CC BY
8219. Стукалин В. Б. К вопросу об ответственности за ненадлежащее оказание медицинской помощи и медицинских услуг // Общество и право. 2008. № 2.
20. Никитина И. О. Ответственность за преступления в сфере здравоохранения: вопросы правоприменения и совершенствования законодательства. Н. Новгород, 2008.
УДК 340.1
Б. П. Белозеров
роль и место м. м. Сперанского в становлении российской государственности в начале XIX в.
B. P. Beloserov. M. M. Speranski’s role and place in Russian statehood formation at the beginning of the XIXth century
В статье рассматривается становление государственности в России и исключительно важная роль М. М. Сперанского как одного из выдающихся русских реформаторов начала XIX в. Прослеживается его последовательно продуманная концепция о введении в государственное устройство новых институтов отраслевого управления — министерств и их ответственных — министров. Принятое уложение государственных законов предусматривало создание представительного органа — Государственной Думы. Император Александр I посчитал на данном этапе ее создание не целесообразным и ограничился учреждением Государственного Совета, который лишь обсуждал законопроекты и представлял их на его рассмотрение. Исключительная роль принадлежит М. М. Сперанскому в определении мер по выводу страны из финансового кризиса.
Ключевые слова: Негласный комитет, министерства, Комитет министров, Государственный Совет, Сенат, таможенные пошлины, бумажный рубль.
Контактные данные: 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44; (812) 33202-73; ийас ime@rambler.ru.
The article examines the statehood formation in Russia and the critical role of M.M. Sper-anski as one of the prominent Russian reformers of the early XIXth century. It is traced his consistently well thought-out concept to introduce a new government sectoral management institutions which are known as ministries and the responsible for its activity — Ministers. The new Code had to provide for the establishment of a representative body — the State Duma. The Emperor Alexander I thought that the creation of that body hadn’t been appropriate and limited in creation the institution of the State Council, which only discussed the bills and presented them to it. Exclusive role of M.M. Speranskii belongs to identify measures in pulling the country out of the financial crisis.
Key words: Privat8e Committee, the Ministry, the Committee of Ministers, the Council of State, the Senate, customs, paper ruble.
Contact details: Lermontovskiy Ave 44/A, St. Petersburg, 190103, Russian Federation; (812) 332-02-73; urfac_ime@rambler.ru.
Борис Петрович Белозеров — профессор кафедры «Теория и история государства и права» Санкт-Петербургского университета управления и экономики, член-корреспондент Международной академии наук высшей школы, доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор.
© Б. П. Белозеров, 2013.
В ночь на 12 марта 1801 г. в своей новой резиденции — Михайловском замке — в результате дворцового заговора был убит российский император Павел I. Новым русским монархом стал его старший сын Александр I. В начале своего правления он провел либеральные реформы, разработанные Негласным комитетом в составе П. А. Строганова, Н. Н. Новосильцева, А. Е. Чарторыйского, В. П. Кочубея. Все члены этого комитета являлись представителями знатных семей России и дружили с молодым императором. Ему, на первых порах, нужны были советы для предотвращения угрожавшей революции и разгрома сановной оппозиции. Первым и важным решением 8 сентября 1802 г. взамен коллегий, ставших тормозом в системе государственного управления, были учреждены восемь министерств: иностранных дел, военно-сухопутное, морское, а также были созданы совершенно новые, такие как: внутренних дел, финансов, просвещения и юстиции. По инициативе самого императора к ним было добавлено министерство коммерции. Министры, назначаемые императором и подотчетные ему единолично (а не коллегиально), принимали решения и несли за них персональную ответственность. Коллегии не упразднялись, а включались в соответствующие министерства, сохраняя организационную самостоятельность и занимаясь текущими вопросами управления.
Учреждение министерств являлось единственным, что сумел сделать Негласный комитет. Уже осенью 1802 г. важнейшие вопросы государственного управления император предпочитал рассматривать в кругу высших чиновников — министров, непосредственно ему подчиненных. Разработка коренных государственных преобразований с прекращением занятий Негласного комитета пошла более медленными темпами. Обсуждение важнейших государственных дел и вопросов сосредоточилось теперь в Комитете министров, в состав которого вошли в качестве министров и товарищей министров все члены прежнего Негласного комитета. Разработка дальнейших административных преобразований сосредоточилась главным образом в Министерстве внутренних дел во главе с В. П. Кочубеем и товарищем министра П. А. Строгановым. К себе в 1802 г. они перетянули и М. М. Сперанского 1 [11, с. 399-400]. Они видели в нем талантливого и образованного,
1 Михаил Михайлович Сперанский (1772-1839) — сын сельского священника Владимирской губернии. В 1790 г. окончил Владимирскую духовную семинарию, в 1791 г. — Александро-Невскую семинарию и духовную академию в Петербурге, где был оставлен в должности профессора математики, физики и красноречия. С 1795 г. — начальник семинарии. В 1797 г. перешел на государственную службу. После восшествия на престол Александра I занимался составлением указов и манифестов. Автор трудов «Размышление о государственном устройстве империи», «Записки об устройстве судебных и правительственных учреждений в России», «О духе правительства» и др. В 1807 г. — статс-секретарь. В 1807 г. сопровождал Александра I в Эрфурт на встречу с Наполеоном. Известно, что своими знаниями не только французского и английского языков, но также четырех других, философии, всемирной истории государств и их учреждений, Сперанский покорил Наполеона, и последний даже просил Александра I отдать этого государственного мужа или обменять его на какое-нибудь королевство. В 1809 г. он составил план государственного переустройства, предложил принять конституцию и отменить крепостное право. С 1812 по 1816 г. находился в ссылке; затем был назначен гражданским губернатором Пензы и генерал-губернатором Сибири. В 1821 г. вернулся в Петербург, являлся членом Государственного Совета и Особого сибирского комитета, управляющим Комиссией по составлению законов. Автор манифеста 12 декабря 1825 г. о восшествии на престол Николая I, член Верховного уголовного суда. С 1826 г. фактически возглавлял 2-е Отделение собственной Е. И. В. (Его Императорского Величества) канцелярии, осуществлявшее кодификацию законов. В 1836 г. назначен председателем Комитета об устройстве столичной полиции. В 1837 г. преподавал юридические науки наследнику престола князю Александру Нико-
необыкновенно способного и трудолюбивого службиста, обладающего аналитическим умом и прогнозированием. Скоро М. М. Сперанский стал одним из важнейших сотрудников графа В. П. Кочубея. Благодаря организаторскому таланту и трудолюбию первого министра и его ближайшего помощника МВД за первые пять лет существования далеко опередило другие министерства, став первым во вновь образованной машине государственной администрации [13, с. 98]. В 1804 г. вышел первый номер официального издания МВД «Санкт-Петербургский журнал», учрежденный по инициативе В. П. Кочубея. Он стал «одним из первых опытов той публичности, о которой заботились новые администраторы. Вся тяжесть работы по изданию журнала легла на плечи первого помощника министра, директора департамента МВД М. М. Сперанского. В этом журнале были опубликованы статьи известного ученного Иеремии Бантема «О распространении познания законов», «О пользе просвещения», «О свободе книгопечатания» [14, с. 249]. В них и других трудах раскрывались проблемы содержания заключенных, организация тюремной системы, строительство тюрем и другие. Вскоре (1806) М. М. Сперанский стал лично известен императору Александру I, который постепенно приближал его к себе и сделал как бы первым своим министром. Сперанский получил от государя поручение выработать общий план государственного преобразования, неудавшийся так называемому интимному (Негласному) комитету. Кроме того, Сперанский должен был руководить работой комиссии законов, трудившейся над составлением нового кодекса. Одновременно Сперанский являлся докладчиком и советником государя по всем текущим делам управления, чрезвычайно разнообразным [16, с. 316].
Вскоре Сперанскому суждено было сыграть в истории организации русских государственных учреждений наиболее важную роль. Он понимал и представлял всю сложность предполагаемых реформаций и крайне осторожно подходил к введению коренных изменений. План государственного преобразования, им составленный, предполагал изменение общественного устройства и перемену государственного порядка. Вместо прежних сословий предполагалось новое разделение граждан по правам на «дворянство», «людей среднего состояния» и «народ-рабочий» [16, с. 317]. Все население государства представлялось граждански свободным, а крепостное право — упраздненным. За дворянством сохранялось право владения населенными землями и свобода от обязательной службы. Среднее состояние составлялось из купцов, мещан и поселян, имеющих у себя не населенные крестьянами земли. Народ рабочий состоял из крестьян, мастеровых людей и слуг. Предполагалось разделить государство заново на губернии, округа и волости и создать новый порядок управления. Во главе государства должна была стоять «державная власть» монарха, окруженная «государственным советом». Под их общим руководством должны действовать учреждения: законодательное, исполнительное и судебное.
В своей записке императору в 1803 г. он писал: «В самом деле, каким образом можно основать монархическое управление (под ним Сперанский понимал конституционное управление в стране), где половина населения находится в совершенном рабстве, где сие рабство связано со всеми почти частями политического устройства и с воинской системой, и где сия система необходима по пространству
лаевичу (будущему императору Александру II). Под руководством М. М. Сперанского были составлены первое «Полное собрание законов Российской империи» в 45 томах и «Свод законов» в 15 томах. Награжден орденами Св. Андрея Первозванного, Св. Александра Невского, Св. Владимира 1-й степени, Св. Анны 1-й степени и другими. Похоронен в Петербурге в Некрополе мастеров искусств.
границ и политическому положению? Каким образом можно основать монархическое управление без государственного закона и без уложения? Каким образом можно постановить государственный закон и уложение без отделения власти законодательной от власти исполнительной? Каким образом отделить власть законодательную без сословия (т. е. учреждения) независимое без великого и, может быть, опасного превращения (т. е. переворота) всего существующего порядка — с рабством и без просвещения? Каким образом установить общее мнение, сотворить дух народный без свободы тиснения? Каким образом ввести или дозволить свободу тиснения без просвещения? Каким образом без ответственности могут быть охраняемы законы в исполнении? Каким образом может быть обеспечено самое исполнение без просвещения и обилия в исполнителях?» [15, с. 35-40].
Все эти вопросы, по мнению Сперанского, нужно было решить прежде, чем вводить конституцию. Автор «Записки» предлагал существующему строю придать следующий вид: 1) самодержавие пока сохранить; 2) усилить народное мнение, долженствующее влиять ограничивающим образом на власть; 3) стремиться вообще к приближению существующего строя к конституционному, для чего позаботиться, чтобы уже существующий строй содержал учреждения, которые «приспособляли бы дух народный» к восприятию идеи нового строя [12, с. 74-75].
Вполне понятно, что идеи конституционного устройства были близки членам Негласного комитета, в том числе и для Сперанского. Именно он осознавал необходимость его осуществления, но на пути этому было серьезное препятствие — крепостное право. В начале XIX в. крестьяне в России составляли 90% населения страны. Они делились на три группы: казенные, «владельческие» (помещичьи), удельные. Самая большая часть крестьянства была помещичья. Но для того, чтобы освободиться от этого феодального рудимента, следовало пройти длительный путь и его начинать с просвещения. При активном участии весьма просвещенных и преданных делу лиц в Министерстве просвещения был образован комитет, в который вошли Муравьев, Новосельцев, Чарторыйский, Северин-Потоцкий, Клингер и др. Видную роль здесь играл и М. М. Сперанский. Благодаря усилиям этих лиц в России были открыты университеты: Харьковский (1805), Казанский (1804), Петербургский педагогический институт (1804), позднее преобразованный в университет, Виленский (польский) (1804), Дерптский (немецкий) (1802). Таким образом, с ранее открытым Московским университетом теперь в России имелись шесть высших учебных заведений. При непосредственном участии М. М. Сперанского 19 октября 1811 г. был открыт Царскосельский лицей для подготовки государственных служащих высшего звена. Устав этого привилегированного ученого заведения был подготовлен М. М. Сперанским. В числе кандидатов первого набора были А. С. Пушкин, А. М. Горчаков, И. И. Пущин, Ф. Т. Матюшин, А. Д. Илличевский, М. Л. Яковлев, П. Л. Юдин, А. И. Дельвиг и др. [1, с. 12-13].
Одновременно в эти годы в России создается сеть гимназий (42) и уездных училищ (405). В эти же годы сверх казенных учебных заведений открываются и основанные на частные средства Демидовский лицей в Ярославле, гимназия высших наук имени Безбородко в Нежине. К этому времени относится и издание первого университетского устава (1804), который был основан на принципе уважения к науке и свободе преподавания и давал автономию университетским советам [12, с. 75-76].
К сожалению, этим важным и крайне необходимым для государственных преобразований мерам мешала напряженность, возникшая в отношениях России с Францией. Наполеон Бонапарт все явственнее проявлял свою политику как
агрессор. Его действия на европейском континенте привели к сближению России и Англии, а затем к созданию антифранцузской коалиции (Австрия и Россия при поддержке Англии). Военная компания складывалась неудачно для союзников. В ноябре 1805 г. при Аустерлице русско-австрийские войска были разбиты. Австрия вышла из коалиции. Россия теперь в союзе с Пруссией решила продолжать войну с Францией в составе новой коалиции. В сражении при Иене и Ауэрштед-те Наполеон нанес поражение прусским войскам, а при Фридланде (июнь 1807 г.) — русской армии. Александр I вынужден был пойти на переговоры с Францией и подписать мир в Тильзите (25 июня 1807 г.) В соответствии с ним определялись сферы влияния между Францией (Западная Европа) и Россией (Финляндия и Дунайские Княжества), соответственно входившие в состав Швеции и Турции. Россия должна была присоединиться к континентальной блокаде, имевшей целью изолировать и подорвать экономику Англии. Последнее обстоятельство не могло не оказать отрицательного воздействия на экономику России, так как она лишалась главного торгового партнера. Условия мира были невыгодными для России и поэтому заключали в себе основу для будущих столкновений между двумя государствами.
В Закавказье русские интересы встретили противодействие со стороны Ирана и Турции. Присоединение Грузии к России (сентябрь 1801 г.) привело к обострению отношений с этими государствами. Русско-иранская война (1804-1813) закончилась подписанием Гюлистанского мира. К России присоединился Северный Азербайджан. В ходе Русско-турецкой войны (1806-1812) по Бухарестскому миру к России отходила Бессарабия. По итогам войны со Швецией (1808-1809) России отошла Финляндия. Но впереди на Россию надвигалось наполеоновское нашествие, и избежать его не представлялось возможным.
В этот сложнейший для себя и страны период Александр I счел возможным приступить к осуществлению внутренних преобразований и привлек к этому М. М. Сперанского. В конце 1808 г. Александр I поручил ему составить общий план государственных преобразований. В начале 1809 г. проект реформ, названный как «Введение в Уложение государственных законов», был подготовлен и представлен на рассмотрение императору, который одобрил и повелел осенью
1809 г. начать приведение его в действие. План этот состоял в том, чтобы существующие административно-территориальные единицы — губернии — делились на волости. В каждой волости проектировались волостные думы. В состав их входили бы выборные от казенных крестьян (от 500 — один) и все личные земельные собственники. Состав этих дум обновлялся бы раз в три года. Главное назначение волостной думы состояло в том, чтобы, во-первых, выборные члены волостной управы, а в целом и все правление, заведовало бы местным земским хозяйством; во-вторых, правление осуществляло бы контроль над волостными приходами и расходами; в-третьих, выборы депутатов в окружную (уездную думу); в-четвертых, волостная дума представляла бы в окружную думу запрос о своих нуждах. Одновременно волостная дума избирала депутатов в окружную думу. Компетенция ее была аналогична полномочиям волостных дум, но касалась дел уезда. Она выбирала депутатов в губернскую думу, окружной совет и окружной суд. Губернская дума предполагалась с аналогичной компетенцией, а затем в Петербурге уже ежегодно должна была собираться Государственная Дума, образуемая из депутатов всех губернских дум. Заседания этой Государственной Думы могли быть отсрочены верховной властью на год, роспуск же ее мог последовать не иначе как после выбора состава депутатов следующей думы. Председательствовать в Государственной Думе должен был государственный канцлер, т. е. лицо назначаемое; работа должна была проводиться по комиссиям. Право за-
конодательной инициативы принадлежало бы только верховной власти, за исключением представлений о государственных нуждах, об ответственности должностных лиц и о распоряжениях, нарушающих коренные государственные законы [12, с. 86].
Однако на создание такого представительного органа Александр I согласие не дал, рассчитывая, что этот орган еще не своевременен.
В основе проекта преобразований М. М. Сперанского был заложен принцип разделения властей. Для координации действий высших государственных учреждений создавался Государственный Совет. Его члены не избирались, а назначались императором. Совет наделялся правом предварительного рассмотрения законов до их внесения в Государственную Думу [10, с. 221]. По мысли Сперанского, Государственный Совет как законосовещательный орган был признан стать связующим звеном между императором и различными ветвями власти [5, с. 76-78]. Учреждения министров позволило укрепить самостоятельность ведомственных инстанций и ответственность министров перед монархом. Для совместного обсуждения вопросов, выходивших за рамки компетенции отдельных министров, учреждался Комитет министров [6, с. 59]. Государственный Совет был разделен на четыре департамента: департамент гражданских и духовных дел, департамент законов, военный департамент и департамент государственной экономики. При каждом из них учреждалась должность статс-секретаря.
В день рождения М. М. Сперанского, 1 января 1810 г. в 9:00 утра, в Зимнем дворце состоялось первое общее собрание Государственного Совета. Император Александр I торжественно открыл новый орган управления в России. После его выступления он повелел государственному секретарю М. М. Сперанскому огласить присутствующим Манифест об образовании Государственного Совета. Были объявлены список его членов, имя председателя, государственного секретаря и других чиновников технического персонала (канцелярии). В заключение император вручил председателю два документа, один из которых был план финансов, требовавший госсоветовской проработки. По отбытии Александра I члены совета подписали присягу. Плановая деятельность Госсовета началась в понедельник, 17 января, с общего собрания (последнее было решено проводить по понедельникам, а департаментам работать еженедельно со вторника по пятницу).
Учреждающим документом являлось «Образование Государственного Совета»
1810 г., который состоял из двух частей (отделений). Первая содержала «коренные законы» совета, вторая — подробности его организации. «Коренные законы» определяли значение Госсовета в системе высшего управления и гласили: «В порядке государственных установлений (учреждений) совет составляет сословие, в коем все части управления в главных их отношениях к законодательству соображаются и чрез него восходят к Верховной императорской власти» [3, с. 3-4]. При совете находились две комиссии (комиссия прошений и комиссия составления законов), а также Государственная канцелярия. Государственным секретарем был назначен М. М. Сперанский, и в его руках соединились все нити государственных преобразований и всей тогдашней законодательной деятельности. Именно канцелярия «редактировала» выносимые на обсуждение законопроекты и представляла их текст Госсовету. Первоначально он насчитывал 35 членов: в него входили все министры (по положению) и назначенные императором сановники. Председателем Государственного Совета считался император, а в его отсутствие назначаемый ежегодно председатель из числа членов Государственного Совета [4, с. 51-52]. Законопроекты сначала обсуждались в департаментах, затем выносились на общее собрание Государственного Совета, и после этого утверждались. Следует особо отметить, что проект учреждения Государственного Совета до его
опубликования был показан некоторым влиятельным сановникам — Завадовско-му, Лопухину, Кочубею и другим, и все они отнеслись к нему вполне одобрительно.
При Александре I Государственный Совет осуществлял самые разнообразные функции: законодательные, административные, финансовые, судебные. Причина сочетания в его руках столь разнообразных функций кроется в отсутствии Государственной Думы, которая должна была взять на себя часть этих задач. Государственный Совет начала XIX в. создавался в рамках преобразовательной программы Сперанского, пытавшегося в условиях императорского правительства восстановить нарушенное равновесие между высшими учреждениями и распределить более рационально функции в системе управления, централизовать законодательную практику [6, с. 59]. К сожалению, непосредственный план Сперанского по реорганизации государственного механизма был осуществлен не в полном объеме. Вместе с тем проект образования Госсовета во многих отношениях был реализован согласно взглядам реформатора. Он явился фактически местом законосовещательного учреждения, и в то же время в его функциях остались полномочия (предметы), которые делали его связующим звеном между ветвями власти, императором и органами центрального и местного управления.
М. М. Сперанский осознавал, что к руководству государственными учреждениями должны приходить высокообразованные специалисты, и следовало узаконить это положение. Два указа были изданы 3 апреля и 6 августа 1809 г. Первый из них предписывал, чтобы все лица, носившие придворные звания, избрали себе какую-либо службу. После этого закона все придворные звания, которые до тех пор считались должностями, стали лишь почетными отличиями и не подразумевали уже никаких служебных прав. Второй указ в связи с улучшением служебного персонала требовал, чтобы чины коллежского асессора и статского советника присваивались лишь по сдаче определенного экзамена или по предъявлении университетского диплома. Указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях и науках» определял, что для получения чина коллежского асессора обязательно было предоставление свидетельства об учебе в одном из университетов и успешной сдаче экзаменов. Выслуги лет уже было не достаточно для того, чтобы претендовать на повышение по службе.
Помимо образования, другим немаловажным критерием считалась добросовестная служба. Положение о порядке производства в чины установило различные сроки выслуги: один — при добросовестной и положительно оцененной службе; другой — при получении отличий в ходе службы, «свидетельствующих об особенных трудах и достоинствах чиновника». Установленный порядок службы не допускал производства через чин, или получение высшего чина, минуя низшие [9, с. 45-46]. В соответствии с гражданским положением от 6 августа 1809 г. каждый чиновник с VIII класса (из 14) Табеля о рангах должен был для получения чина сдать при университете специальный экзамен по естественным и гуманитарным наукам. Эти указы придворной и чиновничьей средой были восприняты негативно, и в адрес Сперанского начались интриги и обвинения его в том, что он наносит вред государству и его экономике [12, с. 87]. Император видел и понимал, что финансовое положение России с каждым годом ухудшается, и следовало определить, кто из сановников может вытянуть финансы и экономику из кризиса, тем более что дыхание наполеоновской агрессии чувствовалось. Александр I выбор сделал, поручив эти вопросы Сперанскому. К 1 января 1810 г. он представил императору полный план финансового преобразования. Его сущность заключалась в изыскании мер по приведению государственных доходов в соответствие с расходами. План начинался с указания на то, что у государства не
оказывается средств на удовлетворение элементарных нужд, потому что фактически доходы казны уменьшились вследствие падения курса бумажных денег, от чего зависела также и дороговизна товаров на рынке. Признавая, что первая причина падения курса заключается в непомерных выпусках ассигнаций, Сперанский предложил прежде всего прекратить их дальнейший выпуск, а выпущенные ранее — признать государственным долгом и принять меры к постепенному погашению этого долга при помощи специального выпуска ассигнаций для их уничтожения. Для получения необходимых для этого средств он предложил принять следующие меры: 1) для уменьшения дефицита сокращение текущих расходов, даже самых полезных, как на нужды народного образования, на проведение новых путей сообщения и т. д.; 2) ввести новый налог, который обращался бы специально на погашение государственного долга, и образовать для этой цели специальную комиссию погашения государственных долгов, с отдельными, независимыми от государственного казначейства, средствами; 3) сделать внутренний заем под залог государственных имуществ. Часть государственных имуществ он признал возможным даже пустить в продажу. Помимо этого, М. М. Сперанский выступил с предложением установить еще один особый налог по 50 коп. с души на помещичьи и удельные имения, причем на один только год. Вообще дефициты по плану Сперанского должны были покрываться по возможности процентными прибавками к существующим налогам, чтобы население могло тотчас же покрывать эти дефициты, не вынуждая расплачиваться за них будущие поколения [12, с. 88-89]. Для улучшения условий кредита и стабилизации хозяйства Сперанский предложил ввести упорядоченную отчетность и гласность в ведении государственной экономики. Этой реформе, однако, суждено было серьезно осуществиться только в 60-х годах XIX в.
Понимая, что падение курса бумажного рубля определяется невыгодным торговым балансом, Сперанский, энергично поддерживаемый председателем департамента экономики Мордвиновым, предложил пересмотреть таможенный тариф и доказывал, что условия, принятые в Тильзите относительно континентальной системы, надо толковать в ограничительном смысле, поясняя, что Наполеон эти условия предлагал для разорения Англии, а не России. Ввиду этого в 1810 г. по предложениям Сперанского и Мордвинова было установлено, что все русские гавани открываются для всех судов под нейтральным флагом, чьи бы товары они ни привозили. С другой стороны, новым таможенным тарифом 1810 г. был запрещен ввоз разных предметов роскоши, а на другие предметы иностранной фабричной промышленности были наложены высокие таможенные пошлины. Этот тариф должен был уменьшать ввоз фабрикатов, тогда как открытие гаваней тотчас же способствовало возобновлению вывоза русского сырья и некоторых изделий (льняных и пеньковых тканей) в Англию, которая не замедлила прислать за этими товарами свои суда под тенерифским флагом. Оба эти обстоятельства повлияли весьма благоприятно на установление выгодного для России торгового баланса. И если бы план Сперанского был осуществлен полностью, курс бумажного рубля повысился бы [12, с. 89].
Несомненно, таможенный тариф 1809 г. сыграл положительную роль в экономической жизни страны. Он спас Россию от конечного разорения. К сожалению, в 1810 г. еще было выпущено на 43 млн руб. новых ассигнаций, хотя выпуск этот состоялся на основании старого повеления. Следует отметить, что российская элита уже тогда осознавала, что финансовое положение страны находится в стадии стагнации. Ей стало ясно, что, во-первых, финансы страны пришли в плохое положение; во-вторых, что казна вовлечена в значительные внутренние долги;
и, в-третьих, что на покрытие расходов в 1810 г. недостает обыкновенных средств, почему и предстоят новые налоги и займы. Этот последний вывод был самый неприятный для всех плательщиков налогов, и в особенности — помещиков. К сожалению, это обстоятельство также повлияло на авторитет Сперанского, усилив антипатию к нему. В его адрес раздавались голоса, что он нарочно придумал свой финансовый план, что он находится в преступных отношениях с Наполеоном. Государственный Совет более осторожно, с определенной долей недоверия, подходил к новым инициативам М. М. Сперанского. Представленный им в 1811 г. проект Учреждения правительствующего Сената указывал:
I. Правительствующий Сенат есть верховное сословие управления в империи.
II. Правительствующий Сенат именем Державной Власти действует посредством министерств и главных начальств на всей части управления и охраняет силу его и порядок.
III. Указы Правительствующего Сената исполняются во всех правительственных местах империи во всем пространстве их и силе.
IV. Правительствующему Сенату вверяется хранение Государственной печати, обнародование всех законов, уставов и учреждений.
V. Все, что в порядке управления превышает пределы власти, вверенной в особенности каждому министру, представляется на разрешение Правительствующего Сената.
VI. Правительствующий Сенат разрешает и управляет по законам, уставам и учреждениям... [20, с. 407].
Уже эти первые положения определяли верховенствующую роль Правительствующего Сената. А далее в проекте рассматриваются следующие разделы: Образование Правительствующего Сената в порядке общих дел исполнительных (ч. I); Образование Правительствующего Сената в порядке особенных дел исполнительных; Положения общие (ч. III).
В проекте были представлены 175 статей, которые расписывали структуру, функции и порядок рассмотрения дел. М. М. Сперанский в 1810-1811 гг. настаивал на разделении Сената на правительствующий и судебный. Согласно этому проекту, состав Сената должен был частично назначаться императором, частью избираться дворянством. Этот проект Сперанского поддерживали В. П. Кочубей, П. В. Завадовский и П. В. Лопухин. Особенно жарко в спорах в Государственном Совете проект реформатора защищал В. П. Кочубей. В присутствии императора «граф Кочубей излагал мнение свое довольно стройно, не сбивчиво» [7, с. 182]. Несмотря на то, что Госсовет своим большинством одобрил проект реформ Сената, однако данная реформа не была доведена до конца и он остался в прежнем состоянии. Нельзя не учитывать того, что многие положения, изложенные в проекте о Сенате, не получили одобрения в Государственном Совете и проект Сперанского неоднократно отклонялся большинством голосов. Явно здесь просматривалось противоборство либералов (Сперанский) и консерваторов (Карамзин). Императору неоднократно приходилось защищать своего сподвижника. Однако консерваторы, и прежде всего в лице автора знаменитой «Истории государства Российского» Н. М. Карамзина, стояли на позициях сохранения монархии и пагубности для России конституционных идей. Через родную сестру императора Екатерину Павловну в мае 1811 г. Александру I была передана рукопись от Карамзина «Записка о древней и новой России», в которой указывалось, что в случае реализации идей Сперанского рушится российское общество [17, с. 322]. Император понимал, что Сперанского нельзя отдавать на съедение консерваторам, реакционно-настроенным влиятельным кругам российской аристократии, нужно
использовать его реформаторский дух на пользу Российскому государству, и предпринимал все меры не только к сохранению реформатора, но и к использованию его уже в дальнейшем совершенствовании российской государственности. Манифест «Об общем учреждении министерств» выходит 25 июня 1811 г. В нем все дела государственные в порядке исполнительном разделялись на пять главных частей:
I. Внешние сношения.
II. Устройство внешней безопасности.
III. Государственная экономика.
IV. Устройство суда гражданского и уголовного.
V. Устройство внутренней безопасности.
Исходя из этого и определялись министерства:
I. Внешние сношения — Министерство иностранных дел.
II. Устройство внешней безопасности — Министерство военное, Министерство морское.
III. Государственная экономика — Министерство финансов, Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов, Министерство внутренних дел, Министерство народного просвещения, Главное управление путей сообщения.
IV. Устройство суда — Министерство юстиции.
V. Устройство внутренней безопасности — Министерство полиции.
К числу вышеозначенных министерств присоединялось Главное управление духовных дел разных исповеданий [18, с. 92-101, 112-123].
В данном документе были строго определены предметы каждого министерства, управление и состав министров, порядок определения, увольнения, производства в чины и наград, порядок производства дел, степень и пределы власти министров, их отношение к власти, законодательной, исполнительной и судебной, сношения министров с местами и лицами, им равными, предметы и порядок ответственности [18, с. 92-101, 112-123].
Таким образом, деятельность министерств, их функции и статус в государственной системе, права и ответственность министров в законе четко и подробно регламентировались. Но следует учесть и то обстоятельство, которое Сперанским было хорошо продумано. Кроме отдельных министерств, был создан и такой орган, как Комитет министров, в состав которого входили не только министры и другие руководящие чиновники министерств, но и председатели департаментов Государственного Совета и ряд других высших сановников. По закону от 29 марта 1812 г. Комитет министров в отсутствие императора в столице наделялся высшей властью в системе государственного управления. Этим по существу и ограничился Александр I в реализации реформаторских замыслов Сперанского. Наступает и охлаждение в личных отношениях Александра I и Сперанского. В воскресенье 17 марта 1812 г. император вызвал Сперанского к себе и два часа со слезами на глазах упрекал его во всякой всячине, но не упомянув про какую-либо измену. Сперанский был уволен с государственной службы. Когда же он вернулся домой, то застал у себя министра полиции А. Д. Балашова с почтовой кибиткой, в которой он тут же был отправлен как ссыльный в Нижний Новгород, затем еще далее — в Пермь под строгий надзор полиции. Началась сложная жизнь не просто человека, а выдающегося государственного деятеля, практического преобразователя, отжившей российской системы управления и заменой ее новым устройством. Находясь в неизвестности, не признавая за собой какой-либо вины, он в течение многих лет анализировал правильность решений создания министерств и продумывал дальнейшую модернизацию управления и совершен-
ствования законодательства. М. Н. Сперанский со всей ответственностью подходил к созданию министерств, а затем и к их реорганизации в 1810-1811 гг., будучи в ссылке, он видит их положительную значимость в практическом действии. В «Пермском письме» к Александру I он в 1813 г. писал: «Смею утверждать с достоверностью, что ни одно государство в Европе не может похвалиться учреждением столь определительным и твердым» [19, с. 160].
Падение с вершины власти Сперанского — главного автора реформы существующей системы управления, пользовавшегося неограниченным доверием име-ратора, — молниеносно стало достоянием высшего общества и главным событием столичной жизни. Все было забыто — у всех один разговор о ссылке Сперанского, который с каждым днем все больше обрастал всевозможными вымыслами и кривотолками. Некоторые утверждали, что финансовой реформой Сперанский «старался расстроить государство, ростом налогов вызвать ненависть народа к правительству, что он является известным взяточником и попросту обманывает своего государя» [14, с. 273].
Шельмование М. М. Сперанского затронуло и графа Кочубея, подвергавшегося со стороны недругов травле и незаслуженной критике. Несомненно, что В. П. Кочубей, как и некоторые другие высшие сановники, не поверил в измену своего бывшего подчиненного. Ему было нелегко правильно определить свое отношение к случившемуся и дальнейшую линию поведения в обстановке, когда многие «зверским образом силились растерзать доброе имя» [8, с. 16].
Молчание В. П. Кочубея в адрес Сперанского затянулось более чем на шесть лет и явилось для него тяжелым испытанием. И лишь только в письме от 4 сентября 1818 г. Кочубей пишет: «Если с 1812 г. оставался я в молчании, то легко вы себе представить можете, что оно было для меня столь же прискорбно, сколько и самое положение ваше» [2, с. 490]. Вполне понятно, что графу В. П. Кочубею потребовалось немало предпринять усилий, чтобы изменить мнение императора о Сперанском, не придавать значения всем шельмованиям о нем, исходивших от недругов.
Жизнедеятельность М. М. Сперанского нашла свое отражение в ряде монографических и иных научных трудах, в том числе: Фатеев А. Н. Жизнь, труды, мысли и план всеобщего государственного преобразования России М. М. Сперанского. М. 1940; Чибиряев С. А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность, политические взгляды М. М. Сперанского. М., 1989; Томсинов В. А. Светило российской бюрократии. Исторический портрет М. М. Сперанского. М., 1991; Томсинов В. А. Сперанский. М., 2006; В память графа Михаила Михайловича Сперанского. 1772-1872. СПб., 1872; Письмо В. П. Кочубея к М. М. Сперанскому. Одесса, 18 января 1825 г. // Русская старина, 1902. Т. 111. № 11; Корф Н. А. Жизнь графа Сперанского. СПб., 1861. Т. 2; Батеньков Г. С. Граф М. М. Сперанский и А. А. Аракчеев // Русская старина. 1897. Т. 92. № 10; Федоров В. А. М. М. Сперанский и А. А. Аракчеев. М., 1997; Романович-Славатинский А. В. Государственная деятельность М. М. Сперанского. Киев, 1873; Якушукин В. Е. Сперанский и Аракчеев. СПб., 1905 и др.
Литература
1. Бушуев С. К. А. М. Горчаков / под ред. В. П. Якубовского. М.: Изд-во Ин-та межд.
отношений, 1961.
2. В память графа Михаила Михайловича Сперанского (1772-1872). СПб., 1872.
3. Высочайший манифест об образовании Государственного Совета. СПб., 1810.
4. Даневский П. Н. История образования Государственного Совета в России. СПб.,
1859.
5. Дегтярев А. П. Верховенство закона, а не личного произвола. Государственный Совет М. М.Сперанского и его правовые положения // Закон и право. 2004. № 9.
6. Дегтярев А. П. Государственный Совет России (1810-1917) и его организационноправовые основы // КЛИО. Журнал для ученых. 2012. № 5.
7. Дмитриев И. И. Взгляд на мою жизнь. М., 1869.
8. Дружеские письма графа М. М. Сперанского к П. Г. Массальскому, написанные с 1798 по 1819 г., с историческими пояснениями, составленными Массальским, и некоторые сочинения первой молодости графа М. М. Сперанского. СПб., 1862.
9. Ежов М. В., Ежова Г. В. История государственного правления и государственной службы России: учеб. пособие. СПб., 2004.
10. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений России. М., 1968.
11. Знаменитые люди Санкт-Петербурга. Биографический словарь в 15 т. Т. VI / под ред. И. В. Высоцкого. СПб.: Аврора-Дизайн, 2008.
12. Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М.: Высшая школа, 1993.
13. Корф М. А. Жизнь графа Сперанского. Т. 1. СПб., 1861.
14. Николаенко П. Д. Князь В. П. Кочубей. Первый министр внутренних дел России. СПб.: Изд-во СПб Университета МВД России, 2009.
15. План государственного преобразования графа М. М. Сперанского с приложениями. М.: Русская мысль, 1905.
16. Платонов С. Ф. Учебник русской истории. СПб.: Наука, 1994.
17. Политическая история России: хрестоматия для вузов // сост. В. И. Коваленко, А. Н. Ме-душевский, Е. Н. Мощелков. М.: Аспект Пресс, 1995.
18. Российское законодательство Х-ХХ вв. 9 т. М., 1984-1994. Т. VI.
19. Чибиряев С. А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность, политические взгляды М. М. Сперанского. М., 1989.
20. Шильдер Н. К. Император Александр Первый, его жизнь и царствование. СПб., 1897. Т. III.
УДК 338.23
Р. Б. Булатов, И. Б. Ломакина
Административно-правовое обеспечение предотвращения внутренних и внешних угроз экономической безопасности государства и личности
R. B. Bulatov, I. B. Lomakina. Administrative and legal support to prevent internal and external threats to the economic security of the state
and the individual
Статья посвящена исследованию: видов угроз The article deals with the threats of eco-
экономической безопасности государства и nomic security of the state and the indi-
личности; способов и методов их предот- vidual; methods and techniques to its pre-
вращения, ликвидации, локализации; со- vent, eliminate, sites; the content and fea-
Рашид Борисович Булатов — профессор кафедры «Конституционное и международное право» Санкт-Петербургского университета управления и экономики, доктор юридических наук, доцент.
Ирина Борисовна Ломакина — профессор кафедры «Конституционное и международное право» СПбУУиЭ, доктор юридических наук, профессор.
© Р. Б. Булатов, И. Б. Ломакина, 2013.
