальная Конвенция относительно мало способствовала ограничению государственной власти в этой сфере. Была признана «коллективная или индивидуальная собственность групп коренных народов на земли, которые [они] традиционно занимают», но также признавалась и власть государств переселять общины «в интересах национального экономического развития». Главной гарантией от широкомасштабного уничтожения общин коренных народов было содержащееся в Конвенции № 107 требование, чтобы государства предоставляли перемещаемым народам замещающие земли «по крайней мере равного [качества], подходящие для удовлетворения их нынешних потребностей и будущего развития». Невозможность этого сделать в индустриализирующихся густонаселенных регионах при этом была проигнорирована.
Хотя основная инициатива в отношении Конвенции исходила от стран Северной и Южной Америки, она также вызвала интерес у ряда африканских и азиатских государств. Однако они рассматривали свои аналогичные проблемы как «племенные», а не «коренные»; поэтому Конвенция была тщательно разработана таким образом, чтобы включить «племенное население», «чьи социальные и экономические условия находятся на менее продвинутой стадии, чем... у других слоев национального сообщества, и чей статус полностью или частично регулируется их собственными обычаями или традициями или специальными законами или правилами»; а также те, «которые считаются коренными народами в силу их происхождения от населения, населявшего страну ... во времена завоевания или колонизации и которые... живут в большей степени в соответствии с социальными, экономическими и культурными институтами того времени, чем с [национальными] институтами». То есть Конвенция имела в качестве своих объектов «племенные» группы, которые были отделены культурно или юридически от национального общества, независимо от того, возникло это в результате исторических обстоятельств колонизации или нет.
В то время как большая часть технической работы МОТ до 1960-х годов имела довольно ограниченный охват из-за недостатка финансирования, новая рабочая область «труд коренных народов» проложила путь к более широкому видению модернизации, выходящей за рамки развития. Здесь для МОТ после 1945 г. открылась
совершенно новая область, включающая как техническую помощь, так и установление стандартов. В то время как Программа для андских индейцев обеспечила основу для одного из крупнейших проектов МОТ по оказанию помощи в целях развития всех времен, Конвенция № 107 стала новаторским документом, который впервые сделал коренные народы и их права предметом международного права. Однако (возможно, именно в силу новизну постановки вопроса) Конвенция № 107 была ратифицирована только частью мирового сообщества, а именно 14 государствами Латинской Америки (Аргентина, Боливия, Бразилия, Гаити, Доминиканская Республика, Колумбия, Коста-Рика, Куба, Мексика, Панама, Парагвай, Перу, Сальвадор и Эквадор); шестью африканскими государствами (Ангола, Гана, Гвинея-Бисау, Египет, Малави и Тунис); пятью государствами Азии (Бангладеш, Индия, Ирак, Пакистан и Сирийская Арабская Республика); и двумя государствами Западной Европы (Бельгия и Португалия). На основе критериев, изложенных в исследовании Всемирного банка, было подсчитано, что в этих государствах проживает около 100 млн коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни [4].
Результаты реализации Программы для анд-ских индейцев оказались неоднозначны, с успехами и неудачами, распределившимися примерно в равной степени. На начальном этапе Программа получила высокую оценку и с 1957 г. была распространена на Аргентину, Венесуэлу, Колумбию и Чили. Однако примерно в то же время она уже начала терять свою динамику. С ускорением процесса деколонизации в Азии и Африке в конце 1950-х и начале 1960-х годов основное внимание в работе ООН в области развития постепенно сместилось на эти регионы. Кроме того, предполагаемая передача AIP национальным правительствам оказалась сложной задачей, поскольку страны региона отличались в этот период высоким уровнем экономической и политической нестабильности, финансовых проблем и расхождений в правительственных приоритетах. Эти факторы объясняют, почему, хотя AIP был одним из самых амбициозных проектов технического сотрудничества, к которым когда-либо приступала МОТ, в конечном итоге Программу пришлось свернуть [6].
Однако, в целом ПАИ имела далеко идущие последствия для МОТ. Это укрепило репутацию МОТ в области труда коренных народов в целом и подготовило почву для того, чтобы она стала одним из ведущих международных учреждений в этой области, каковым остается и сегодня. Ог-
лядываясь назад, можно сказать, что ПАИ, а также последующая нормативная работа по труду коренных народов имели важное значение в еще более широком смысле. Это помогло укрепить позиции МОТ как агентства по развитию и укрепило позиции тех «политиков развития» в организации, которые считали, что их мандат не ограничивается сферой профессиональной подготовки. То, как МОТ определила сферу своей деятельности в ходе ПАИ, выйдя за рамки традиционных сфер компетенции МОТ в более широкую социальную сферу, определило направление, в котором стала развиваться ее работа в области развития в последующие годы.
Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1989 г. (№ 169)
Интерес к Конвенции № 107 и Программе для андских индейцев резко снизился уже к началу 1970-х годов, поскольку стало очевидным, что в основе этого документа лежит ассимиляционист-ский подход и приверженность модели развития «сверху вниз», что уже в этот период начало восприниматься в мировом сообществе негативно. Произошло это во многом благодаря растущему движению к «интернационализму коренных народов» [10]. Обсуждения в МОТ отразили этот меняющийся подход. В конечном счете это нашло свое выражение в Конвенции о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, 1989 г. (№ 169), устранившей все интег-рационистские оттенки стандарта 1957 г.
В то время как система ООН в целом начала решать проблему прав коренных народов, усилилось международное давление на МОТ с целью пересмотра или отмены Конвенции № 107. К 1980-м годам собственные организации коренных народов стали влиятельными участниками международных совещаний, и они по-новому взглянули на работу МОТ. В сентябре 1988 г. созванная Международным бюро труда группа из 15 экспертов во главе с мексиканским социологом Родольфо Ставенхагеном, впоследствии ставшим первым специальным докладчиком ООН по правам коренных народов, рекомендовала внести существенные изменения в Конвенцию МОТ № 107, которая в течение почти 30 лет была единственным обязательным международным документом о правах коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни. Отметив важность, придаваемую праву коренных народов на самоопределение, эксперты пришли к выводу, что первоначальный акцент Конвенции на интеграции «больше не отражает современное мышление» и должен быть заменен принци-
пом предоставления этим народам «как можно большего контроля над их собственным экономическим, социальным и культурным развитием» [11]. Совет управляющих МОТ одобрил доклад экспертов в ноябре и включил пересмотр в повестку дня Генеральной конференции труда 1988 г.
Действия МОТ отразили растущее (во многом под влиянием настойчивости организаций коренных народов) международное осознание особого характера данных этносов, а также расширяющееся признание коллективных прав человека в международном праве [5; 17]. В этой связи трудно было не согласиться с С.К. Джей-ном, заместителем директора Международного бюро труда, в том, что «мир изменился с тех пор, как была принята Конвенция № 107» [4, р. 757—758]. Конвенция не только устарела, но и народы, для защиты которых она была разработана, подвергались, по словам С. Джейна, «беспрецедентному давлению, которое угрожает их культурной самобытности и даже самому их существованию» . Рассматриваемые многими странами просто как «препятствие на пути развития» или как угроза безопасности на границах государств, по признанию директора Департамента международных трудовых стандартов Т. Си-дибе, коренные народы «теряли свои земли ускоренными темпами». Озабоченность новых независимых государств «утверждением собственного единства» способствовала все более поляризованным и потенциально насильственным ситуациям. Доктор Хуан Оссио Акуна из Института индейцев Перу сделал вывод, что, чтобы избежать конфликта, «государства должны признать требования, выдвинутые этими группами».
Эксперты признали, что именно активизация деятельности организаций самих коренных народов за предшествующие совещанию десять лет сыграла важнейшую роль в переоценке Конвенции. Как справедливо отмечал представитель Канадского конгресса труда Гай Адам, «если мы не добьемся поддержки коренных народов, любая пересмотренная Конвенция будет мертворожденной». Таким образом, МОТ должна работать «с людьми», «а не для людей». «Настоящие эксперты — это сами коренные народы», — было заявлено Хейденом Берджессом из Всемирного совета коренных народов. Председатель экспертного совещания мексиканец Рудольфо Ставен-хаген выразил полное согласие с ним: «Мы должны спросить, почему организации коренных народов не имеют права участвовать, когда мы рассматриваем [их] права»; ибо «[если] мы хотим двигаться к полному участию, мы должны начать прямо здесь». На самом деле, по ходу совещания практически не было возражений
против полного включения «наблюдателей» из числа коренных народов в дискуссию. И хотя представительство коренных народов на этом совещании характеризовалось еще низким уровнем представительства, сам факт участия их неправительственных организаций во встрече такого рода стал беспрецедентным в истории межгосударственных организаций.
В своем заключительном докладе эксперты согласились с тем, что «интеграционный подход, доминирующий в Конвенции, неадекватен и больше не отражает современное мышление» и что пересмотренный вариант должен быть представлен Международной конференции труда «как можно раньше» [11]. «Отмечая, что присутствующие представители коренных народов единодушно подчеркнули важность самоопределения в экономических, социальных и культурных вопросах», в докладе рекомендовалось пересмотреть гарантии коренным народам и народам, ведущим племенной образ жизни, с тем, чтобы обеспечить «как можно больший контроль над их собственным экономическим, социальным и культурным развитием». Эксперты также одобрили предложение Австралии о процедурном ограничении государственной власти над землями коренных народов, т.е., если согласие коренных народов не может быть получено, то вопрос должен быть вынесен на общественное рассмотрение с участием представителей коренных народов для определения его необходимости и изучения возможных альтернатив.
Важнейшим результатом совещания экспертов, на наш взгляд, было единодушное решение, что будущая деятельность МОТ должна « обеспечивать участие представителей коренных народов и племен» не просто для возможности их самоопределения, но и в целях использования их опыта. В этом отношении эксперимент по предоставлению неправительственным организациям равного статуса на совещании экспертов был успешным как со стороны членов МОТ, так и участников из числа самих коренных народов.
Дальнейшие переговоры по новой конвенции в 1988—1989 гг. были сосредоточены на коллективных политических и территориальных правах, что привело к особенно острым спорам о том, следует ли называть коренные народы в тексте «народами», подразумевая их право на самоопределение в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций. Хотя термин «народы» был принят, вопрос о самоопределении в конечном счете был передан на рассмотрение других органов Организации Объединенных Наций (исходя из принципа, что МОТ не имеет
полномочий толковать положения Устава ООН). Разочарование по этому вопросу заставило многие организации коренных народов усомниться в достоинствах новой конвенции в целом. В результате североамериканские и австралийские организации не поощряли ратификацию Конвенции правительствами своих стран. Однако ратификация получила широкую поддержку в Латинской Америке, что отчасти отражало настоятельную необходимость предотвратить колонизацию и разрушение Амазонии, Майяпана, Ара-укании и других относительно нетронутых индейских территорий.
Заключение
В целом принятие в 1989 г. МОТ Конвенции о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни (№ 169), стало важнейшим шагом на пути к признанию прав коренных народов в соответствии с международным правом, однако сам процесс установления стандартов в этой сфере до сих пор далек от завершения. Во многом это связано с тем обстоятельством, что для вступления в силу этот документ должен быть ратифицирован национальными государствами, а сами стандарты широко признаны в мировом сообществе и реализованы на практике. Как справедливо подчеркивал Ли Свепстон, тогдашний помощник директора Департамента международных трудовых норм МОТ, хотя «основные концепции и сам словарь международных прав человека коренных народов и народов, ведущих племенной образ жизни, вытекают из Конвенции МОТ», предстоит проделать большую работу с целью ее ратификации и имп-лементации [16]. Однако за прошедшие десятилетия Конвенция № 169 была ратифицирована лишь 24 государствами. Последней (на сегодняшний день) это сделала в июне 2021 г. Федеративная Республика Германия [13].
Причина этого, на наш взгляд, кроется в специфике самой процедуры МОТ по разработке, принятию и осуществлению конвенций. Разработка новой конвенции обычно занимает всего два-три года по сравнению с десятилетием или более длительным периодом, характерным, например, для Организации Объединенных Наций. Секретариат МОТ разрабатывает рабочий текст на основе замечаний и предложений трех социальных партнеров, и изменения предлагаются и голосуются индивидуально в ходе одной или двух, трехнедельных сессий переговоров. Если возникнет коалиция работников и некоторых правительств, она может просто опередить работодателей и более консервативные правительства. Для сравнения, конвенции ООН готовятся рабочими груп-
пами правительств. Неправительственные организации могут участвовать в этих обсуждениях, но редакционные решения принимаются консенсусом только правительственных участников.
После принятия конвенция становится юридически обязательной только для тех государств, которые ее ратифицируют. Если в ООН нет никаких неблагоприятных последствий для государств, которые не ратифицируют новую конвенцию, то в соответствии со ст. 19 (5) Устава МОТ [2], если государство не ратифицирует конвенцию в течение одного года, оно должно представить МОТ отчет с указанием причин этой «задержки». После этого могут быть запрошены дополнительные отчеты «через соответствующие промежутки времени». Следовательно, МОТ рассматривает нератификацию конвенции как потенциальное нарушение прав человека и следит за деятельностью как не ратифицировавших, так и ратифицировавших ее государств.
Существуют также специфика и в процедуре правоприменения. Единственным надзорным органом в МОТ является Комитет экспертов по применению Конвенций и рекомендаций по всем ее конвенциям. Как и другие органы МОТ, Комитет экспертов является трехсторонним, отдельные члены которого выбираются правительствами, работодателями и работниками. Ратифицирующие государства должны представлять Комитету ежегодные отчеты о проделанной работе; кроме того, жалобы на несоблюдение могут подаваться любым государством — членом МОТ или «промышленной ассоциацией» работников. Комитет может задавать устные вопросы представителям правительства на своих заседаниях, запрашивать письменные объяснения, предлагать техническую помощь МОТ для соблюдения соответствующей конвенции и включать критическую оценку поведения правительства в свой ежегодный доклад. Споры по поводу соблюдения конвенции могут быть переданы в комиссию по расследованию, а оттуда в Международный суд.
Особо следует отметить то обстоятельство, что термин «промышленные ассоциации», традиционно применяемый к профсоюзам, может также включать организации коренных народов, которые непосредственно представляют общины фермеров, рыбаков, охотников или других работников кустарного промысла. Таким образом, организации коренных народов либо самостоятельно, либо в сотрудничестве с представителями трудящихся имеют доступ к Комитету экспертов, чтобы оспорить несоблюдение государствами — участниками Конвенций МОТ № 107 и № 169. У них также есть возможность, оспаривая факт нератификации или несоблюдения Кон-
венции № 169, получить прямую техническую и финансовую помощь МОТ. Таким образом, ратификация конвенции МОТ накладывает на государства серьезные обязательства, что, несомненно, учитывается правительствами при принятии соответствующего решения.
Представляется, однако, что роль МОТ в формировании международного права в отношении коренных народов далеко не ограничивается принятием собственных конвенций. Именно благо даря МОТ вопрос о коренных народах попал в мировую повестку дня и стал объектом международного права. Активность МОТ в этом направлении подтолкнула к аналогичной деятельности и ООН. И вряд ли случайным был тот факт, что Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов [1] была принята Генеральной ассамблеей ООН в сентябре 2007 г., через 50 лет после принятия МОТ Декларации № 107.
Список источников (References)
1. Декларация Организации Объединенных Наций о правах коренных народов. Принята резолюцией 61/295 Генеральной Ассамблеи от 13 сентября 2007 г. // https://www.un.org/ru/documents/ decl_conv / declarations / indigeno-us_rights. shtml
2. Устав Международной организации труда https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/— ed_norm/—relconf/documents/genericdocument/ wcms_405835.pdf
3. B-26: Convention providing for the creation of the Inter-American Indian Institute // http:// www.oas.org/juridico/english/Sigs/b-26.html
4. Barsh R.L. Revision of ILO Convention No. 107 // The American Journal of International Law, 1987, Vol. 81, No. 3, pp. 756—762.
5. Barsh R.L. Indigenous Peoples: An Emerging Object of International Law // The American Journal of International Law. 1986. Vol. 80. pp. 369—385.
6. Breuer M. Exploring the technical assistance activities of the International Labor Organization in the field of indigenous peoples: development and human rights in the Andean Indian Program (1954— 1968) // Forum for Inter-American Research (FIAR) Vol. 11.3 (Dec. 2018) pp. 110—123. http:// interamerica.de/wp-content/uploads/2019/01 / breuer.pdf
7. C107 — Indigenous and Tribal Populations Convention, 1957 (No. 107) // https://www. ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB: 12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C107
8. Dykmann K. Only with the Best Intentions: International Organizations as Global Civilizers. 2014 // https://www.semanticscholar.org/paper/ Only-With-the-Best-Intentions% 3A-International-as-Dykmann/26428fb52 524 73d5abc4 7fa6c2c4 a932bf9143c8
9. Guthrie J. The ILO and the International Technocratic Class, 1944—1966 / in: Kott S., Droux J. (eds.) Globalizing Social Rights -The International Labour Organization and Beyond. New York, Springer, 2013, 115—134.
10. Hagtvedt Vik H. Indigenous Internationalism. In: Sluga G. and Clavin P. (eds.) Internationalisms, A Twentieth-Century History. Part III — The Politics of Internationalism. Cambridge University Press. 2016, pp. 315—339.
11. ILO Doc. APPL/MER/107/1986/D.7, at 32.
12. ILO, Indigenous Peoples: Living and Working Conditions of Aboriginal Populations in Independent Countries, Studies and Reports, New Series, No. 35. Geneva: ILO, 1953.
13. Ratifications of C169 — Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) // https:/ /www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p = NORMLEXPUB:11300:0:: NO:11300:P11300_ INSTRUMENT_ID:312314:NO
14. Rodriguez-Picero L. Indigenous Peoples, Postcolonialism, and International Law: The ILO Regime (1919—1989) Oxford University Press, 2005.pp. 53—112.
15. State of the World's Indigenous Peoples // https://www.un.org/en/desa/state-worlds-indige-nous-peoples
16. Swepston L. The Foundations of Modern International Law on Indigenous and Tribal Peoples: The Preparatory Documents of the Indigenous and Tribal Peoples Convention, and Its Development Through Supervision. Introduction. Leiden: Brill, 2018, 354 p.
17. UNESCO, Meeting of Experts on Ethno-development and Ethnocide in Latin America, San Jose (Costa Rica), UNESCO Doc. SS 82/ WS.32 (1981); World Bank, Tribal Peoples and Economic Development: Human Eco- logic Considerations (1982).
Информация об авторе
Д.А. Евменина — адвокат и управляющий партнер Адвокатского бюро «Евменина & партнеры».
Information about the author D.A. Evmenina — Lawyer and Managing Partner of Evmenina & Partners Law Office.
Статья поступила в редакцию 1 1.04.2022; одобрена после рецензирования 1 1.05.2022; принята к публикации 10.06.2022.
The article was submitted 11.04.2022; approved after reviewing 11.05.2022; accepted for publication 10.06.2022.
