CC BY
126
РОЛЬ МИРОВОГО СУДА В СУДЕБНОЙ РЕФОРМЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
П.В. Ветров
Vetrov P.V. The role of magistrate’s court in the judicial reform of modem Russia. Since early 90-s of the XX century the judicial reform which is determined by the achievement of certain aims and solution of the accumulated problems, is conducted. One of the major problems of this reform are: court’s approaching the population and making the citizens’ access to justice easier, opportunity for the subjects of the Federation to form their own judicial authorities, to release regional courts from the “insignificant” cases. These problems are solved by the way of magistrate’s court introduction.
В конце 80-х - 90-х гг. прошлого столетия в России произошли крупнейшие преобразования в основных сферах нашей жизнедеятельности, изменения в нашем сознании. Это обусловило начало современной судебной реформы, которая является составной частью комплексного реформирования всех основ государства. В.М. Жуйков отмечал: «Судебная реформа - часть реформ, осуществляемых в нашей стране, в результате которых произошли кардинальные изменения конституционного строя, политических и экономических основ государства, его правовой системы. Поэтому цели судебной реформы должны быть гармонично связаны с общими целями всех других реформ» [1].
Основной мотивацией новой реформы стала несостоятельность судебной системы, где сами основы правосудия не отвечали уже потребностям общества. Неудовлетворенность деятельностью суда обусловливалась, прежде всего, тем, что по своей сути он был управляемым элементом общей административно-командной системы. Люди не доверяли суду, критически оценивали его работу [2].
Понимание судебной реформы можно свести к следующим положениям:
- определение целей и задач судебной реформы;
- пересмотр процессуальных механизмов в соответствии с международными стандартами и общепринятыми принципами;
- выстраивание структуры судебной власти, адекватной поставленным целям и задачам и соответствующей процессуальным механизмам;
- материально-техническое обеспечение деятельности судов [3].
Безусловно, было бы правильно логически, поэтапно, подробно раскрыть все указанные положения, но мы, руководствуясь
рамками определенной темы, сделаем акцент на первом и третьем положениях.
Определяя основные цели судебной реформы, огромное значение имеют положения Конституции РФ о том, что Россия - правовое, социальное государство (ст. 1, 7), что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, их признание, соблюдение и защита - обязанность государства (ст. 2), что права и свободы человека обеспечиваются правосудием (ст. 18), что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде (ст. 46).
Впервые в истории российского конституционализма действующая Конституция признает и закрепляет общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью ее правовой системы, которые с не меньшим значением определяют цели судебной реформы [1, с. 3]. Поэтому целью судебной реформы является создание независимой судебной власти, максимальное приближение суда к населению и облегчение доступа граждан к правосудию, наделения суда особой ролью в механизме защиты прав и свобод человека, возможность каждому лицу для защиты своих прав и свобод беспрепятственно, без каких либо ограничений обратиться в суд и рассчитывать на справедливое рассмотрение его дела в разумный срок беспристрастным, независимым и законным составом суда.
Одним из первых официальных документов, закрепляющих проблемы реформирования судебной власти, была «Концепция
судебной реформы в РСФСР». Определяя сущность судебной реформы, сама Концепция гласит: «Не для воплощения очередной утопии, не для подгонки живой жизни под умозрительные схемы, но для блага человека задумывается судебная реформа... Судебная реформа, как она воплощена в настоящей Концепции, нацелена на пробуждение общественной совести во имя достижения правды в экстремальных условиях борьбы человека за свою жизнь, свободу и доброе имя» [4].
«Концепция судебной реформы в
РСФСР» была принята постановлением № 1801-1 Верховного Совета РСФСР 24 октября 1991 г. Безусловно, это системный и глубоко проработанный документ в рамках рассматриваемой проблематики. Нельзя не согласиться с утверждением, которое проверено временем, о том, что все последующие нормативно-правовые акты не могут превзойти Концепцию 1991 г. ни по масштабу постановки проблемы, ни по глубине ее освещения, хотя они разрабатываются со всей серьезностью и основательностью [3].
В целях осуществления судебной реформы приняты также федеральные конституционные законы «О Конституционном Суде Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», федеральные законы «О мировых судьях в Российской Федерации», «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации», «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» и др.
Согласно концепции главными задачами судебной реформы определены:
- обеспечение суверенного права России осуществлять правосудие и уголовное преследование на своей территории в соответствии с собственным материальным и процессуальным правом;
- утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной;
- защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;
- закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических
принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;
- достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, органов внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности;
- обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики [5].
В целях реализации этих задач концепцией предусмотрено в том числе и создание мировых судов как судов первой инстанции, действующих в составе единоличного судьи.
Как было сказано выше, цели и задачи судебной реформы определяют устройство судебной системы без анализа которой невозможно определить сущность мировой юстиции современной России.
Устройство судебной системы определено Конституцией РФ (гл. 7) и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации». Положения Конституции РФ, касающиеся судебной системы и названного Федерального конституционного закона, развивают федеральные конституционные законы «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и «О военных судах Российской Федерации».
Современная модель организации судебных органов предусматривает возможность создания судов двух уровней - федеральных судов и судов субъектов РФ.
Согласно Конституции РФ (ст. 118, 125127) и Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» судебная система РФ состоит из Конституционного Суда РФ, системы судов общей юрисдикции, возглавляемой Верховным Судом РФ, системы арбитражных судов, возглавляемой Высшим Арбитражным Судом РФ. Все вышеперечисленные суды относятся к федеральным. К судам субъектов РФ относятся: конституционные (уставные) суды субъектов РФ; мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ.
Данное построение судебной системы логично следует из вышеперечисленных це-
лей и задач судебной реформы, конституционных принципов организации государственной власти. В частности, исходя из закрепленного в Конституции РФ принципа разделения государственной власти и федерального устройства РФ, субъекты РФ, так же как и сама Российская Федерация, должны иметь свои органы законодательной, исполнительной и судебной власти.
Следовательно, наличие судей субъектов Российской Федерации основано на ее Конституции [1, с. 24].
Становление и место мировой юстиции в реформируемой судебной системе предопределила демократизация общественной жизни в России начала 90-х гг. XX в. Проблемы и нерешенные задачи общественных процессов того периода, которые были призваны решить мировые суды, Е.Г. Щербатых в своем научном исследовании описывает так: «...в связи с кардинальным изменением государственного и общественного устройства, существенно расширился круг правоотношений, субъекты которых получили право на соответствующую судебную защиту своих прав и законных интересов, в результате чего резко обострилась проблема доступности правосудия населению. Более того, наблюдался стабильный и относительно равномерный рост числа дел, поступающих в суды и рассматриваемых ими. Цифры этого роста в среднем были достаточно высоки и сводились к 25-40 % ежегодно. С одной стороны, это, безусловно, означало рост доверия населения правосудию, но с другой - проявилось «несовершенство» отечественной судебной системы, а лучше сказать - незавершенность судебного строительства в нашей стране: традиционная трехзвенная система судебных органов, привязанная к административнотерриториальному делению страны, оказалась чрезмерно перегруженной, неспособной пропускать через себя «лавину» самых разнообразных юридических конфликтов, и в связи с этим появилась своего рода ниша в устроении судебной системы, которую следовало «заполнить», тем более что потребность общества в этом из года в год становилась все более ощутимой. Стало очевидно, что решение проблемы связано с внедрением качественно новых судебных технологий. И такая технология обнаружила себя в истории отечественного правосудия: это институт
мировых судей, возрождение которого и представилось решением указанной проблемы» [6].
Таким образом, можно назвать три основных фактора, повлиявших на разработку концепции мировой юстиции в современной России:
- необходимость усиления гарантий доступности правосудия и приближения его к населению;
- развитие федерализма в России: необходимость предоставить возможность субъектам Федерации создавать собственные судебные органы;
- стремление увеличить количество судей, освободив районные суды от «малозначительных» дел [7]. Эти факторы и стали основными задачами, которые вытекают из сущности современной судебной реформы, которые должна решить мировая юстиция.
Институт мировой юстиции для России не нов, мировые судьи исторически существовали еще в Российской империи XIX в. Однако при наличии всех предпосылок законодательный этап становления современных мировых судов был довольно труден и длителен.
В современной истории судебного строительства идея возрождения мировой юстиции впервые получила нормативноправовое закрепление в Концепции судебной реформы, утвержденной Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1. В соответствии с этой Концепцией мировые судьи должны были занять в судебной системе страны более значительное место, чем то, которое они занимают до настоящего времени. Этим документом было предусмотрено введение не только участковых (территориальных) мировых судей, но и специализированных (следственных, пенитенциарных и др.) мировых судей [8].
В качестве следующего, уже более реалистического этапа [9] следует назвать Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», принятый Госдумой РФ 23 октября 1996 г. и вступивший в действие с 1 января 1997 г. На этом этапе мировые суды включаются в перечень судов РФ, как судья общей юрисдикции субъектов Федерации. Определяется законодательная платформа по полномочиям,
компетенции и порядку деятельности мирового судьи.
10 октября 1997 г. Государственная Дума приняла закон о мировых судьях, который 15 октября того же года Совет Федерации отклонил, высказав при этом ряд замечаний. Неделю работала согласительная комиссия, и 24 октября Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» был представлен Президенту для подписания и обнародования. 8 января 1998 г., ознакомившись с представленным ему документом, Президент отклонил закон и высказал замечания, большинство из которых были вызваны несоответствием отдельных положений этого закона Конституции РФ. Закон был явно сырым, нежизнеспособным и не мог дать России реального мирового судью.
С принятием Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» 17 декабря 1998 г., внесения изменений в процессуальные кодексы идеи института мировой юстиции стали воплощаться в современной России [7].
В порядке реализации положения п. 2 ст. 4 Федерального закона РФ «О мировых судьях в Российской Федерации» Государственная Дума Федерального Собрания РФ 24 ноября 1999 г. приняла Федеральный закон «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями).
В соответствии с Федеральным законом РФ «О мировых судьях в Российской Федерации» субъекты РФ приняли законы о мировых судьях субъектов РФ.
В настоящее время в научных кругах продолжается дискуссия о степени реализации судебной реформы, целях и задачах, стоящих перед мировой юстицией. Как всегда точно и емко по вопросу о степени реализации судебной реформы высказался Президент РФ на V Всероссийском съезде судей: «Общее впечатление о работе судов у людей, простых граждан, у общества в целом подчас не очень высокое» [10]. Но в то же время он заявил, что судебная власть в России состоялась, судебная реформа в стране осуществляется [5, с. 6].
При реализации и достижении своих целей и задач мировая юстиция столкнулась с определенными трудностями и проблемами.
Одной из целей, стоящей перед мировой юстицией, была необходимость разгрузить федеральные районные суды общей юрисдикции от рассмотрения несложных дел. Анализ работы мировых судей в России показывает, что эта цель достигнута. В частности, среднеобластная нагрузка на одного мирового судью по Тамбовской области за 9 месяцев 2002 г. составила на каждого фактически работающего мирового судью 105,1 дела в месяц, а на федерального -28,5 дела. С 1 июля 2002 г. нагрузка на мирового судью увеличилась примерно на 50 % [11]. К сожалению, ситуация не улучшилась до сих пор, способ решения одной задачи усложнил другую - обеспечить нормальный доступ населения к правосудию. Сложившуюся ситуацию В. Уваров описал так: «При такой нагрузке нельзя обеспечить нормальный доступ граждан к правосудию и своевременное рассмотрение дел. Большое их количество вынуждает мировых судей назначать дела к рассмотрению с нарушением установленных сроков. Что же изменилось? Если раньше гражданин стоял в очереди, чтобы попасть на прием к районному судье, то теперь проводит время в очереди к мировому судье» [11].
Снизить нагрузку на мирового судью и обеспечить доступ граждан к правосудию можно с помощью увеличения численности мировых судей.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта Федерации определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта, согласованной с Верховным судом, или по инициативе Верховного суда, согласованной с соответствующим субъектом Федерации. Судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов Федерации. При этом закон устанавливает два ограничительных критерия для определения числа мировых судей - демографический («Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 30 тысяч человек») и территориальный («В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее
15 тысяч человек создается один судебный участок») [12].
О снижении нагрузки на мировых судей посредством уменьшения численности населения на участке говорилось в законопроекте
0 внесении изменения и дополнения в Федеральный Закон «О мировых судьях в РФ», который был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ Верховным Судом РФ 24 сентября 2002 г., в котором было предложено увеличить штатную численность мировых судей в Российской Федерации посредством уменьшения критерия численности населения на одном судебном участке максимум до 15 тысяч человек. Был приведен соответствующий расчет количества мировых судей (исходя из норматива
1 мировой судья на 15 тысяч населения). Однако названный законопроект получил отрицательное заключение Правительства РФ. Эта проблема на данный момент остается не решенной.
Как было сказано выше, мировые суды закрепляются и осуществляют свою деятельность: конституционными законами, федеральными законами и законами субъектов РФ. Законодательство ограничивает возможность субъектов Федерации создавать собственные судебные органы только в пределах назначения (избрания) мировых судей, что является проявлением компромисса между сторонниками различного понимания российского федерализма. При выборе «среднего пути» сохраняются недостатки, присущие обоим противоположным подходам, но теряются достоинства каждого из них [7]. В этой плоскости сущности мирового суда проблема часто заключается в несоответствии законодательства субъектов РФ с законодательством федеральным. Особо остро к мировым судам применительна проблема обеспечения независимости.
Таким образом, судебная реформа, которая началась в 90-х гг. прошлого столетия, в комплексе с другими реформами в результате демократических преобразований успеш-
но осуществляется. Итогом реформирования стало установление судебной власти, исходя из общих целей и задач судебной реформы ее продуктом является установление мировых судов. Безусловно, существует много проблем с организацией и деятельностью мировой юстиции. Но главным успехом реформы является постоянный рост доверия к суду со стороны населения, который выражается в увеличении числа заявлений, подаваемых в суд, огромная масса которых рассматривается мировым судьей.
1. Жуйков В.М. Судебная реформа: проблема доступа к правосудию. М., 2006. С. 3.
2. Белякова С.В. Правовой статус органов судебной власти в механизме Российского государства. Общий теоретический аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004. С. 10.
3. Поздняков М.Л. // Адвокат. 2006. № 12. С. 2834.
4. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М., 1992. С. 79.
5. Полудняков В.И. Современная российская судебная реформа. На пути в мир правосудия. СПб., 2002. С. 3.
6. Щербатых Е.Г. Мировой судья: организационно-правовые и уголовно процессуальные аспекты деятельности: дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2006. С. 34.
7. Боровский М.Б. // Судебная власть / под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003. С. 410-418.
8. Сачков А.Н. Российская мировая юстиция в институциональном правовом измерении: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2006. С. 24.
9. Клеандров М.И. Статус судьи. Новосибирск, 2000. С. 162.
10. Лебедев В. М. // Российская юстиция. 2001. № 1. С. 5.
11. Уваров В. // Российская юстиция. 2003. № 1. С. 42.
12. Максимов В. // Отечественные записки. 2003. № 2. С. 304.
Поступила в редакцию 6.09.2007 г.
