Роль государственных программ в модернизации, инновационном и технологическом развитии и импортозамещении Российской экономики Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Звягинцев П. С.

к.э.н., в.н.с. Института экономики РАН

РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ В МОДЕРНИЗАЦИИ, ИННОВАЦИОННОМ И ТЕХНОЛОГИЧЕСКОМ РАЗВИТИИ И ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИИ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ

Ключевые слова: государственные программы, расходы федерального бюджета, инновационное и технологическое развитие, импортозамещение.

Реализация федеральных и межгосударственных целевых программ началось с 1995 года, когда было принято Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»1. В него неоднократно вносились изменения.

Государственные программы в настоящее время положены в основу планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет три основных формы использования программно-целевых методов финансирования в бюджетном процессе:

• долгосрочная федеральная целевая программа (ФЦП);

• ведомственная целевая программа;

• федеральная адресная инвестиционная программа2.

В Постановлении Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» федеральные целевые программы и ведомственные целевые программы объединены в государственные программы3.

Государственные программы разрабатываются исходя из положений концепций долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Государственной программой является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации4.

В соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» достижение стратегических целей и решение приоритетных задач государственной политики в сфере социально-экономического развития и национальной безопасности осуществляется на основе реализации государственных программ5. Именно с их помощью решаются крупномасштабные, наиболее важные для государства системные проблемы, направленные на достижение конкретных целей структурной, научно-технической, социальной, экологической политики.

Государственные программы, являющиеся одним из важнейших средств реализации структурной, научно-технической и инновационной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие, сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных, научно-технических и инновационных проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

1 Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация» (с изм. от 20 февраля 2006 г.).

2 Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изменениями от 1, 6 декабря 2007 г.), Глава 20. - www.arbitratus. ru/laws/budget_code/

3

Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». - http://base.garant.ru/198991

4 П. 2 в ред. Постановления Правительства РФ от 26.12.2014 № 1507.

5 Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». -https://rg.ru/2014/07/03/strategia-dok.html

При помощи осуществления научно обоснованных государственных программ должны достигаться конкретные цели структурной, инвестиционной, научно-технической, социальной, экологической политики с учетом приоритетов и целей социально-экономического развития страны.

Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органами исполнительной власти, местного самоуправления в соответствии с прогнозами социально-экономического развития России и социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

В Перечне государственных программ Российской Федерации, утвержденном Распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р (с изменениями на 28 апреля 2016 г.) представлены 43 государственные программы Российской Федерации1 и 38 федеральных целевых программ2.

Количество государственных программ Российской Федерации ежегодно увеличивается, а федеральных целевых программ с 2011 г. сокращается (см. рис. 1).

Рисунок 1.

Количество государственных и федеральных целевых программ в 2006-2017 гг.3

Так, количество государственных программ увеличится к 2017 г. в 43 раза по сравнению с 2008 г., а количество федеральных программ сократится в 2017 г. на 25,0% по сравнению с 2006 г. в связи с сокращением их бюджетного финансирования. При этом финансирование государственных программ с 2008 г. (год начала их финансирования) по 2013 г. увеличилось в разы (в 60,07 раз), а по сравнению с 2012 г. - в 26,9 раз (см. рис. 2).

Рисунок 2.

Расходы на государственные и федеральные целевые программы и их доля в расходах федерального

бюджета России в 2006-2017 гг.4

1 http://programs.gov.ru/Portal/

2 Письмо зам. министра министерства экономического развития Российской Федерации А.Л. Ведева от 14.10.2015 № 29.349-АВ/Д22и.

3 Там же.

4 Письмо зам. министра министерства экономического развития Российской Федерации А.Л. Ведева от 14.10.2015 № 29.349-АВ/Д22и; Й1р://уровень-инфляции.рф/

Расходы бюджетных средств на федеральные целевые программы с 2006 г. по 2009 г. ежегодно увеличивались (их рост составил 238,16%), но в 2010 г. расходы бюджетных средств сократились по сравнению с 2009 г. на 13,08%.

За двенадцать лет (2006-2017 гг.) рост расходов бюджетных средств на федеральные целевые программы составит 286,89%. Однако с учетом инфляции расходы бюджетных средств на федеральные целевые программы увеличились за этот период только на 163,20%. Удельный вес расходов государственных программ в расходах бюджета в 2016 г. составил 49,35% и федеральных целевых программ - 7,25%. Таким образом, расходы бюджетных средств на государственные программы в основном ежегодно незначительно увеличиваются, и их удельный вес в расходах бюджета в 2016 г. составляет 56,6%.

По словам Премьер-министра России Дмитрия Медведева: «Через механизм государственных программ в настоящий момент уже проходит более половины средств государственного бюджета, а именно 57%. Мы исходим из того, что к 2016 году, таким образом, будут расходоваться практически все средства федерального бюджета - до 95%. От того, насколько эффективно исполняются программы, зависит модернизация здравоохранения и образования, всей социальной сферы, сбалансированное региональное развитие, наше продвижение в различных областях. С реализацией отраслевых государственных программ связано создание новых производств, включая импортозамещение, и, конечно, в целом повышение конкурентоспособности наших предприятий»1.

Госпрограммы объедены по направлениям. Всего направлений 5. Из общего количества государственных программ Российской Федерации, наибольший удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета (без условно утвержденных расходов) составляют программы, включенные в направления «Новое качество жизни» (около 40%) и «Инновационное развитие и модернизация экономики» (более 26%), табл. 1.

Таблица 1

Объем бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ Российской Федерации

по направлениям в 2014-2017 годах, млрд. рублей2

2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г.

Наименование Исполнено Закон 93-ФЗ Закон 384-ФЗ Закон 384-ФЗ

Расходы федерального бюджета - всего 14 831,6 15 216,5 16 271,8 17 088,7

Условно утвержденные расходы - - 406,8 854,4

Расходы федерального бюджета без учета условно утвержденных расходов,всего 14 831,6 15 216,5 15 865,0 16 2343

из них:

Расходы на реализацию государственных программ РФ, всего: 84313 8 289,7 8 798,4 8 750,4

доля в общем объеме расходов без условно утвержденных расходов, % 56,85 54,48 55,46 53,90

в том числе по направлениям:

I. Новое качество жизни 3439,9 3321,6 3530,7 3351,3

доля в программной части, % 40,80 40,07 40,13 38,30

П. Инновационное развитие и модернизация экономики, без закрытой части 2206,1 2 167,4 2258,1 2 294,3

доля в программной части, % 26,17 26,14 25,66 26,22

III. Обеспечение национальной безопасности, без закрытой части 2,2 1,3 1,5 1,4

доля в программной части, % 0,03 0,02 0,02 0,02

IV. Сбалансированное региональное развитие 837,1 658,2 750,4 786,4

доля в программной части, % 9,92 7,94 8,53 8,99

V. Эффективное государство 1092,0 1268,2 1194,9 1237,5

доля в программной части, % 12,95 15,30 13,58 14,14

Расходы на реализацию государственных программ РФ (закрытая часть) 855,0 873,1 1062,8 1079,4

доля в программной части, % 10,13 10,53 12,08 12,33

Расходы на непрограммную деятельность 6399,3 6926,8 7066,6 7483,8

доля в общем объеме расходов без условно утвержденных расходов, % 43,15 45,52 44,54 46,10

Если в 2014 году удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета программы «Инновационное развитие и модернизация экономики» составил 26,17%, то в 2015 и 2016 годы он незначительно снижается и составит соответственно 26,14 и 25,66%, а в 2017 году он по плану возрастает до 26,8%.

Из всех направлений государственных программ основным источником создания новой инновационной и импортозамещающей продукции является направление «Инновационное развитие и модернизация экономики». Данное направление финансирует работы, направленные на создание и выпуск новой инновационной продукции, на обновление промышленности на новой технологической основе.

В рамках данного направления будут реализованы мероприятия, которые не только позволят российской экономике оставаться мировым лидером в энергетическом секторе, добыче и переработке сырья, но и создадут конкурентоспособную экономику знаний и высоких технологий. Будут сформированы условия для массового появления новых инновационных компаний во всех секторах экономики, и в первую очередь в сфере экономики знаний.

1 Заседание Правительства 28 апреля 2014 г. «Об итогах реализации государственных программ Российской Федерации в 2013 году». - Шр://т^оуегптеп1гц/пе%г8/12056/

2 Письмо зам. министра министерства финансов Российской Федерации А.М. Лаврова от 31.08.2015 № 01-02-03/09-50 070.

Также будет создана разветвленная транспортная сеть, обеспечивающая высокий уровень межрегиональной интеграции и территориальной мобильности населения. Кроме того, Россия укрепит свои позиции в интеграционных процессах на евразийском пространстве, постепенно становясь одним из центров мирохозяйственных связей и поддерживая сбалансированные многовекторные экономические отношения с европейскими, азиатскими, американскими и африканскими экономическими партнерами1.

Наибольший объем ассигнований федерального бюджета государственных программ направления «Инновационное развитие и модернизация экономики» приходится на программы (табл. 2):

- Развитие транспортной системы - 6665,5 млрд. рублей (40,81%).

- Космическая деятельность России на 2013-2020 годы - 1686,6 млрд. рублей (10,33%).

- Развитие хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы - 1385,4 млрд. рублей (8,48%).

- Развитие науки и технологий - 1311,2 млрд. рублей (8,03%).

- Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности - 858,8 млрд. рублей (5,26%).

Данные табл. 2 показывают, что на две государственные программы - развитие науки и технологии и развитие промышленности, и повышение ее конкурентоспособности приходится незначительное бюджетное финансирование -2170,0 млрд. рублей, или только 13,29% от общего объема бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ Российской Федерации по направлениям или 1,9% от всего госбюджета.

Основная задача программы «Развитие науки и технологий» - это развитие фундаментальных научных исследований; создание опережающего научно-технологического задела на приоритетных направлениях научно-технологического развития; формирование современной материально-технической базы сектора исследований и разработок.

Ожидаемый непосредственный результат данной программы - исследования и разработки на пределе достигнутого научно-технического уровня, создание новых уникальных технологий и достижение научно-технологических прорывов в ключевых областях технологического развития.

Несмотря на незначительное финансирование этой государственной программы, правительство в 2017 году планирует сократить ее финансирование на 19 млрд. рублей.

Таблица 2

Объем бюджетных ассигнований на реализацию государственных программ Российской Федерации по направлению «Инновационное развитие и модернизация экономики» в 2014-2020 годах,

млрд. рублей2

№ п.п Наименование государственной программы Российской Федерации Всего 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017 г. 2018 г. 2019 г. 2020 г.

План Роспись(на 31.12.2014) Исполнено Закон 93-ФЗ Закон 384-ФЗ Закон 384-ФЗ Предельные объемы бюджетных ассигнований

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

1 Инновационное развитие и модернизация экономики 16 333,1 2253,5 2206,1 2167,4 2258,1 22943 2237,7 2456,3 2665,8

2 Развитие науки и технологий 1311,2 153,1 152,3 150,7 182,8 176,6 203,5 215,9 228,6

3 Экономическое развитие и инновационная экономика 809,0 190,7 189,3 116,2 122,8 98,7 89,3 89,9 101,4

4 Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности 858,8 153,7 153,6 117,5 125,4 95,0 121,0 121,8 324,4

5 Развитие авиационной промышленности на 2013-2025 годы 397,7 59,4 59,1 81,3 54,7 46,5 49,4 52,5 53,9

6 Развитие судостроения на 20132030 годы 104,6 24,7 24,7 8,3 18,6 11,8 14,2 13,1 13,9

7 Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013-2025 годы 90,8 14,8 14,7 13,1 14,2 13,0 12,6 11,9 11,2

8 «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013-2020 годы 82,7 14,4 13,5 14,6 18,4 16,4 13,6 4,6 0,7

9 «Космическая деятельность России на 2013-2020 годы» 1686,6 175,7 151,5 184,4 227,7 249,4 244,5 296,1 308,8

10 Развитие атомного энергопромышленного комплекса 650,8 146,3 145,9 153,4 96,6 83,7 66,7 57,5 46,6

11 Информационное общество (20112020 годы) 814,8 124,6 124,3 111,5 108,9 116,0 113,4 118,0 122,4

12 Развитие транспортной системы 6665,5 811,4 796,4 827,6 915,4 988,1 892,4 1 033,0 1 197,6

13 Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020 годы 1385,4 188,7 186,6 202,7 166,6 194,7 203,5 211,3 217,9

1 http://programs.gov.ru/Portal/

2 Письмо зам. министра министерства финансов Российской Федерации А.М. Лаврова от 31.08.2015 № 01-02-03/09-50 070.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

14 Развитие рыбохозяйственного комплекса 80,8 10,5 10,5 12,1 13,6 12,8 10,2 10,6 11,0

15 Развитие внешнеэкономической деятельности 562,9 74,7 74,2 77,3 84,4 76,9 73,2 86,7 89,7

16 Воспроизводство и использование природных ресурсов 535,6 63,9 63,9 55,9 65,3 76,4 88,7 91,0 94,4

17 «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы 230,9 32,2 32,0 31,0 32,3 31,7 33,7 34,6 35,4

18 Энергоэффективность и развитие энергетики 65,0 14,5 13,7 9,9 10,5 6,6 7,8 7,8 7,9

Однако в обеспечении устойчивого развития экономики в настоящее время первостепенная роль принадлежит инновациям, инновационной деятельности, способным обеспечить непрерывное обновление технической и технологической базы производства, освоение и выпуск новой конкурентоспособной продукции, эффективное проникновение на мировые рынки товаров и услуг.

Инновации становятся стратегическим фактором экономического роста, влияют на структуру общественного производства, видоизменяют экономическую организацию общества, стабилизируют социальную ситуацию в стране.

Инновации превратились в важнейший фактор социально-экономического прогресса, импульс прогрессивных структурных и институциональных преобразований в экономическом базисе и надстройке, компонент совершенствования технологической системы общественного производства. Инновационный путь развития российской экономики является важнейшей стратегической целью государственной политики.

Экономический кризис в российской экономике и международные санкции США и Евросоюза в отношении России требуют принятия экстренных социально-экономических мер по реструктуризации экономики, по внедрению современных технологий инновационного типа, в том числе для импортозамещения.

Поэтому необходимо кратно увеличить финансирование данных государственных программ, учитывая, что доля импорта в России продукции машиностроения значительна. Необходимо увеличить номенклатуру создаваемых технологий и продукции. Доля импорта в России составляет1:

• в станкостроении - 90%,

• в тяжёлом машиностроении - порядка 70%,

• в нефтегазовом оборудовании - 60%,

• в энергетическом оборудовании - около 50%,

• в сельхозмашиностроении (в зависимости от категории продукции) - от 50 до 90%,

• в гражданском самолетостроении более 80%.

Импортозамещение, по словам президента Российской Федерации В. В. Путина, «это развитие высокотехнологичных производств, в своей собственной стране. Мы, так или иначе, все равно должны этим заниматься, должны были бы это делать. Сейчас будем делать с ускоренной силой и с двойным эффектом»2.

Импортозамещение направлено на то, чтобы определённые рыночные ниши были заполнены российскими товарами и в полной мере отвечали российским интересам. Это позволит снизить зависимость российской экономики от сырьевой составляющей. Для этого необходимо утверждать госпрограммы в гражданских отраслях промышленности и в сельском хозяйстве.

Премьер-министр России Дмитрий Медведев провел заседание комиссии по теме импортозамещения, которое по замыслу правительства должно стать одним из новых драйверов роста в экономике. «Наша задача - прежде всего, сконцентрироваться на промышленности, причём на высокотехнологичных изделиях, на производстве средств производства, в целом ряде современных технологий, биотехнологий, медицинских технологий и, конечно, на продуктах питания»3.

Для проведения импортозамещения требуется не только в основном новая продукция, но и новое оборудование. Официально износ основных фондов в машиностроении составляет около 45-55%. Реально - до 80%. Только 20% современного парка оборудования на предприятиях более или менее отвечают современным мировым стандартам, если не брать те предприятия, которые строятся сегодня в России западными компаниями для «отверточной сборки». Эти заводы действительно отличаются новой техникой. Странно, что мы так приветствуем их строительство, ведь основную прибыль они приносят вовсе не в российский бюджет4.

Поэтому российская экономика требует проведения новой индустриализации, для чего необходимо перейти к новой модели развития экономики. Переход к новой модели экономического роста означает переход от экономического роста, опирающегося на конъюнктуру мировых цен на энергоносители, к экономическому росту за счёт повышения эффективности использования имеющихся ресурсов.

1 Совещание Правительства 3 апреля 2015 «Об обеспечении реализации отраслевых программ импортозамещения». -http://government.ru/news/17521

2 Форум регионов России и Белоруссии в Сочи. http://www.1tv.ru/news/polit/292501

3 Медведев Д. Заседание комиссии 3 октября 2015 года по теме импортозамещения. - https://news.mail.ru/economics/ 23514830/?frommail=1

4 Voprosik.net/novaya-industrializaciya-v-rossii/

Материальным условием такого перехода является модернизация технологической базы экономики, позволяющая обеспечить становление пятого технологического уклада с одновременным занятием ниш в шестом технологическом укладе. Экономики стран-лидеров находятся в пятом технологическом укладе и уже переходят к шестому, а экономика России в основном находится в четвертом технологическом укладе с элементами пятого. При этом необходимо создать условия для массового использования инноваций, модернизации отраслевой структуры экономики, внедрения элементов экономики знаний.

Только современный развитый индустриальный сектор может обеспечить быстрый и качественный рост экономики, потому что промышленность обеспечивает более высокие из всех секторов темпы прироста производительности труда и производит высокий мультипликативный эффект других отраслях и секторах экономики.

Источником финансирования новых технологий и импортозамещающей продукции являются государственные инвестиционные программы, которые таким образом становятся средством решения стратегических задач развития инновационной экономики.

Госпрограммы оказали влияние на улучшение ситуации в сфере науки и технологий России. Так с 2002 по 2015 г. число созданных в России передовых производственных технологий увеличилось в 1,92 раза (с 727 технологий в 2002 г. до 1398 технологий в 2015) году, из них принципиально новых за аналогичный период в 2,5 раза (с 70 технологий до 175)1.

Несмотря на внимание, уделяемое государством разработке и экспертизе государственных программ, результаты их осуществления пока не дают российской экономике значимых позитивных результатов.

Для повышения эффективности реализации государственных программ Российской Федерации необходимо:

1. Увеличить финансирование государственных программ направления «Инновационное развитие и модернизация экономики» с учетом импортозамещения.

2. Повысить требования к ответственным исполнителям государственных программ в части точного выполнения их условий.

3. Разработать положение о принятии санкций к ответственным исполнителям за недостижение по госпрограмме утвержденных индикаторов и показателей, и эффективность работы каждого бюджетного рубля в отчётном периоде.

4. Определять критерии экономической и социальной эффективности государственных программ.

5. Проведения конкурсов и сроков исполнения госконтрактов поставщиками товаров, работ и услуг без задержки с подготовкой проектной документации в соответствии с календарными планами госпрограмм.

6. Необходимо усилить межведомственное взаимодействие и достаточный контроль ведомств за реализацией госпрограмм.

7. Ввести персональную ответственность руководителей ведомств и их заместителей за реализацию программ, учитывать достижение программных целей при выплате премий, создать правительственную комиссию по повышению эффективности формирования и реализации госпрограмм.

8. Государственные и федеральные целевые программы должны быть дополнены региональными программами.

9. В государственных программах должны участвовать государственные и частные предприятия (организации), которые вкладывают свои финансовые и материальные ресурсы и несут определенный риск, если разработанная новая продукция не будет обладать новыми, востребованными качествами. Поэтому необходимо создание нового типа предприятий на базе государственно-частного партнерства.

10. Участникам частных предприятий в госпрограммах и проектах импортозамещения предоставлять дешевые кредиты.

11. Обеспечить взаимосвязь и преемственность приоритетных направлений программы социально-экономического развития и мероприятий целевых программ, что приведет к повышению эффективности деятельности органов местного самоуправления, сокращению нерациональных, «непродуманных» расходов.

12. Повысить эффективность государственного участия в развитии науки и технологий (прежде всего отечественной фундаментальной науки, а также прикладных исследований и технологий, необходимых для обеспечения национальной обороны, государственной и общественной безопасности).

13. Создать конкурентоспособную национальную инновационную систему и активизировать инновационные процессы в национальной экономике и социальной сфере.

14. Создать Совет по стратегическому развитию и приоритетным проектам.

15. Перейти на проектный метод управления госпрограммами.

16. Перейти к Модели стратегического программно-целевого планирования на основе формирования институциональной системы национальных целевых программ - ведущий фактор развития инновационной экономики России.

Реализация вышеперечисленных предложений, значительно ускорит модернизацию, инновационно-технологическое развитие и импортозамещение российской экономики. Переход к Модели программно-целевого планирования на основе формирования институциональной системы национальных целевых программ должен стать одним из ключевых факторов развития инновационной экономики России.

1 Россия в цифрах. Краткий статистический сборник. Официальное издание. - М.: Росстат, 2007, 2014.

596