CC BY
32
УДК: 347.44
ББК: 67.404
Исаев Н.В.
РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РАЗВИТИИ РЕГИОНА И ПРОБЛЕМЫ ЕГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НА ПРИМЕРЕ УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ
Isaev N. V.
THE ROLE OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN THE DEVELOPMENT OF THE REGION AND THE PROBLEMS OF ITS LEGAL REGULATION ON THE EXAMPLE OF THE UDMURT REPUBLIC
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, инвестиционная привлекательность, концессионные соглашения, концендент и концессионер, рейтинг регионов, Стратегия 2020, Удмуртская Республика, Сарапул.
Keywords: public-private partnership, investment attractiveness, concession agreements, grantor and concessionaire, rating of regions, Strategy 2020, Udmurt Republic, Sarapul.
Аннотация: предполагается, что в 2020 году будет разработана новая Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, в связи с чем представляется актуальным подвести относительные итоги эффективности работы прежней Концепции, особенно в новой и наиболее интересной отрасли государственно-частного партнерства (ГЧП).
В настоящей статье предлагается исследовать общие положения ГЧП, сферу его действия, его инструменты и проблемы, возникающие на стадии реализации проектов такого партнерства.
Тема данной статьи является достаточно актуальной в современных условиях, когда в Российской Федерации замедлился рост экономического развития в условиях повышения НДС, возрастает интерес к реализации проектов в сфере государственно-частного партнерства (ГЧП) как механизма поддержания экономического роста.
В связи с чем, наиболее интересна данная тема с точки зрения применения уже внедренных механизмов ГЧП на региональном уровне; особого внимания заслуживает ряд проблем в указанной сфере на примере Удмуртской Республике.
Задача, которая нами ставилась в первую очередь - раскрытие определения непосредственно самого государственно-частного партнерства в связи с возрастающим интересом к улучшению экономического состояния страны и ее регионов, в том числе путем увеличения роли инвестиционной привлекательности.
В связи с определенной целью и исходя из актуальности настоящей темы, нами использовались различные общенаучные методы исследования, в большинстве своем теоретические.
Ввиду специфики статьи, как частичного аналитического исследования, использовались статистический метод, а также методы описания, сравнительного анализа, классификации и обобщения.
Для того чтобы исследовать проблематику применения концессионных соглашений в отдельных регионах страны, необходимо определиться с правовым регулированием в данной области и дать общие определения как государственно-частному партнерству, так и самим концессионным соглашениям.
В связи с постановленной задачей было также необходимо раскрыть понятие такого важного инструмента взаимодействия государства с бизнесом, как концессионные соглашения и существующие проблемы в сфере его применения.
Анализируя поставленные задачи, можно однозначно сказать, что основной целью
написания настоящей работы являлось раскрытие сущности такого понятия, как государственно-частное партнерство, определение его основных инструментов (на примере концессионных соглашений) и тенденции развития.
Abstract: it is estimated that in 2020 a new Concept for the long-term socio-economic development of the Russian Federation will be developed; therefore as relevant as ever to summarize the relative performance of the previous Concept, especially in the new and most interesting sector of Public-Private Partnership (PPP).
This article proposes to explore the general provisions of PPP also its tools and problems that arise at the stage of implementation ofprojects of such a partnership.
The topic of this article is quite relevant new-day because the Russian Federation is rapidly growing economic development including through the implementation of projects in the field of public-private partnership (PPP).
This topic is most interesting from the point of view of the application of already implemented PPP mechanisms at the regional level; special focus will be deserving by the Republic of Udmurtia.
The tasks that I set were primarily to disclose the definition of directly public-private partnership in connection with the growing interest in improving the economic condition of the country and its regions, including by increasing the role of investment attractiveness.
So it's necessary to disclosure of the concept of such an important tool of interaction between the state and business.
The conclusion is that the main purpose of writing this work was to reveal the essence of such a concept as public-private partnership, to determine its main tools (using concession agreements as an example) and development trends.
Следующий год будет последним годом действующей Концепции долгосрочного социально-экономического развития (КДР) Российской Федерации (утвержденной 17.11.2008 г.) - Стратегия 20201. Данной Концепцией были обозначены цели, которые предлагается достичь Правительством РФ до 2020 года, сама Концепция должна была использоваться как руководство при производстве документов, планов и показателей деятельности органов исполнительной власти2. К сожалению, в связи с отсутствием конкретных шагов и законопроектов для реализации указанной Концепции, а также ввиду финансового и экономического кризиса 2008 года, по состоянию на сегодняшний день программа оста-
1 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. government.ru (дата обращения 21.10.2019)
2 Правительство РФ. Распоряжение от 17 ноября
2008 г. №1662-р. - «3. Федеральным органам исполнительной власти и исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации руководствоваться положениями Концепции долгосрочного социально- экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года при разработке программных документов, планов и показателей своей деятельности».
ётся до сих пор до конца нереализованной.
Вместе с тем, ряд ее положений действительно частично реализованы, кроме того, остаются актуальными по настоящее время и должны послужить основой для продолжения социально-экономического развития страны на следующие 10 лет. Так, глава 2 Концепции устанавливает базовые принципы стратегии улучшения делового климата и повышения инвестиционной привлекательности в целях перехода к модели устойчивого роста, а третьей главой оговорены положения стимулирования инноваций к росту на их основе3.
Инвестиционная привлекательность городов, города федерального значения или города - административного центра региона, обуславливается в большинстве своем степенью развитости инфраструктуры на этих территориях. К объектам инфраструктуры относятся дороги и транспортные магистрали, объекты водоотведения, энерго- и теплоснабжения, иные коммуникационные сети. При этом следует иметь в виду, что установка, строительство и поддержание
3 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.10.2019)
состояния данных объектов требуют серьезных материальных вложений и стратегического подхода в экономическом плане.
Нельзя недооценивать то обстоятельство, что именно неразвитость и изношенность сетей и объектов инфраструктуры становятся основным препятствием для развития инвестиционной активности в ряде субъектов Российской Федерации. Не только для повышения инвестиционной привлекательности, но и для нормального существования и развития регионов России необходим определенный импульс в экономику данных территорий, создание благоприятных условий для привлечения инвесторов и обеспечение развития социально-экономической сферы ускоренными темпами. Подобным импульсом могут являться проекты, реализующиеся в рамках государственно-частного партнерства, которое представляет собой юридически оформленное, основанное на объединении ресурсов и распределении рисков сотрудничества публичного партнера с одной стороны и частного, с другой, соглашения1. Такое сотрудничество создается с целью привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловлено полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления2.
В связи вышеизложенным тема настоящей статьи является по-настоящему актуальной в условиях современного развития государства.
Следует отметить заранее, что целью настоящей статьи не является всесторонний правовой анализ всех инструментов государственно-частного партнерства на территории нашего государства, поскольку с точки зрения аналитики, в настоящее время наиболее интересной видится роль одного из самых широкоприменяемых инструментов ГЧП - концессионных соглашений в субъектах Российской Федерации. То об-
1 А.С. Чимирис. Инструменты развития государственно-частного партнерства в России // Экономика и бизнес. 2019. № 5
2 Официальный сайт «Национального центра государственно-частного партнерства». Режим доступа: http://pppcenter.ru/ (дата обращения 20.10.2019)
стоятельство, что выбран именно данный разрез, совершенно не умаляет актуальности настоящей статьи.
В настоящее время государственно-частное партнерство является наиболее эффективным методом взаимодействия государства и бизнеса для решения задач, которые в первую очередь представляют существенный интерес для общества. При этом указанная триада (хотя общество и не является стороной в ГЧП) достаточно важна -соглашения между государством и частным сектором с точки зрения практической пользы оцениваются как раз в разрезе общественной направленности. Следует иметь в виду, что чем меньше проблем возникает в работе инструментов ГЧП, тем эффективнее такое взаимодействие государства и бизнеса, тем привлекательнее регионы страны и страна в целом для населения и тем больше инвестиционных вложений в ту или иную территорию. Приток зарубежных инвестиций, особенно в связи с замедлением роста экономического развития в стране в последнее время, позволил бы укрепить финансовые позиции тех регионов, которые итак в настоящее время являются достаточно привлекательными для проживания граждан, а кроме того, поднимут экономическое положение (и соответственно общественно-социальное) в не самых успешных субъектах РФ.
При этом именно концессионные соглашения являются одним из наиболее часто применяемых инструментов ГЧП, а, соответственно, оба указанных понятия взаимообуславливают друг друга и оказывают влияние на экономическое развитие российского общества.
Теоретический аспект актуальности статьи заключается в том, что разрешить назревшие проблемы невозможно без их теоретического осмысления.
Практический аспект заключается в том, что теоретические осмысления выявленных проблем практически значимы в целях дальнейшего совершенствования государственно-частного партнерства.
С точки зрения актуальности выбранной темы было интересно исследовать роль инструментов ГЧП и, в частности концессионных соглашений, на примере Удмуртской
Республики, поскольку анализируя ряд определенных статистических данных, в частности по регионам страны в сфере взаимодействия государства и бизнеса, нами были выявлены конкретные проблемы в таком взаимодействии в Удмуртии.
В Российской Федерации одним из главных факторов, оказывающим влияние на развитие института ГЧП в инфраструктурной сфере, является нормативно-правовое регулирование.
Так, Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О государственно-частном партнерстве, муниципаль-но-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает как создание, так и модернизацию (реконструкцию) уже существующих объектов инфраструктуры с помощью частных инвесторов для повышения качества предоставляемых населению услуг. Кроме того, в соответствии с данным законом допускается статус частной собственности на создаваемые или реконструируемые объекты инфраструктуры, инвестор же в свою очередь обязан обеспечить использование этих объектов по целевому назначению1.
В соответствии с названным законом и в целом исходя из определения государственно-частного партнерства одним из главных признаков такого партнерства является распределение рисков между партне-рами2.
Предполагается, что интересы сторон в ГЧП в данном случае должны быть обоюдными, однако, несмотря на то, что инструменты такого партнёрства уже зарекомендовали себя как эффективные, наиболее логичные для современных условий и взаи-
1 А.Ю. Сколубовича, М.В. Матвеева. К вопросу государственно-частного партнерства в сфере коммунального водоснабжения // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость Том 8. № 3. 2018.
2 Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // "Российская газета", N 156 (дата обращения: 21.10.2019).
мовыгодные для партнеров методы развития инфраструктуры регионов и поддержки частного сектора, не во всех регионах России и не в полной мере реализуют программы государственно-частного партнерства.
Национальный центр государственно-частного партнерства периодически проводит аналитические исследования в отношении уровня развития ГЧП в целом по стране и в частности в ее регионах. По данным «Рейтинга регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства - 2015», опыт работы с проектами государственно-частного партнерства имелся в 68 субъектах РФ. Однако в 17 регионах России ГЧП-проекты отсутствовали даже на стадии инициирования. По сравнению с 2013 г. в марте 2015 г. средний уровень развития ГЧП на региональном уровне в РФ вырос на 0,9 % и составил в итоге 35,9% .
Для сравнения, из статистических данных, приведенных тем же центром, по состоянию на конец 2018 года в 83 регионах реализуется хотя бы один проект ГЧП и в 64 регионах реализуется хотя бы один проект ГЧП регионального уровня, что в целом не намного больше, чем в том же 2015 году. Наибольший рост «популярности» проектов ГЧП пришелся на 2016 год, в котором темпы развития рынка таких проектов выросли на 124,5% (вместо прогнозируемых 130%, однако и такой рост говорит о положительной динамике)4.Тенденция к росту наблюдается по сей день, вместе с тем, согласно рейтингу регионов по уровню развития ГЧП, ряд субъектов Российской Федерации по-прежнему не использует в полном объеме инструменты и проекты государственно-частного партнерства.
Пальму первенства на протяжении нескольких лет занимают такие субъекты, как Москва и ее область, Санкт-Петербург, Республика Башкортостан. Довольно логично,
3 Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства -2014-2015 [Электронный ресурс] // pppcenter.ru. - 2015. - Режим доступа: http://pppcenter.ru/assets/files/ raytingREG-Block_26-03-2015_new_edition.pdf (дата обращения 19.10.2019 г.)
4 Национальный центр государственно-частного партнерства. Режим доступа:http://pppcenter.ru/ as-sets/ffles/raytingREG-Block_26-03-2015_new_edition. Pdf (дата обращения 19.10.2019 г.)
что именно Москва и Санкт-Петербург в большей степени, нежели иные субъекты РФ, используют для достижения общих инвестиционных целей проекты ГЧП, однако на примере Пермского края или Самарской области, которые в разные годы соперничали между собой за 5 место в рейтинге регионов по уровню развития ГЧП, можно прийти к выводу о необходимости внедрения и распространения инструментов государственно-частного партнерства именно в тех регионах, которые не являются привлекательными для инвесторов и не занимают первые места в рейтингах привлекательности городов для проживания.
Так, журнал Forbes составил список 10 российских городов, которые добились заметных результатов в первую очередь в урбанистике за последние 10 лет. Интересно, что Москва в рейтинге не участвовала, а также то, что первые три места заняли Нижний Новгород, Санкт-Петербург и Казань1. При этом тройка лидеров постоянно реализует те или иные проекты для улучшения городской среды, в том числе посредством проектов ГЧП.
Особого внимания в данном случае заслуживают такие регионы, которые не только не являются инвестиционно-привлекательными, но и слабо развитыми в коммунальной и инженерно-технической сфере, а также которые оцениваются в первую очередь самим населением, проживающим в таких регионах. Если с первой десяткой регионов в рейтинге регионов по уровню развития ГЧП все более-менее ясно, тем более, что ситуация с позициями этих регионов в рейтинге не сильно меняется, то с иными регионами, которые либо сохраняют на протяжении нескольких лет одну и ту же позицию, либо не поднимаются выше двадцатых позиций, возникает ряд вопросов и проблем. Так, например, тот же самый Краснодарский край, который является в достаточной степени перспективными в плане урбанистического развития, на протяжении длительного времени не поднима-
ется выше 40 позиции .
Еще более печальная ситуация с Республикой Крым, одним из наиболее важных для страны регионов, который не выходит дальше 60 позиции .
В связи с этим представляется довольно интересной ситуация с такими регионами, как Республики: Татарстан, Башкортостан, Удмуртия, Бурятия. Республика Башкортостан вот уже три года держится на второй позиции, а Удмуртия остается примерно на 13-15 позиции в рейтинге регионов по уровню развития ГЧП. В большинстве своем это происходит за счет реализации проектов ГЧП через концессионные соглашения, которые все больше набирают популярность в последнее время. В отношении той же Удмуртии пока рано говорить об иностранной инвестиционной привлекательности данного региона, но нельзя не обратить внимания, что в коммунальной сфере концессионные соглашения реализуются достаточно успешно.
Как таковые, концессионные соглашения остаются основной формой реализации проектов ГЧП на протяжении нескольких лет: свыше двух тысяч инфраструктурных проектов реализуются при помощи концессии, а это более 80% из всех проектов ГЧП4.
Следует отметить, что концессия, выступая в роли своеобразной формы взаимодействия государства с частным финансовым сектором, применялась в различные периоды истории и является одной из первых форм договорных отношений.
Само же государственно-частное партнерство, хотя и не называясь таковым, существует как форма взаимовыгодного сотрудничества государства с частным сектором уже достаточно давно.
1 Информационный интернет-портал «Известия». - Режим доступа: https://iz.ru/931127/2019-10-Шforbes-sostavil-reitmg-samykh-perspektrvnykh-gorodov-rossii (дата обращения 18.10.2019 г.)
Рейтинг регионов России по уровню развития
государственно-частного партнерства - 2014-2015, 2017-2018, 2018-2019 [Электронный ресурс] // pppcenter.ru. 2015. Режим доступа:Шр://рррсейег.ш/ assets/files/rayting (дата обращения 19.10.2019 г.)
3 Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства -2014-2015, 2017-2018, 2018-2019 [Электронный ресурс] // pppcenter.ru. 2015. Режим доступа:Шр://рррсейег.ш/ assets/files/rayting (дата обращения 19.10.2019 г.)
4 Национальный центр государственно-частного партнерства. - Режим доступа:Шр://рррсейег.ш/ (дата обращения 19.10.2019 г.)
В истории российского государства одним из наиболее ярких примеров такого сотрудничества является договор, заключенный Иваном Грозным в 1555 году с английской компанией о создании «Московской Компании торговых предпринимателей», в результате которого компания получила в Англии исключительное право на торговлю с Российским государством, а от русского царя разрешение искать железную руду и строить для ее обработки завод1.
Прообразом концессии (от латинского сопсеББЮ - разрешение, уступка, льгота) являлся откуп, то есть передача государством за определенную плату и на определенных условиях права взимать налоги и другие государственные доходы2.
В мире концессионные соглашения применяются достаточно давно, в двадцатом веке особой популярностью пользовались соглашения развивающихся государств с западными концессионерами. Впоследствии большая часть таких соглашений была вынужденно расторгнута ввиду роста протестных настроений среди местного населения в отношении зарубежных инвесторов (например, соглашение, заключенное правительством Боливии в 1999 г. с британской компанией о водоснабжении и санитарии, которое после протестов было расторгнуто с передачей соответствующих публичных функций муниципалитетам)3.
В 21 веке интерес к концессиям вновь возрос и сейчас на территории РФ такие соглашения применяются повсеместно.
Таким образом, концессии так или иначе применялись на различных исторических этапах развития общества, и трансформация в тот инструмент, который существует в настоящее время в нашей стране, в первую очередь была обусловлена современными реалиями.
1 Felicity Stout, Exploring Russia in the Elizabethan commonwealth: The Muscovy Company and Giles Fletcher, the elder (1546-1611) (Politics Culture and Society in Early Modern Britain MUP) 2015. 268 p.
2 Салогуб Я.Л. Особенности концессионных соглашений, заключенных Китаем с «великими державами» в конце XIX века // Вестн. Волж. ун-та им. В.Н. Татищева. 2016. Т. 1. № 2. C. 13.
3 Miranda N. Concession Agreements: From Private
Contracts to Public Policy // The Yale Law Journal. 2007. № 117. P. 510.
Частью 1 статьи 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" дано определение концессионного соглашения, по которому одна сторона, то есть концессионер, обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определённое этим соглашением имущество, а именно недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной таким соглашением, за исключением случаев, определенных в законе, право собственности на имущество, которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности4. Проще говоря, концессия представляет собой сделку, в рамках которой один субъект обязуется создать либо реконструировать за свой счет недвижимое имущество, которое находится, либо будет находиться в собственности другой стороны, а основной целью заключения таких соглашений является привлечение инвестиций и обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Чаще всего концессия используется в таких сферах, как жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение и дорожное строительство. По данным Национального центра государственно-частного партнерства, больше всего концессионных соглашений заключается в коммунально-энергетической сфере - 2256 по состоянию на 2018 год (рисунок 1).
4 Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О концессионных соглашениях" // "Российская газета", № 161, 26.07.2005, Доступ из СПС «Кон-сультантПлюс» (дата обращения: 21.10.2019)
Муниципальный Региональный Федеральный
Сферы „ V част, инвест. Нс,л"во (тыс. руб.) „ V част, инвест. Кол"во (тыс. руб.) „ V част, инвест. Кол"во (тыс. руб.)
Социальная 94
Транспортная I5
Информационные системы 2 (1Т-инфраструктура)
Коммунально-энергетическая 2256
Благоустройство и сопутствующая инженерно-техническая инфраструктура
Сельско-и шотхозяйственная
ОБЩИЙ ИТОГ
13
4 511 120
5 813 223
61 577 237 708 484 2 501 201
5 405 250 601 010
49 15
25 198 289 147 405 574
10 450 287
18 891 080
201 945 231
2331
Источники: данные, расчеты Национального центра ГЧП
Рисунок 1 - Концессионные соглашения
3 077 ООО 134 541 ООО
28 900 ООО
166 518 000
Пилотными крупнейшими концессиями стали соглашения по строительству трассы М-11 «Москва-Санкт-Петербург», Северного обхода г. Одинцово уже в 2009 году.
Так или иначе, по данным с 2012 года, имеется устойчивый положительный тренд на заключение концессионных соглашений. И здесь стоит упомянуть довольно двоякую ситуацию, поскольку в 2017 году началось снижение количества проектов ГЧП с одновременным сохранением объема «законтрактованных» инвестиционных обязательств. Данная ситуация возникла в первую очередь с введением в качестве стороны концессии региона в отношении централизованных систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, что уменьшило количество проектов, но привело к повышению их качества. Этим интересны концессионные соглашения, поскольку, несмотря на очевидное несовершенство рабочей схемы концессий, она, вместе с тем, продолжает оставаться рабочей.
Кроме того, интерес к правовой конструкции концессионных соглашений возникает ввиду следующего: муниципалитеты испытывают нехватку средств, бизнес ищет точки выгодного инвестирования, государство заинтересовано в эффективном администрировании публичной сферы, население - в комфортной инфраструктуре2.
Вместе с тем, концессионные соглашения не являются по настоящее время идеальным с точки зрения эффективности и отсутствия проблем в практике применения инструментом.
Следует также понимать, что сотрудничество в рамках концессионных соглашений сопряжено с определенными рисками для всех сторон, а выявление таких рисков является одним из самых важных условий для получения финансирования у банков и кредитно-финансовых организаций, которые могут и отказать в предоставлении денежных средств в случае отсутствия всестороннего анализа возможных рисков.
На уровне регионов, в сфере жилищно-коммунального хозяйства в первую очередь, достаточно часто возникает такая ситуация, когда длительное время осуществляется поиск концессионера, а после заключения с ним соглашения концендента не устраивают те или иные моменты в его работе и соглашение расторгается.
Не стоит забывать и о другой отрицательной стороне уже для граждан того или иного региона - рост тарифов в коммунальной сфере при условии заключения концессионного соглашения. Обычно в условия такого соглашения закладывается, что затраты на модернизацию тех или иных систем будут компенсированы за счет роста
1 Национальный центр государственно-частного партнерства. - Режим доступа: http://pppcenter.ru/ (дата обращения 19.10.2019 г.)
2 С.И. Шишкин, М.А. Лаврик. Концессионные соглашения в муниципальном праве // Сибирский юридический вестник №3 (82). 2018.
тарифа в коммунальном секторе, что на данной стадии развития концессий необходимая, хотя и весьма неприятная мера.
С 2016 года в Федеральный закон № 115-ФЗ периодически вносится ряд поправок, призванных в первую очередь устранить указанные проблемы и сделать концессионные соглашения более эффективным инструментом.
Вместе с тем в практике применения таких соглашений продолжают постоянно возникать проблемы, зачастую одни и те же.
Одна из таких проблемных ситуаций возникла в Удмуртской Республике при заключении концессионного соглашения, предметом которого являлись объекты теплоснабжения и горячего водоснабжения муниципального образования «Город Сарапул». Прием заявок на участие в конкурсе, который был инициирован частной стороной, на право заключения такого концессионного соглашения начался еще в октябре 2017 год.
Достаточно быстро с предложением о заключении концессии выступила компания ООО «Сарапултеплоэнерго» и 05.02.2018 г. Распоряжением Правительства Удмуртской Республики № 78-р был одобрен проект концессионного соглашения в отношении объектов между муниципальным образованием «Город Сарапул», ООО «Сарапул-теплоэнерго» и Удмуртской Республикой; указанным распоряжением главе Удмуртии было рекомендовано подписать от имени республики концессионное соглашение. Объектом такого соглашения являлись системы теплоснабжения и централизованные системы горячего водоснабжения, а также отдельные объекты таких систем муниципального образования «Город Сарапул». Концессию предполагалось заключить сроком на 25 лет, а объем инвестиций должен был составить 150 млн руб.
Однако позднее от идеи заключить соглашение с ООО «Сарапултеплоэнерго» власти отказались по причинам, которые не сообщались и долгое время рассматривали вариант его заключения с «Губахинской энергетической компанией». Министр строительства, ЖКХ и энергетики Удмуртии указывал на то, что «Губахинская энергети-
ческая компания» (далее «ГЭК» в целом зарекомендовала себя с самого начала неплохо, громко заявив о себе, однако по результатам первого года работы к её деятельности возникли вопросы, в частности, в отношении возникновения и формирования задолженности перед газовыми компаниями.
«ГЭК» уверяет нас в том, что это рабочий процесс, и они его выровняют, но мы в перспективе видим опасность. Сейчас концессионное соглашение в процессе подписания, но мы выверяем каждый шаг»1, -говорил министр строительства, ЖКХ и энергетики Удмуртии Дмитрий Сурнин.
Предполагалось, что решение о заключении концессионного соглашения с этой компанией будет принято в течение двух недель, однако после одобрения и подписания проекта в июне 2019 года неожиданно в сентябре этого же года появились новости о расторжении концессионного соглашения. Причиной тому послужило наличие задолженности концессионера за газ, возбуждение уголовного дела и угроза срыва отопительного сезона в Сарапуле. По словам министра, власти в течение полугода пытались решить вопрос с задолженностью общества. Он также отметил, что ГЭК не исполняет принятые на себя обязательства, а ситуация только ухудшается2. Проблема с задолженностью, наличие уголовного дела -все это относится к тем самым рискам, которые должны были быть выявлены и проанализированы с самого начала, еще на стадии договоренностей, однако обе стороны только усугубили проблемную ситуацию в коммунальном секторе города. Кроме того, заключение такой концессии неодобрительно встретило население Сарапула, поскольку стало известно, что в случае заключения концессионного соглашения тариф на горячую воду и отопление возрастет не менее, чем на 4%.
В итоге данная ситуация наглядно отражает имеющиеся проблемы в одном из самых популярных и вместе с тем не самых
1 Информационный портал «КоммерсантЪ». -Режим доступа: https://www.kommersant.ru/doc/ 3984824 (дата обращения 23.10.2019 г.)
2 Информационный портал Regnum. - Режим доступа: https://regnum.ru/news/2707324.html (дата обращения 23.10.2019 г.).
эффективных, например в сфере ЖКХ, инструментов государственно - частного партнерства - концессионных соглашений.
Предполагается, что с целью повышения интереса к государственно-частному партнерству необходимо в первую очередь улучшить качество и эффективность одного из его самых распространенных инструментов - концессионных соглашений, особенно на региональном уровне. Тем более, что, если верить статистике, а также, опираясь на существующие реалии, именно региональный сектор страны является движущим фактором в развитии экономики и инвестиционной привлекательности страны в целом, следовательно, все инновационные схемы по увеличению процента такой привлекательности необходимо апробировать именно на региональном уровне.
Анализируя ситуацию в Сарапуле, можно прийти к выводу о том, что нередко государственные и муниципальные органы власти относятся к инвесторам, которые играют значительную роль в эффективности работы концессионных соглашений, как к спонсорам. Последние, в свою очередь, часто создают такие ситуации, когда ставят первоначальной целью зайти на рынок любым путем и принимают на себя завышенные и изначально неисполнимые инвестиционные обязательства. Естественно, что впоследствии это приводит к невыполнению договорных условий.
Кроме того, в отрасли ЖКХ необходимо сохранить баланс между текущими затратами на содержание той или иной коммунальной системы и ее капитальными в том числе в будущем и инвестиционными вложениями, направленными на реконструкцию, модернизацию и создание новых объектов. В этой связи необходимо проведение одновременной работы по всем направлениям и с этой точки зрения опять же необходим глубокий анализ и оценка рисков каждой стороны. Мы полагаем, что в данном случае имеет смысл определить и закрепить на законодательном уровне существенные риски, которые могут возникнуть в сфере применения концессий и, возможно, ужесточить критерии проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения (гл.3 Федерального закона № 115-ФЗ).
Для того, чтобы концессионеры не выбирались месяцами и иногда даже годами и с целью долгосрочности работы с одной и той же компании в рамках концессионного соглашения, предполагается ужесточить критерии отбора не только с точки зрения наименьших вложений в тот или иной объект соглашения, но и с точки зрения эффективности и прозрачности работы таких компаний.
Что касается достаточно острого вопроса увеличения тарифов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, следует отметить, что, к сожалению, в настоящее время тарифообразование основывается в первую очередь на политике, а не на экономике. В данном случае предполагается необходимость отделения тарифного регулирования от социальной защиты и рассмотрение вопроса тарифообразования исключительно с точки зрения применения экономических расчетов. Однако это вопрос реального экономически-обоснованного ценообразования, на что современное государство по тем или иным причинам пока не готово.
Нельзя также забывать о том, что для того, чтобы та или иная сфера могла стать инвестиционно-привлекательной, необходимо предпринять определенные меры для этого. Так, в коммунальной сфере в отсутствие инвестиционных программ только надлежащая эксплуатация и своевременное проведение капитальных ремонтов будут являться залогом долгосрочной и бесперебойной работы конкретной системы, которая может стать объектом вложения инвестиций. Однако практика показывает, что зачастую те объекты коммуникации, которые становятся в дальнейшем объектами концессионных соглашений, находятся в настолько плачевном состоянии, что вполне логично требуют проведения масштабных работ по ремонту и, соответственно, больших материальных вложений.
В отрыве от ситуации с городом Сарапулом, хотелось бы также сказать, что существенной проблемой в данной сфере, помимо прочего, видится наличие в регионах большого количества муниципальных предприятий в сфере ЖКХ, наличие которых является одним из существенных препятствий для более эффективной реализации концес-
сионных соглашений как инструмента государственно-частного партнерства. В данном случае мы исходим из того, что имущество, которое является предметом концессионного соглашения, передается инвестору напрямую от муниципального образования и в данной схеме не должно быть места посредникам. Однако действующее законодательство в данной сфере наличие такого рода посредников предполагает и не ограничивает. Таким образом, в Федеральный закон № 115-ФЗ имеет смысл внести такие поправки, которые абсолютно исключают прямое или косвенное наличие в концессионных соглашениях третьей стороны, выступающей в роли посредника.
Таким образом, с целью улучшения качества работы одного из основных инструментов ГЧП, концессионных соглашений, необходимо провести достаточно серьезную работу, которая должна затрагивать как в целом отношение к такого рода партнерству, так и законодательную базу, его регулирующую. Необходимо изменить базовые принципы, на которых заключаются концессионные соглашения, а именно, производить более качественную оценку рисков заключения соглашения с тем или иным концессионером, перестать относиться к инвесторам как к спонсорам, реально оценивать объем материальных затрат на строительство, реконструкцию, ремонт и обслуживание предмета концессионного соглашения. Предлагается со стороны концен-дента ввести ряд обязательных требований к концессионеру, в том числе которые будут касаться прозрачности и законности его де-
ятельности как ранее, так и в рамках действующего соглашения. Возможно, в данной части имеет смысл уйти от практики инициации конкурса на заключение концессии с частной стороны.
Также в более глобальном экономическом отношении имеется необходимость изменить отношение к ценообразованию в стране в целом, и конкретно в регионах, поскольку модель концессионного соглашения так или иначе предполагает рост тарифов в сфере ЖКХ.
Ряд указанных необходимых изменений следует закрепить законодательно, однако базовая проблема, на наш взгляд, все же заключается в общем отношении к государственно-частному партнерству.
Несмотря на то, что за инструментами ГЧП, в частности концессиями, будущее в экономической сфере, которое должно быть направлено на увеличение как инвестиционной привлекательности страны в целом и ее регионов в частности, так и на рост качества жизни населения, практика применения таких инструментов стала расти только в последние 5 лет и, к сожалению, по настоящее время затрагивает не все субъекты Российской Федерации.
Вместе с тем, иных инструментов по настоящее время не имеется и именно посредством государственно-частного партнерства можно решить большинство экономических проблем, поскольку ни государство, ни муниципальные образования не в состоянии по отдельности решить проблемы, копившиеся десятилетиями.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙСПИСОК
1. Информационный интернет-портал «Известия». - Режим доступа: Национальный центр государственно-частного партнерства. - Режим доступа: http://pppcenter.ru/ (дата обращения 19.10.2019 г.).
2. Информационный портал «КоммерсантЪ». - Режим доступа: https://www. kommersant.ru/doc/3984824 (дата обращения 23.10.2019 г.).
3. Информационный портал Я^пит. - Режим доступа: https://regnum.ru/ newsZ2707324.html (дата обращения 23.10.2019 г.).
4. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года // Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.10.2019).
5. Национальный центр государственно-частного партнерства. - Режим досту-па:http://pppcenter.ru/assets/files/raytingREG-Block_26-03-2015_new_edition.pdf(дата обращения 19.10.2019 г.).
6. Официальный сайт «Национального центра государственно-частного партнерства». -Режим доступа: http://pppcenter.ru/ (дата обращения 20.10.2019).
7. Рейтинг регионов России по уровню развития государственно-частного партнерства -2014-2015 [Электронный ресурс] // Pppcenter.ru. - 2015. - Режим досту-па:http://pppcenter.ru/assets/files/raytingREG-Block_26-03-2015_new_edition.pdf (дата обращения 19.10.2019 г.).
8. Салогуб, Я.Л. Особенности концессионных соглашений, заключенных Китаем с «великими державами» в конце XIX века // Вестник Волжского ун-та им. В. Н. Татищева. - 2016. - Т. 1. № 2. - C. 13.
9. Сколубовича, А.Ю., Матвеева, М.В. К вопросу государственно-частного партнерства в сфере коммунального водоснабжения // Известия вузов. Инвестиции. Строительство. Недвижимость. - 2018. - Т. 8. № 3. - С. 28.
10. Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 26.07.2019) "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. - 17.07.2015. - № 156.
11. Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О концессионных соглашениях" // Российская газета. - 26.07.2005. - № 161.
12. Чимирис, А.С. Инструменты развития государственно-частного партнерства в России // Экономика и бизнес. - 2019. - № 5. - С. 30.
13. Шишкин, С.И., Лаврик, М.А. Концессионные соглашения в муниципальном праве // Сибирский юридический вестник. - 2018. - № 3 (82).
14. Miranda, N. Concession Agreements: From Private Contracts to Public Policy // The Yale Law Journal. 2007. № 117. P. 510.
15. Felicity Stout, Exploring Russia in the Elizabethan commonwealth: The Muscovy Company and Giles Fletcher, the elder (1546-1611) (Politics Culture and Society in Early Modern Britain MUP) 2015. 268 p.
