CC BY
677Звягинцев П. С.
к.э.н., в.н.с. Института экономики РАН
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОГРАММЫ КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ РОССИИ
Ключевые слова: государственные программы, федеральные целевые программы, расходы федерального бюджета, инструмент управления, социально- экономическое развитие.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» федеральные и ведомственные целевые программы объединены в государственные программы.
Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.
Государственные программы позволяют в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.
Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти (подпрограммы).
Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности, и сложности решаемых в рамках государственной программы задач. Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы.
Инструментом государственного управления социально-экономическим развитием России являются государственные программы.
Государственные программы разрабатываются исходя из положений концепций долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Государственные программы, направленные на социально-экономическое развитие одного или нескольких субъектов Российской Федерации, включают мероприятия по регулированию и координации деятельности по достижению целей социально-экономического развития соответствующей территории, реализации комплексных проектов, которые невозможно полностью отнести к одной из государственных программ, направленных на комплексное развитие отдельных отраслей экономики и социальной сферы, обеспечение национальной безопасности. Данные государственные программы должны отражать аналитически (справочно) мероприятия, реализуемые на соответствующей территории в рамках отраслевых государственных программ, а также соответствующие таким мероприятиям расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов и юридических лиц.
Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления.
Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органами исполнительной власти, местного самоуправления в соответствии с прогнозами социально-экономического развития Российской Федерации и социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.
При помощи осуществления научно обоснованных государственных программ должны достигаться конкретные цели структурной, инвестиционной, научно-технической, социальной, экологической политики с учетом приоритетов и целей социально-экономического развития страны.
Опыт экономически развитых стран показывает, что социальные и экономические проблемы можно решать посредством государственных программ. Это свидетельствует о перспективности программно-целевого метода и его преимуществах по сравнению со сметным финансированием при решении ряда долгосрочных социально-экономических задач. Данный метод позволяет также решать такие задачи, которые могут быть не эффективны, неподъемны или малопривлекательны для бизнеса. При отдельных положительных качествах частного капитала, он не во всех случаях
в состоянии обеспечить реализацию, например, ряда социальных и крупных инфраструктурных проектов в процессе экономического развития страны.
Особая роль целевых программ в рыночной экономике определяется тем, что рынок не всегда позволяет в полной мере мобилизовать дополнительные финансовые и материальные ресурсы для развития регионов. Успешно решая задачи использования ресурсов, он довольно плохо справляется с задачами их воспроизводства, требующими большей продолжительности инвестиционного цикла. Поэтому все, что связано с приданием экономике поступательной целевой динамики в условиях дискретности крупных народнохозяйственных проблем, можно реализовать только с помощью программ.
В условиях выхода из кризиса большое значение приобретает антиинерционный потенциал программного метода, его способность мобилизовать ресурсы на решение таких проблем, которые еще не вошли в структуру интересов сложившихся звеньев экономики и поэтому не могут быть решены в рамках их традиционного функционирования.
При этом программно-целевой метод в условиях выхода из кризиса позволяет проводить как конструктивные структурные сдвиги, так и смягчения негативных социально-экономических последствий.
Программно-целевой метод планирования является одним из основных инструментов бюджета, ориентированного на результат, и наиболее ярко выражает его основные принципы. Этот метод заключается в установлении или отборе приоритетных целей и задач использования бюджетных средств и разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки. Бюджетное планирование заключается в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ.
Базовая модель программного бюджетирования представляет собой процесс составления государственного бюджета, ориентированного на достижение результатов от финансирования государственных программ посредством государственных расходов. Программное бюджетирование использует анализ затраты-выгоды для целей принятия решения о распределении финансирования и оценивает соответствие достигнутых результатов программ их целям.
Программная структура является связующим звеном между бюджетом и общим стратегическим планированием. Соответственно, программная структура является способом классификации расходов, но должна рассматриваться как инструмент анализа стратегических задач. Программное бюджетирование использует подход «сверху-вниз», в отличие от противоположно направленного подхода, используемого при традиционном бюджетировании.
Государственные программы в настоящее время положены в основу планирования бюджетных ассигнований федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
По словам премьер-министра России Дмитрия Медведева - «через механизм государственных программ в настоящий момент уже проходит более половины средств государственного бюджета, а именно 57%. Мы исходим из того, что к 2016 году, таким образом, будут расходоваться практически все средства федерального бюджета - до 95%. От того, насколько эффективно исполняются программы, зависит модернизация здравоохранения и образования, всей социальной сферы, сбалансированное региональное развитие, наше продвижение в различных областях. С реализацией отраслевых государственных программ связано создание новых производств, включая импортозамещение, и, конечно, в целом повышение конкурентоспособности наших предприятий»1.
Однако, несмотря на высказывания премьер-министра России Дмитрия Медведева о том, что к 2016 году, будут расходоваться практически все средства федерального бюджета на государственные программы - до 95% в действительности расходы федерального бюджета на государственные программы составили в 2016 году 55,46% и в 2017 году 53,90% (рис. 1).
Рисунок 1.
Структура расходов федерального бюджета в 2014-2017 годы2, %
1 Заседание Правительства 28 апреля 2014 года «Об итогах реализации государственных программ Российской Федерации в 2013 году». http://m.govemment.ra/news/12056/
2 Письмо зам. министра министерства экономического развития Российской Федерации А.Л. Ведева от 14.10.2015 № 29.349-АВ/Д22и; http ://уровень-инфляции.рф/
В соответствии с Перечнем государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. N° 1950-р, (с изменениями на 28 апреля 2016 года) ответственными исполнителями разработаны 43 государственные программы Российской Федерации1 и 38 федеральных целевых программ2.
Количество государственных программ Российской Федерации ежегодно увеличивается, а федеральных целевых программ с 2011 года сокращается (рис. 2).
Рисунок 2.
Количество государственных и федеральных целевых программ в 2006-2017 гг.3
Госпрограммы объедены по направлениям. Всего направлений 5.
Из общего количества государственных программ Российской Федерации наибольший удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета (безусловно утвержденных расходов) составляют программы, включенные в направления «Новое качество жизни» (около 40%) и «Инновационное развитие и модернизация экономики» (более 26%), рис. 3.
100,00 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00
I | Ю,53 | |
12,95 15,30 13,58 14,14
26,17 26,14 у-ъь 26,22
1 | 1 1 1 | 1
2014ГОД 2015 год 2016 год 2017 год
Расходы на реализацию государственных программ РФ (закрытая часть) Эффективное государство I Сбалансированное региональное развитие
■ Обеспечение национальной безопасности, без закрытой части ? Инновационное развитие и модернизация экономики, без закрытой части I Новое качество жизни
Рисунок 3.
Структура расходов на реализацию государственных программ РФ4, %
1 http://programs.gov.ru/Portal/
2 Письмо зам. министра министерства экономического развития Российской Федерации А.Л. Ведева от 14.10.2015 N 29.349-АВ/Д22и
3 Там же.
4 Письмо зам. министра министерства финансов Российской Федерации А.М. Лаврова от 31.08.2015 N 01-02-03/09-50 070.
Направление «Новое качество жизни» - это социальное развитие нашего общества и естественно на него приходится наибольшее финансирование из бюджета. Данное направление состоит из 14 государственных программ (табл. 1).
Таблица 1
Перечень государственных программ Российской Федерации (направление I. Новое качество жизни)1
Наименование государственной программы Российской Федерации_
1. Развитие здравоохранения_
2. «Развитие образования» на 2013-2020 годы_
3. Социальная поддержка граждан_
4. «Доступная среда» на 2011-2020 годы_
5. Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации_
6. Развитие пенсионной системы на 2018-2035 годы_
7. Содействие занятости населения_
8. Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности_
9. Противодействие незаконному обороту наркотиков_
10. Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах_
11. «Развитие культуры и туризма» на 2013-2020 годы_
12. «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 I оды_
13. Развитие физической культуры и спорта_
14. Реализация государственной национальной политики_
Расходы бюджета на социальное развитие общества зависят от состояния экономики в России.
Направление «Инновационное развитие и модернизация экономики» занимает второе место по финансированию из бюджета. Если в 2014 году удельный вес в общем объеме расходов федерального бюджета программы «Инновационное развитие и модернизация экономики» составил 26,17%, то в 2015 и 2016 годы он незначительно снизился и составил соответственно 26,14 и 25,66%, а в 2017 году он возрастает до 26,8%.
Из всех направлений государственных программ основным источником развития экономики, создания новой инновационной и импортозамещающей продукции является направление «Инновационное развитие и модернизация экономики». Данное направление финансирует работы, направленные на создание и выпуск новой инновационной продукции, на обновление промышленности на новой технологической основе.
В рамках данного направления реализуются мероприятия, которые не только позволяют российской экономике оставаться мировым лидером в энергетическом секторе, в добыче и переработке сырья, но и создадут конкурентоспособную экономику знаний и высоких технологий. Будут сформированы условия для массового появления новых инновационных компаний во всех секторах экономики, и в первую очередь в сфере экономики знаний.
Учитывая, что доля импорта в России значительна: в станкостроении - 90%, в тяжёлом машиностроении - порядка 70%, в нефтегазовом оборудовании - 60%, в энергетическом оборудовании - около 50%, в сельхозмашиностроении в зависимости от категории продукции - от 50 до 90%, в гражданском самолётостроении более 80% и так далее, встал вопрос о необходимости импортозамещения2.
Источником финансирования новых технологий и импортозамещающей продукции являются государственные инвестиционные программы, которые таким образом становятся средством решения стратегических задач развития инновационной экономики.
Поэтому необходимо увеличить номенклатуру создаваемых технологий и продукции и кратно увеличить финансирование данного направления государственных программ.
Государство уделяет большое внимание разработке, экспертизе и реализации государственных программ, но результаты их осуществления пока не дают значимого социально-экономического развития России.
Незначительный результат от реализации государственных программ вызван многими недостатками3.
Для повышения эффективности реализации государственных программ Российской Федерации необходимо:
1. В государственных программах должны участвовать государственные и частные предприятия (организации).
2. Ввести персональную ответственность руководителей ведомств за реализацию программ, учитывать достижение программных целей при выплате премий, создать правительственную комиссию по повышению эффективности формирования и реализации госпрограмм.
3. Создание конкурентоспособной инновационной системы на мировом уровне и активизация инновационных процессов в национальной экономике и социальной сфере.
4. Создание Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам.
1 http://programs.gov.ru/Portal/
2 Совещание Правительства об обеспечении реализации отраслевых программ импортозамещения. - М., 2015. - http://www. advis.ru/php/view_news.php?id= 00B82618 -1B85-1640-8FEF-DA547D9BC6DA
3 Звягинцев П.С. Государственные программы как фактор инновационного развития и импортозамещения в России // Вестник института экономики РАН. - М., 2015. - № 6. - С. 44-55.
5. Переход к Модели стратегического программно-целевого планирования на основе формирования институциональной системы национальных целевых программ.
6. Увеличить финансирование государственных программ направления «Инновационное развитие и модернизация экономики» с учетом задач импортозамещения.
7. Повысить требования к ответственным исполнителям государственных программ в части точного выполнения их условий.
8. Разработать положение о принятии санкций к ответственным исполнителям за недостижение по госпрограмме утвержденных индикаторов и показателей и эффективность работы каждого бюджетного рубля в отчётном периоде.
9. Определять экономическую и социальную эффективность государственных программ.
10. Переход на проектный метод управления госпрограммами.
Таким образом, государственные и федеральные целевые программы являются инструментом управления и драйверов роста социально-экономического развития России.
Однако небольшое бюджетное финансирование данных программ и многие недостатки, возникающие при их разработке и реализации, не дают российской экономике значимых позитивных результатов.
Реализация вышеперечисленных предложений по государственным программам значительно ускорит социально-экономическое развитие экономики России.
