CC BY
82
О. В. Лагутин
РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Отечественный корпоративизм в качестве своего рода типа отношений между институтами власти и собственно корпорациями как ключевым звеном экономики в постсоветский период претерпел ряд трансформаций. Корпоративный сектор на начальном этапе реформ в России сформировался в условиях становления рыночной системы в экономике и первого этапа приватизации, результатом чего стала дезинтеграция промышленных объединений, образованных в советский период. Поскольку внутрикорпоративные связи отдельных отраслей оказались прочными и неплохо адаптировались к кризисным условиям, промышленные объединения, охватывающие целую отрасль, функционировали как единый хозяйственный комплекс. Соответственно, представительство «отраслевиков» в высших органах государственной власти было достаточно широким, а отраслевой тип лоббизма — основополагающим. Поэтому начальный этап формирования корпоративизма в постсоветской России в научной литературе определяется как «отраслевой», который продолжался до залоговых аукционов середины 90-х гг.
Второй этап развития корпоративного сектора именуют «олигархическим» корпоративизмом, который характеризуется сращиванием влиятельных банков с промышленными предприятиями и формированием крупных финансово-промышленных групп (ФПГ), т. е. на смену отрасли в качестве ключевого звена экономики пришла модель крупной акционерной компании — корпорации по западному образцу.
В ходе вышеупомянутых залоговых аукционов ведущими банками было фактически скуплено большинство прибыльных экспортно-ориентированных предприятий добывающих отраслей, что позволило сосредоточить в руках «олигархов» мощные финансовые и экономические рычаги. Именно финансовая составляющая крупного корпоративного капитала в тот период стала не только оказывать сильное влияние на процесс принятия политических решений, но и начала играть роль важнейшего звена политической власти, что было уже непосредственным участием во властных отношениях.
Третий этап корпоративизма в научной литературе получил название «иерархического», еще его именуют «централизованным», и начался он с избранием на пост главы государства Владимира Путина, который сконцентрировал в своих руках основные рычаги политической и экономической власти. Доминирующая роль Президента и правительственных структур ограничила политическую самостоятельность экономической элиты, наделив ее по большей части консультативными функциями. «Власть заявила: “равноуда-ленность” крупных предпринимателей она понимает, как их отлучение от большой политики и намерена покончить с системой олигархов. За отказ от политической борьбы против исполнительной власти верхушке делового мира обещана принадлежность к избранному кругу лиц, с которым государство постоянно консультируется»1.
С другой стороны, Президент объединил ведущих политиков и предпринимателей, находящихся в высших эшелонах в этой иерархии, результатом чего стало легальное © О. В. Лагутин, 2008
сращивание высших государственных чиновников с корпоративным капиталом. На сегодняшний день в России представители высшей политической власти осуществляют прямое управление многими крупными российскими предприятиями: 11 высокопоставленных чиновников из администрации президента возглавляют 6 предприятий, 12 введены в состав правления; из 15 членов правительства 6 являются президентами предприятий, и 24 высокопоставленных правительственных чиновника входят в совет директоров этих компаний. Предприятия, контролируемые подобным образом, представляют 35 % ВВП России при капитализации 350 млрд долларов.
Начиная с 2007 г. на политическую и экономическую авансцену выступил новый для России, а по некоторым особенностях и в мировой практике, институт государственной корпорации. Данной структуре суждено сыграть ключевую роль в политико-экономических процессах России в ближайший исторический период. Этот институт вбирает в себя два основных элемента, альянс которых дает мощный эффект управленческого характера. С одной стороны, это корпоративная мобильность, с другой — возможность для государства осуществлять мобилизационно-перераспределительные функции в отношении ресурсов2.
Вся современная конкуренция построена на сравнении двух переменных — издержек и выручки, определяющих экономическую эффективность корпораций. В условиях свободного рынка, деятельности фондовых бирж появилась возможность относительно свободно и почти анонимно перемещать капиталы из одного экономического субъекта в другой. Более прибыльное предприятие имеет большую инвестиционную привлекательность, а из менее прибыльного владельцы капиталов будут пытаться их увести, чтобы купить долю в более прибыльном.
Современный капитализм акционерных обществ, главными субъектами которых являются корпорации, имеет два основных преимущества: позволяет более тонко, на более ранней стадии определять конкурентные преимущества хозяйственных ячеек общества и минимизирует общественные потери от конкурентной борьбы. Что касается системы корпоративного управления, то оно представляет собой набор институциональных механизмов, ограничивающих отклонения от поведения, обеспечивающего максимизацию рыночной стоимости компании. Механизмы корпоративного управления представляют собой «систему раннего предупреждения», которая обнаруживает и «купирует» случаи неэффективности на более ранних стадиях, обеспечивая тем самым ощутимую экономию ресурсов.
К тому же между государственным и корпоративным управлением существуют некоторые институциональные параллели. «Аналогия структуры управления корпорацией: “акционеры — совет директоров — менеджмент” и системы “избиратели — парламент — правительство”, реализованная в сфере политического управления»3. Действительно, во многих случаях совет директоров является эквивалентом законодательного органа, члены которого принимают долгосрочные программы и следят за тем, как их претворяет в жизнь управленческий персонал корпорации. Как и парламент, корпоративный совет выполняет представительские функции, обеспечивая защиту интересов акционеров и принятие таких решений в управлении корпорацией, которые отражали бы точку зрения акционеров. Приведенная аналогия показывает, что решения относительно целей деятельности корпорации принимаются акционерами, формы и способы их достижения определяются советом директоров, а менеджеры реализуют эти цели. Таким образом, развитая форма акционирования расширяет долю людей, вовлеченных в конкуренцию, и тем самым определяет уровень демократии в конкретном государстве.
Таким образом, преимущества корпорации — определение конкурентных преимуществ экономических субъектов общества и минимизация общественных потерь от конкурентной борьбы.
Отечественная модель государственного управления строится в соответствии с тремя основными принципами, которые определяют ее управленческий результат: мобилизация и перераспределение ресурсов на ключевые направления; создание централизованных контролирующих структур; автономность низовых подразделений.
Исторически можно проследить, что в тех сферах и отраслях, где централизация необходима, Россия имела преимущество. Во многих случаях централизация позволяет сконцентрировать ресурсы именно на тех направлениях, которые отстают от мирового уровня.
Западная модель управления основана на конкурентной борьбе независимых хозяйствующих субъектов. Государство здесь занимается администрированием, регулированием отношений между конкурентами. Подобную модель мы пытались строить неоднократно в нашей истории, но конкурентные отношения перманентно подавлялись государством, что выработало у населения стереотипы неконкурентного поведения.
Однако в нестабильные периоды истории, сопровождающиеся войнами, революциями, радикальными реформациями, русское государство навязывает низовым ячейкам конкуренцию администраторов. Данная модель предусматривает, что внутри каждой кластерной единицы отношения неконкурентные, а между собой кластеры связываются уже конкурентными отношениями. Этот русский вид конкурентной борьбы на порядок сильнее, чем западная конкуренция. Русская конкуренция ускоряет все общественные процессы, она более жестока, за минимальный срок достигает максимальной силы конкурентного воздействия, что обеспечивает высокие темпы естественного отбора способных управленцев. Ресурсы перераспределяются намного быстрее, чем в ходе классической западной конкуренции, поэтому эволюция всех сфер жизни общества в фазе нестабильного состояния системы управления идет в России высокими темпами.
В западной системе управления перераспределение ресурсов в пользу победителя является результатом конкурентной борьбы. Отечественная система управления (при нестабильном режиме функционирования) перераспределяет ресурсы на начальной стадии, задолго до того, как конкуренты получат конкретный результат своей деятельности, т. е. победителем, определяющемся на ранней стадии конкурентной борьбы, будет тот, кто показал определенные преимущества с самого начала.
И еще одним важным инструментом отечественной управленческой системы является образование параллельных управленческих структур, которые выполняют функции нейтрализации бюрократии, с одной стороны, и населения — с другой. Данный институт призван переводить систему управления из стабильного режима в нестабильный для осуществления радикальных преобразований в приоритетных сферах жизнедеятельности государства и общества. Как правило, параллельные структуры наделены обширными правами по использованию ресурсов подконтрольных организаций и предприятий. Эти права не уравновешены соответствующими обязанностями, что позволяет этим образованиям смело рисковать чужими ресурсами для достижения целей. В русской истории функции параллельных структур выполняли институт фискалов при воеводах, комиссаров при командирах, секретари парткомов при директорах хозяйственных организаций.
При Путине в качестве параллельной структуры, пожалуй, можно выделить политическое представительство «силовиков» в рамках образованных президентом федеральных округов.
Таким образом, при отсутствии постоянных конкурентных отношений как в обществе, так и в государстве, на которое накладывается вполне объективный фактор высоких экономических издержек, связанный с суровыми геоклиматическими условиями России, для инновационного и инфраструктурного прорыва необходимо перевести систему управления в нестабильную фазу. Для этой цели и стали образовывать государственные корпорации в качестве параллельных структур.
Руководство страны прекрасно понимает бесперспективность экономики, ориентированной на сырьевой сектор, что мировой статус страны в этом столетии будет зависеть от экономики, основанной на наукоемких технологиях, которые в скором времени проде-монтируют мировую экономическую систему, ее правила, законы, инфраструктуру. По этой причине госкорпорации призваны стать локомотивом формирования новой структуры отечественной экономики.
Особенности правового статуса госкорпорации, в том числе порядок назначения руководителя, устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации (согласно большинству такого рода законов руководитель государственной корпорации назначается Президентом Российской Федерации). Высшим органом государственной корпорации является Наблюдательный совет, который принимает важнейшие решения.
В современной России государственная корпорация является организационно -правовой формой некоммерческих организаций. Она учреждается отдельным федеральным законом, что позволяет обеспечить данной структуре эксклюзивный правовой статус. Также предполагается, что госкорпорация берет на себя обязательство по более эффективному использованию управленческих, финансовых и деловых ресурсов.
На государственную корпорацию не распространяется действие закона о банкротстве, положения о раскрытии информации, что предусмотрено для открытых акционерных обществ с преобладающим государственным участием. В отличие от государственных унитарных предприятий, собственность госкорпораций не является государственной собственностью; они также не подотчетны государственным органам за исключением Президента и Правительства Российской Федерации, которое и осуществляет контроль за деятельностью госкорпораций на основе: ежегодного представления корпорацией годового отчета; аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности; заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов корпорации4.
Государственные корпорации могут создаваться в любых значимых сферах жизнедеятельности государства, где широко представлен государственный интерес, а бизнеса — слабо. Также предполагается, что госкорпорации должны стать центром, объединяющим усилия государства и бизнеса для выполнения важнейших задач, решать которые по отдельности было бы сложнее.
На сегодняшний день образованы государственные корпорации: ГК Агентство по реструктуризации кредитных организаций (АРКО); ГК Агентство по страхованию вкладов; ГК «Внешэкономбанк»; ГК « Олимпстрой»; ГК «Роснанотех»; ГК « Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (ФСР ЖКХ); ГК «Росатом»; ГК «Ростехнологии». Таким образом, можно утверждать, что произошла трансформация
целых сегментов исполнительной власти в особые виды экономической деятельности, основанной на эксплуатации властных полномочий, задача которых — стимулирование развития соответствующего сектора экономики. По направленности и структуре вышеупомянутых государственных корпораций можно с уверенностью определить, какие сферы и направления политико-экономической деятельности являются приоритетными для российской политической элиты. В целом деятельность госкорпораций охватывает сферы стратегического, инфраструктурного, инновационного характера.
Современная политическая элита России для очередного прорыва традиционно использует отечественный управленческий механизм мобилизации ресурсов, которые имеются на сегодняшний момент благодаря удачной конъюнктуре на углеводородном рынке, и перераспределение этих средств на выбранные ключевые направления развития, по которым страна имеет потенциальные перспективы, либо наметилось сильное отставание от мирового уровня. Институциональным субъектом данного процесса и выступают созданные государственные корпорации, которые выполняют функции параллельных структур в политико-экономическом процессе.
Руководство страны, судя по всему, пытается вывести систему государственного управления в нестабильный режим для осуществления конкуренции администраторов. В России традиционно система управления всегда стремилась сохранять неподконт-рольность государственного аппарата законодательству, т. к. в нестабильных условиях неизбежно чиновнику придется принимать и проводить в жизнь решения в противовес закону.
Анализируя принятые законы о создании государственных корпораций, можно выделить их главное свойство — индивидуальную основу регулирования госкорпораций, отсутствие четких критериев оценок эффективности данного института. Для большинства госкорпораций не предусмотрены процедуры средне- и долгосрочного планирования. Также в законах не прописаны возможные санкции за невыполнение программ и обязательств.
Приоритетность сфер деятельности государственных корпораций уже позволила сконцентрировать огромнейшее количество бюджетных средств. Однако размытость определения госкорпорации в тексте закона как некоммерческого фонда, в который распределяются бюджетные средства, позволяет фактически бесконтрольно их использовать, поскольку бюджетные деньги, как только они попадают в госкорпорацию, становятся частью ее уставного капитала и переходят в частную собственность и тем самым выводятся из-под контроля каких-либо государственных органов, включая Счетную палату. Менеджмент государственных корпораций практически свободно распоряжается ресурсами.
Также государственные корпорации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность и, с другой стороны, наделены такой государственной функцией, как привлечение инвестиций.
Таким образом, отечественный корпоративизм, можно сказать, совершил переход на новую ступень, имея, однако, двусмысленный статус «некоммерческой организации». В состав образованных государственных корпораций включена значительная часть той экономики страны, которая имеет потенциальные возможности технологического прорыва. Новая форма корпоративных отношений только начала складываться, и говорить об эффективности пока рано, но в рейтингах компаний, обладающих лоббистским потенциалом, вновь образованные государственные корпорации уже занимают лидирующие позиции.
1 Зудин А. Неокорпоративизм в России? (Государство при Владимире Путине) // Pro et contra. 2001. Т. 6. № 4. Осень. С. 182.
2 Прохоров А. П. Русская модель управления. М., 2002. С. 19.
3 Корпоративное управление / Под ред. М. Хесселя. М., 1996. С. 13.
4 Федеральный закон № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», Федеральные законы от 19.07.2007 № 139-Ф3 от 30.10.2007; № 238-Ф3 и одобренный Госдумой законопроект о ГК «Ростехнологии».
