CC BY
22
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2020. № 6
проблемы административного права
в. а. северин, доктор юридических наук, профессор кафедры коммерческого права и основ правоведения юридического факультета МГУ*
роль и место правового института служебной тайны в системе административного права
Совершенствование административного законодательства отражает происходящие в России преобразования в публично-правовой сфере в условиях информационного общества. Однако остаются нерешенными вопросы правового регулирования сбора, создания, использования и предоставления служебной информации ограниченного доступа. В ходе демократических реформ и легализации процессов оборота государственно значимой информации основное внимание законодателя было уделено совершенствованию правового режима государственной тайны. Между тем анализ практики деятельности государственных органов и органов местного самоуправления показывает высокий уровень использования правового института служебной тайны. В статье рассмотрены правовые аспекты законодательства о служебной тайне и сформулированы выводы о доминировании административно-правовых норм и месте института служебной тайны в системе административного права.
Ключевые слова: государственные органы, информация ограниченного доступа, государственно значимая информация, административно-правовой режим информации, государственные секреты, служебная тайна.
The improvement of administrative legislation reflects the ongoing changes in the public law sphere in Russia in the context of the information society. However, the legal regulation of the collection, creation, use and provision of restricted service information remains unresolved. In the course of democratic reforms and legalization of the processes of turnover of state-important information, the main attention of the legislator was paid to improving the legal regime of state secrets. Meanwhile, an analysis of the practice of state and local self-government bodies shows a high level of use of the legal institution of official secrets. The article considers the legal aspects of the legislation on official secrets and draws conclusions about the dominance of administrative law and the place of the institution of official secrets in the system of administrative law.
Keywords: state bodies, restricted access information, state significant information, administrative and legal regime of information, state secrets, official secrets.
правовые аспекты формирования правового института служебной тайны. Целесообразность выделения правового института служебной
* severin-v.a@mail.ru
тайны в административном праве можно объяснить следующими положениями:
1. Отнесение правового института служебной тайны к системе регулирования оборота государственно значимой информации (ГЗИ)1 представляется вполне обоснованным наряду с институтом государственной тайны. Институт служебной тайны напрямую регулирует деятельность государственных органов и органов местного самоуправления по поводу сбора, получения и передачи служебной информации.
2. Цель выделения сферы обращения сведений, составляющих служебную тайну в системе оборота ГЗИ, как самостоятельной области правового регулирования состоит в том, чтобы упорядочить законодательное регулирование отношений в сфере служебной информации, которое развивается в основном на ведомственном и корпоративном уровне.
3. Правовой институт служебной тайны выполняет важные функции в обороте государственно значимой информации на уровне личности, общества и государства.
Правовая защита информации в советский период осуществлялась с использованием административно-правового режима, который был установлен на основании общесоюзных и ведомственных актов для охраны государственных секретов, включая и «служебную тайну». Существовавшая в СССР система защиты секретов представляла собой иерархическую административную структуру, которая была основана на властном подчинении и полностью отражала тоталитарный характер государства. Она являлась в определенном смысле опорой государства в проведении его внутренней и внешней политики2.
В 1993 г. с принятием Закона «О государственной тайне»3, имея единые исторические корни правового регулирования, режимы государственной тайны и служебной тайны, ранее объединенные общим понятием «государственные секреты», были разделены законодателем. Служебная тайна с грифом «секретно» в советский период воспринималась как своеобразный «шлейф» государственной системы
1 О понятии государственно значимой информации см.: Камалова Г. Г. О системе государственно значимой информации ограниченного доступа // Вестн. Сарат. гос. юр. акад. 2014. № 4 (99). С. 80-85.
2 См.: Северин В. А. Комплексная защита информации на предприятии: учеб. М., 2008. С. 45-64.
3 Закон Российской Федерации «О государственной тайне» от 21.07.1993 г. № 5485-1 // Собр. законодательства РФ. 1997. № 41. Ст. 8220-8235.
обеспечения режима секретности и охраны государственной тайны4. Сегодня служебная тайна остается в тени на страже государственных интересов, не получила должного теоретического обоснования и системного законодательного регулирования5, поскольку искусственно оторвана от общей системы защиты государственно значимой информации, обладателем которой является государство и его органы.
В период Советской власти информация ограниченного доступа разделялась на государственную тайну (сведения, отнесенные к государственной тайне, включая военную тайну, имели гриф секретности «особой важности» или «совершенно секретно») и служебную тайну (сведения, отнесенные к служебной тайне, имели гриф «секретно»). Получается, что разница между государственной и служебной тайной состояла в различной степени секретности сведений, относимых к той или иной тайне. Законом «О государственной тайне» (ст. 8. Степени секретности сведений и грифы секретности носителей этих сведений) сведения с грифом «секретно» были отнесены к государственной тайне. Понятие «служебная тайна» утратило прежнее содержание по степени секретности сведений, и к этому понятию не может применяться гриф секретности «секретно».
С момента законодательного выделения государственной тайны на правительственном и ведомственном уровне были приняты целый ряд нормативно-правовых актов, в которых фигурирует понятие «служебная информация ограниченного распространения», «служебная тайна» и регламентируется их оборот6. Для формирования понятийного аппарата о служебной информации ограниченного распространения важными являются системообразующие нормативные акты. Первый — это правительственное Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти7, где дается понятие такой информации: к служебной информации ограниченного распространения относится несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение кото-
4 См.: Северин В. А. Указ. соч. С. 55-60.
5 См.: Организационное и правовое обеспечение информационной безопасности: учеб. / Под ред. Т. А. Поляковой, А. А. Стрельцова. М., 2016.
6 См.: Гришанков М.И., Волчинская Е.К. Некоторые проблемы формирования института служебной тайны в Российской Федерации // Государственная служба. 2011. № 2; Организационное и правовое обеспечение информационной безопасности. С. 199-203; Перечень нормативных актов, относящих сведения к категории ограниченного доступа (справочная информация): Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7 Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности» (с изм. и доп.): Доступ из СПС «Гарант».
рой диктуются служебной необходимостью, а также поступившая в организации несекретная информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами. Второй — это Перечень сведений конфиденциального характера8, куда включена такая же информация, но представленная как «служебная тайна», которая определена как служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с федеральными законами. Сравнительная характеристика названных актов вызывает вопросы, на которые не всегда можно найти ответы. В частности, а могут ли государственные структуры, не являющиеся органами государственной власти, а также органы местного самоуправления обладать служебной тайной, в какой мере на них распространяются положения упомянутых актов?
Важное юридическое значение имеет предпринятая в 1996 г. попытка закрепления понятия «служебная тайна» наряду с коммерческой тайной в гражданском кодексе РФ9, хотя оказалась не совсем удачной. Правовая норма внесла лишь путаницу в процесс регулирования сбора, накопления, обработки и использования служебных сведений ограниченного доступа (это публично-правовая сфера) в рамках гражданского законодательства.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г.10 установил обязанности государственного служащего не разглашать сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей (это государственная тайна, служебная и иные виды тайн), что способствовало повышению ответственности чиновников за неправомерные действия в сфере оборота информации и возможности взыскания с виновных ущерба за причиненный вред интересам личности, общества и государства11.
В 2006 г. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»12 установил, что ограничение доступа к информации о деятельности государственных органов
8 Указ Президента РФ от 06.03.1997 г. № 188 (ред. от 13.07.2015 г.) «Об утверждении Перечня сведений конфиденциального характера»; Перечень сведений конфиденциального характера: Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
9 гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. Статья 139 гК РФ утратила силу с 1 января 2008 г. (гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18.12.2006 г. № 230-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2006. № 52 (ч. 1). Ст. 5496.
10 Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (послед. ред.) // Собр. законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
11 См.: Организационное и правовое обеспечение информационной безопасности.
12 Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 г. № 149-ФЗ (послед. ред.) // Собр. законодательства РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3448.
и органов местного самоуправления может быть только в режиме государственной или служебной тайны, т. е. признается воля государства на сохранение правового режима служебной тайны13.
Принятый в 2009 г. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»14 закрепил порядок доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и предоставления потребителям такой информации.
Таким образом, нормы, регламентирующие правовой режим служебной тайны, содержатся в различных нормативных правовых актах, количество которых ежегодно растет15. Структурный анализ нормативно-правовой базы о служебной тайне, включающей правовые нормы различных отраслей права, позволяет сделать следующие выводы:
Во-первых, правовой институт служебной тайны нужно рассматривать как самостоятельный комплексный институт административного, информационного, предпринимательского, корпоративного и коммерческого права, в котором доминирующее место занимают административно-правовые нормы, регулирующие оборот государственно значимой информации (ГЗИ) и охрану ее конфиденциальности.
Во-вторых, данный институт, включает другие нормы, регулирующие отношения по поводу использования и охраны конфиденциальности ГЗИ в процессе деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, государственных корпораций, государственных и муниципальных унитарных предприятий (предпринимательское, корпоративное, трудовое и др. отрасли права), взаимоотношения между государственными органами и другими субъектами по поводу предоставления ГЗИ (таможенное, налоговое и др. отрасли права), и нормы административного процессуального права, защищающие интересы сторон по поводу ГЗИ в административном и судебном порядке.
В-третьих, административно-правовые нормы и иные нормы предоставляют обладателю ГЗИ возможность самостоятельно с учетом их компетенции, собственных сил и средств определять характер
13 См.: Гришанков М. И., Волчинская Е. К. Некоторые проблемы формирования института служебной тайны в Российской Федерации // Гос. служба. 2011. № 2.
14 Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ (в ред. Федерального закона от 11 июля 2011 г. № 200-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2011. № 29. Ст. 4291).
15 См.: Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учеб. СПб., 2001; Перечень нормативных актов, относящих сведения к категории ограниченного доступа.
и направления использования права на информацию служебного характера и меры по охране ее конфиденциальности.
оценка современного состояния законодательства о служебной тайне должна базироваться на данных о направлениях использования института служебной тайны в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления16. Можно выделить ряд направлений, это: обеспечение доступа к служебной информации (разрешительная система ознакомления с документами и работами); предоставление государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме; межведомственный информационный обмен в традиционной и электронной форме; кадровое обеспечение государственных органов; разработка и использование информационных систем и технологий, официальных сайтов государственных органов; проведение контрольно-проверочных мероприятий в отношении подведомственных структур; обеспечение информационной безопасности и защита информации.
В целях обеспечения конфиденциальности служебных сведений правительственные и ведомственные нормативно-правовые акты устанавливают правила при обращении со служебной информацией ограниченного доступа17, их достаточно много, для примера назовем лишь некоторые: определение критериев для составления перечня служебных сведений организации; допуск лиц к служебной информации; ограничение доступа к документам и материалам, содержащим служебную информацию ограниченного доступа; возложение обязанности на руководителей подразделений по обеспечению конфиденциальности сведений, составляющих государственную, служебную или иную тайну; определение мер по защите служебной информации; ограничение свободного размещения служебной информации в СМИ; установление запрета на использование служебной информации ограниченного доступа в личных целях; требования к исполнителям и руководителям при работе с документами, содержащими служебную информацию; порядок установления пометки ограничения доступа «Для служебного пользования»; правила обработки служебной информации ограниченного доступа на защищенных автоматизированных рабочих местах; порядок использования открытых каналов связи для передачи служебной информации, включая телеграфную и факсимильную связь, а также передача электронных сообщений. Отдельно урегулированы порядок проведения
16 См.: Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М.А. Указ. соч.; Антопольский А. А. Правовое регулирование информации ограниченного доступа в сфере государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Гришанков М. И., Волчин-ская Е. К. Указ. соч.; и др.
17 См.: Организационное и правовое обеспечение информационной безопасности.
служебных проверок по фактам утечки информации ограниченного доступа в государственном органе, и меры ответственности за нарушение конфиденциальности служебной информации ограниченного доступа.
Таким образом, современное законодательство о служебной тайне представляет собой большой массив ведомственных актов, в которых в границах компетенции ведомств и их интересов изложены правила обращения со служебной информацией, что при отсутствии базового закона в этой области порождает ведомственность, дублирование норм и трудности в единообразном понимании служебной тайны и обеспечении ее конфиденциальности.
Если говорить о совершенствовании законодательства о служебной тайне, то в целях устранения пробела в действующем законодательстве, требуется закрепить понятие «служебная тайна»18 и регулирование ее оборота на уровне федерального закона, аналогично с государственной тайной. Это обусловлено действием таких факторов, как: отсутствие в административном законодательстве единого подхода к служебной информации ограниченного доступа; ограничение доступа к служебной информации по усмотрению руководителя государственного органа и органа местного самоуправления; отсутствие целостного механизма защиты информации ограниченного доступа граждан и организаций, поступающей в государственные органы и органы местного самоуправления; отсутствие единых правил введения, сохранения и прекращения конфиденциальности служебных сведений в государственных органах и органах местного самоуправления, что отражается на соблюдении требований законности в информационной сфере.
Нужно подчеркнуть, что российское законодательство не содержит единого определения понятия «служебная тайна». Наряду с термином «служебная тайна» используются другие словосочетания, такие как «информация для служебного пользования», «конфиденциальная служебная информация», «служебная информация» и т. д.19 Понятие «служебная тайна» в том виде, как оно сформулировано в действующем законодательстве, может перекрываться понятием «государственная тайна», что вносит некоторую путаницу в правоприменительную практику определения грифа секретности. Порой возникает ситуация, когда нет четкого понимания со стороны государственного служащего с какими сведениями он работает, каков объем его полномочий при выполнении служебного задания. В связи
18 См.: Гришанков М. И., Волчинская Е. К. Указ. соч.; и др.
19 См.: Яковец Е. Н., Смирнова И. Н. Нормативное регулирование оборота сведений, составляющих служебную тайну // Информационное право. 2009. № 4; и др.
с отсутствием должного регулирования служебной тайны, возникает опасность, что данный правовой институт может быть использован для сокрытия злоупотреблений государственными служащими в процессе их управленческой деятельности20.
Для осуществления правовой охраны и защиты служебной тайны неоднократно поднимался вопрос о необходимости принятия Федерального закона «О служебной тайне»21 и предлагались критерии отнесения информации к служебной тайне22. Безусловно, на наш взгляд, не вызывает сомнений то, что современное законодательство о служебной тайне требует усовершенствования, и федеральный закон такой нужен. Соглашаясь с этим нужно иметь в виду, что служебная тайна является одним из видов конфиденциальной информации и при ее определении должны учитываться следующие положения: информация является служебной тайной, если эти сведения о деятельности государственных органов, доступ к которым ограничен по закону или в силу служебной необходимости; информация получена представителем государственного органа и органа местного самоуправления в силу исполнения обязанностей по службе в случаях, установленных федеральным законом; является охраноспособной конфиденциальной информацией другого лица (сведения стали известны во время выполнения служебных обязанностей, например, коммерческая тайна и т. д.); не является государственной тайной и не попадает под перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен23.
Федеральный закон позволит установить единое определение понятия «служебная тайна», правила формирования сведений, составляющих служебную тайну с учетом интересов личности, общества и государства, правовой режим сбора, обработки и предоставления служебной информации ограниченного доступа, а также получения социально-значимой информации о деятельности государственных структур и возможность общественного контроля за служебной тайной.
20 См.: Гришанков М. И., Волчинская Е. К. Указ. соч.; Организационное и правовое обеспечение информационной безопасности; и др.
21 См.: Лопатин В. Н. Правовые основы информационной безопасности: Курс лекций. М., 2000; Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Указ. соч.; Гришанков М. И., Волчинская Е. К. Указ. соч.; и др.
22 См.: Антопольский А. А. Основные виды информации с ограниченным доступом и их правовой режим // Информационное право: Актуальные проблемы теории и практики / Под ред. И. Л. Бачило. М., 2009; Гришанков М. И., Волчинская Е. К. Указ. соч.; Павлов И. Ю. Современные проблемы правового регулирования государственной и служебной тайны в России // Ленинградский юр. журн. 2013. № 1 (31); и др.
23 См.: Яковец Е. Н., Смирнова И.Н. Нормативное регулирование оборота сведений, составляющих служебную тайну // Информационное право. 2009. № 4; Гришанков М.И., Волчинская Е.К. Указ. соч.; и др.
список литературы
1. Антопольский А. А. Правовое регулирование информации ограниченного доступа в сфере государственного управления: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
2. Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: Учеб. СПб., 2001.
3. Гришанков М. И., Волчинская Е. К. Некоторые проблемы формирования института служебной тайны в Российской Федерации // Государственная служба. 2011. № 2.
4. Камалова Г. Г. О системе государственно-значимой информации ограниченного доступа // Вестн. Сарат. гос. юрид. акад. 2014. № 4 (99).
5. Лопатин В. Н. Правовые основы информационной безопасности: Курс лекций. М., 2000.
6. Организационное и правовое обеспечение информационной безопасности: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / Под ред. Т. А. Поляковой, А. А. Стрельцова. М., 2016.
7. Павлов И. Ю. Современные проблемы правового регулирования государственной и служебной тайны в России // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 1 (31).
8. Северин В. А. Комплексная защита информации на предприятии: Учеб. М., 2008.
9. Яковец Е. Н., Смирнова И. Н. Нормативное регулирование оборота сведений, составляющих служебную тайну // Информационное право. 2009. № 4.
