CC BY
72
УДК / UDC 334.021; 332.1; 338.49
РОЛЬ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В ОБНОВЛЕНИИ ИНФРАСТРУКТУРЫ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ
THE ROLE OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP IN UPDATING THE INFRASTRUCTURE OF RURAL TERRITORIES
Мирошниченко T.A, кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник Miroshnichenko T.A., Candidate of Economic Sciences, Associate Professor, Senior Researcher ФГБНУ «Федеральный Ростовский аграрный научный центр», Ростовская область, Россия Federal Rostov Agrarian Scientific Center, Rostov Region, Russia E-mail: [email protected]
Важным условием устойчивого развития сельских территорий является своевременное обновление и модернизация инфраструктуры села. В условиях недостаточности бюджетных средств для финансирования инфраструктурных проектов использование механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) позволяет привлечь внебюджетные средства на обновление инфраструктуры села. Целью исследования стало научно-практическое обоснование роли механизма ГЧП в обновлении инфраструктуры сельских территорий. Эмпирическая база исследования основана на официальных данных Министерства экономического развития Ростовской области, Национального центра развития государственно-частного партнерства ВЭБ.РФ, трудах отечественных ученых. При проведении исследования применялись методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, обобщения, анкетирования и абстрактно-логический метод. На примере Ростовской области рассмотрена региональная политика и нормативно-правовая основа в сфере ГЧП; проведен анализ проектов ГЧП на сельских территориях области за период 2010-2020 гг., в результате чего установлены приоритетные сферы инвестирования средств в развитие инфраструктуры села с помощью механизма ГЧП и динамика объемов финансирования соглашений ГЧП. В ходе исследования были определены проблемы реализации существующего механизма ГЧП на селе, обоснована необходимость его дальнейшего развития и направления совершенствования. Развитию ГЧП способствует создание в регионе и сельских поселениях стимулирующего механизма налогообложения бизнеса в рамках соглашений о ГЧП, доработка действующего земельного законодательства по вопросу обеспечения прав и предоставления земельных участков в рамках инфраструктурных проектов ГЧП, создание региональных обучающих центров повышения квалификации и подготовки специалистов по сопровождению проектов ГЧП.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, сельские территории, инфраструктура, инфраструктурные проекты, проекты ГЧП, устойчивое развитие, региональная политика.
An important condition for the sustainable development of rural areas is the timely renewal and modernization of the village infrastructure. In conditions of insufficient budget funds to finance infrastructure projects, the use of the public-private partnership (PPP) mechanism allows attracting extra budgetary funds for the renewal of rural infrastructure. The purpose of the study was the scientific and practical substantiation of the role of the PPP mechanism in updating the infrastructure of rural territories. The empirical research base is based on the official data of the Ministry of Economic Development of the Rostov Region, the National Center for the Development of Public-Private Partnership VEB.RF, the works of domestic scientists. During the study, methods of analysis and synthesis, induction and deduction, generalizations, surveys and an abstract logical method were used. On the example of the Rostov region, regional policy and regulatory framework in the field of PPP are considered; the analysis of PPP projects in rural areas of the region for the period 2010-2020, as a result of which the
priority areas of investing in the development of the infrastructure of the village with the help of the PPP mechanism and the dynamics of the financing of PPP agreements were established. In the course of the study, the problems of implementing the existing PPP mechanism on the village were determined, the need for its further development and direction of improvement is substantiated. The development of PPP contributes to the creation of a business tax in the region and rural settlements, under the agreements on PPP, the revision of the current land legislation on ensuring the rights and provision of land plots in the framework of infrastructure projects of PPP, the establishment of regional training centers for advanced training and training specialists from PPP projects.
Key words: public-private partnership, municipal private partnership, rural areas, infrastructure, infrastructure projects, PPP projects, sustainable development, regional policy.
Введение. В настоящее время инфраструктура сельских территорий России характеризуется высоким уровнем износа и не решает многих социальных и экологических проблем села. Вместе с тем, по оценкам аналитиков, именно инфраструктура играет ключевую роль в достижении устойчивого развития и оказывает прямое влияние более чем на 80 % задач Целей в области устойчивого развития Организации Объединенных Наций (ЦУР ООН). Благодаря созданию и использованию устойчивой инфраструктуры возможно достичь необходимых экономических, социальных и экологических результатов в рамках целей устойчивого развития [1].
Увеличение объемов инвестиций в инфраструктуру положительно и мультипликативно влияет на развитие экономики, создает рабочие места, повышает производительность труда, стимулирует сокращение уровня бедности, обеспечивает предоставление качественных и доступных услуг.
По данным Международного валютного фонда (МВФ), в странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) увеличение ежегодных бюджетных расходов на инфраструктуру на 1% от ВВП позволит уменьшить число безработных на 0,11% в краткосрочном периоде и на 0,35% -в долгосрочном [2].
Россия входит в число лидеров по дефициту инфраструктурных инвестиций, сегодня он составляет $ 727 млрд. По оценкам Global Infrastructure Hub, к 2030 г. стране для удовлетворения возрастающей потребности в инфраструктуре и достижения ЦУР ООН, необходимо привлечь свыше $ 1 трлн, а к 2040 г. - $ 1,8 трлн [1].
Понимая значимость инфраструктуры для жизнеобеспечения села в государственной программе «Комплексное развитие сельских территорий» (ГП КРСТ) была разработана отдельная подпрограмма по созданию и развитию инженерной инфраструктуры на селе, как за счет бюджетного финансирования, так и за счет внебюджетных источников [3].
Привлечение внебюджетных средств для реализации целей и задач устойчивого развития сельских территорий осуществляется с применением различных инструментов и механизмов, одним из которых является ГЧП. При помощи ГЧП частный бизнес вовлекается в социально значимые проекты в качестве соинвестора и подрядчика строительства (реконструкции) объектов государственной или муниципальной собственности, а также осуществляет техническую и (или) целевую эксплуатацию объекта. В рамках таких соглашений происходит объединение финансовых, организационно-управленческих, технологических и иных ресурсов государства и бизнеса, что дает возможность привлечь внебюджетные финансовые ресурсы и повысить эффективность их использования, а также ускорить реализацию отдельных проектов. В связи с
этим поиск методов стимулирования частных инвесторов для участия в инфраструктурных проектах является важной задачей, позволяющей решить целый ряд социально-экономических проблем села.
Цель исследования - научно-практическое обоснование роли механизма ГЧП в обновлении сельской инфраструктуры и необходимости его совершенствования для привлечения внебюджетных финансовых ресурсов в социальное-экономическое развитие сельских территорий.
Условия, материалы и методы. Исследование проводилось на примере Ростовской области. Эмпирическую базу научного исследования составили официальные данные Министерства экономического развития Ростовской области, Национального центра развития государственно-частного партнерства ВЭБ.РФ, труды российских ученых.
Методический аппарат исследования основан на общенаучных методах анализа и синтеза, индукции и дедукции, обобщения, абстрактно-логическом методе и методе анкетирования.
Результаты и обсуждение. Необходимость наращивания объемов внебюджетного финансирования путем активного использования механизма ГЧП обусловлена как недостаточностью собственных средств в бюджетах сельских поселений, так и дефицитом средств федерального и региональных бюджетов, выделяемых для реализации ГП КРСТ. Так, с момента принятия ГП КРСТ в 2019 г. уже дважды сокращалось ее финансирование из бюджетов всех уровней и внебюджетных источников, в целом планируемый объем финансирования снизился в 1,8 раза. При таком подходе невозможно решить проблему обновления инфраструктуры сельских территорий и создать условия для развития сельской экономики. Поэтому требуется активное участие бизнес-сообщества в реализации инфраструктурных проектов посредством применения механизма ГЧП.
Федеральная законодательная основа данного механизма заложена в двух основных документах:
1) Федеральном законе от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;
2) Федеральном законе от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации».
Исследование эффективности взаимодействия государства и бизнеса в рамках ГЧП проводилось на примере Ростовской области, которая стала одним их первых субъектов РФ, где данному механизму привлечения внебюджетных средств уделялось много внимания. Начиная с 2010 г. в регионе создавалась правовая база механизма ГЧП, для этого был принят Областной закон от 22.07.2010 № 448-ЗС «Об основах государственно-частного партнерства», а затем в 2016 и 2017 гг. для практической реализации Федерального закона № 224-ФЗ подготовлен ряд постановлений Правительства Ростовской области.
В поддержку ГЧП создан Инвестиционный портал Минэкономразвития Ростовской области на сайте https://инвecтдoн.pф/ш. Анализ информации о проектах ГЧП за период с 2010 по 2020 гг., размещенной на данном портале, показал, что из 83 соглашений ГЧП на сельских территориях региона было реализовано 64 соглашения с общим объемом инвестиций на сумму 215,24 млн руб. [4]. Большинство проектов ГЧП заключено в форме концессионных соглашений.
За исследуемый период наибольшее количество проектов реализовано в сфере водоснабжения и водоотведения (69%), теплоснабжения (22%) и лишь незначительная часть в сфере культуры и газоснабжения - 6 и 3% соответственно (рис. 1).
<и
50 40 30 20 10 0
14
водоснабжение теплоснабжение культура газоснабжение
Рисунок 1 - Количество проектов ГЧП на сельских территориях Ростовской
области в 2010-2020 гг.1
Соответственно, в структуре суммарного объема частных инвестиций большая часть приходится на финансирование проектов ГЧП в сфере водоснабжения и водоотведения (78,2%) и в сфере теплоснабжения (19,2%) (рис. 2).
2,5 0,1
водоснабжение и водоотведение
■ теплоснабжение
■ газоснабжение
■ культура
Рисунок 2 - Структура суммарного объема частных инвестиций в проекты ГЧП на сельских территориях Ростовской области в 2010-2020 гг., %2
Принятие Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ и областных нормативно-правовых актов в сфере ГЧП дало новый импульс взаимодействия государства и бизнеса. В результате наибольшее количество концессионных соглашений (33 шт.) было заключено в 2016 г., а наибольший объем частных инвестиций привлечен в 2018 г. (120,4 млн руб.). Однако в последующие два года количество проектов и их финансирование вновь сократилось (рис. 3).
35 -
30 -
25
^ 20 -
3 ¡0 8 5 1
О т-
о о
сч см
^^ Количество проектов ГЧП Объем финансирования ГЧП
Рисунок 3 - Динамика проектов ГЧП и объемов их финансирования на сельских территориях Ростовской области в 2010-2020 гг.3
1 Рассчитано автором по данным [4].
2 Рассчитано автором по данным [4].
3 Составлено автором по данным [4].
Низкую заинтересованность сельского бизнеса в решении проблем финансового обеспечения развития сельских территорий показало анкетирование 90 специалистов Администраций из 43 муниципальных районов Ростовской области, проведенное в 2021 г. сотрудниками ФГБНУ ФРАНЦ. Более 36% опрошенных отметили недостаточное участие бизнеса в качестве одной из ключевых проблем нехватки финансирования для развития села. В качестве основных причин такой низкой активности 52% опрошенных отметили отсутствие прямой выгоды для бизнеса от реализации сельских социальных проектов и 39% указали на недостаточность средств у предпринимателей.
К традиционным проблемам ГЧП, сдерживающим привлечение частных инвестиций для реализации проектов на сельских территориях, относятся:
- длительный срок окупаемости проектов;
- недостаточная ясность механизма окупаемости инвестиций в проектах муниципально-частного партнерства (МЧП);
- отсутствие понимания и доверия между государством и частным бизнесом;
- несовершенство нормативно-правовой базы в области ГЧП;
- нехватка квалифицированных специалистов на муниципальном уровне, способных сопровождать подобные проекты [5, 6].
В отличие от более распространенных крупных проектов ГЧП с участием федерального финансирования проекты МЧП на сельских территориях реализуются не столь широко, потому что местные власти из-за недостатка средств в местных бюджетах не в состоянии не только обеспечить свою часть финансирования, но и найти в качестве партнеров частных инвесторов, готовых рискнуть инвестировать средства в проект [7, 8].
Несмотря на наличие определенных проблем и трудностей, участие частного бизнеса в инфраструктурных проектах ГЧП является важным для села не только с финансовой, но и с социальной точки зрения, поскольку дает возможность не только обновить инфраструктуру сельских территорий, но и создает основу для развития сельской экономики. Поэтому необходимо разработать меры по стимулированию ГЧП на селе.
Анализ проектов ГЧП Ростовской области показал, что в регионе имеется большой опыт и существенный потенциал для развития ГЧП в сфере реализации инфраструктурных проектов на селе. Для дальнейшего развития ГЧП региональные органы власти и органы местного самоуправления должны обеспечить комфортные условия для бизнес-структур.
На состояние инвестиционного климата в регионе и развитие института ГЧП в частности существенное влияние оказывает налоговая система. Определение рамочных условий региональных налоговых льгот и разработка механизмов налогообложения частного бизнеса в рамках соглашений о ГЧП является одним из способов стимулирования инвесторов к участию в проектах ГЧП [9]. Стимулирующие налоговые и иные меры должны быть предусмотрены и на уровне сельских поселений.
Наиболее проблемным и важным с точки зрения защиты прав и интересов инвесторов является вопрос обеспечения прав и предоставления земельных участков в рамках инфраструктурных проектов ГЧП, который в недостаточной мере отражен в действующем законодательстве. Поэтому созданию комфортных условий для привлечения частных инвесторов должно способствовать развитие законодательной базы в этой сфере [10].
Для привлечения частных инвестиций необходимо создать обучающие центры по повышению квалификации и подготовке компетентных специалистов из муниципальных районов и сельских поселений, способных сопровождать проекты ГЧП.
Выводы. Проведенное исследование показывает, что социально-экономическое развитие сельских территорий, их экономическое благополучие во многом зависит от состояния и развития инфраструктуры на селе. Недофинансирование инфраструктуры сельских территорий является серьезной проблемой, с которой можно справиться только посредством объединения финансовых ресурсов государства и бизнеса с помощью механизма ГЧП.
Несмотря на существующие проблемы в сфере реализации проектов ГЧП данный механизм позволил реализовать в Ростовской области в период 20102020 гг. целый ряд социально-значимых инфраструктурных проектов и привлечь дополнительное финансирование на развитие сельских территорий. Благодаря соглашениям о ГЧП частично обновлена инфраструктура коммунально-энергетической сферы села.
Вместе с тем имеющиеся недостатки в действующем законодательстве, недостаточно проработанный механизм предоставления налоговых льгот и иных стимулирующих мер в рамках соглашений о ГЧП, отсутствие прямой выгоды для бизнеса от участия в проектах ГЧП и недостаточность средств у инвесторов тормозит развитие инфраструктурных проектов на сельских территориях региона. Устранение обозначенных выше проблем является приоритетным для создания комфортных условий для частных инвесторов и привлечения инвестиций в инфраструктурные проекты ГЧП на селе.
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Устойчивое развитие и инфраструктура. Обзор трендов в России и мире. ВЭБ РФ, 2021 // URL: https://B36.p0/downloads/spief_sd_short_final_02.05.2021_1.pdf (дата обращения: 19.10.2021).
2. Инфраструктура для устойчивого развития. Как привлечь инвестиции в новое качество проектов. ВЭБ РФ. 2020 // URL: https://rosinfra.ru/files/analytic/82/document/8ed1f0c801c57d7213e9b83e5badc1f0.pdf (дата обращения: 19.10.2021).
3. Постановление Правительства РФ от 31 мая 2019 № 696 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» и о внесении изменений в некоторые нормативные акты Правительства Российской Федерации» // URL: http://ivo.garant.rU/#/document/72260516/paragraph/1:0 (дата обращения: 03.11.2021).
4. Информация о соглашениях в сфере ГЧП // Инвестиционный портал Ростовской области // URL. https://инвecтдoн.pф/ru/Agreements_of_PPP/ (дата обращения: 11.10.2021).
5. Матюшонок A.A., Котенев А.Д. Механизм государственно-частного партнерства как способ поддержки устойчивого развития сельских территорий // KANT. 2021. № 1(38). С. 41-46. DOI: 10.24923/2222-243X.2021-38-9.
6. Назарова И. Б. Государственно-частное партнерство: проблемы и перспективы // Modern Economy Success. 2021. № 4. С. 199-204.
7. Фадеева О.П., Нефедкин В.И. Неформальное государственно-частное партнерство как инициатива снизу: сельские кейсы // Крестьяноведение. 2020. Т.5. №3. С. 131145. DOI: 10.22394/2500-1809-2020-5-3-131-145.
8. Семенова Е.И., Новиков В.Г. Использование механизмов ГЧП в социальной сфере села: отечественный и зарубежный опыт// Международная экономика. 2020. № 11. С. 46-54.
9. Горбашко Е., Петухова Р., Фирсова Е. Государственно-частное партнерство в устойчивом развитии регионов // Стандарты и качество. 2017. № 9 (963). С. 82-85.
10. Холодкова В.В. Возможные варианты правоотношений при привлечении частных инвестиций - концессия и государственно-частное партнерство // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Экономика и управление. 2021. № 2. С. 40-48. DOI: https://doi.org/10.17308/econ.20212/3383.
REFERENCES
1. Ustoychivoe razvitie i infrastruktura. Obzor trendov v Rossii i mire. VEB RF, 2021 // URL.: https://veb.rf/downloads/spief_sd_short_final_02.05.2021_1.pdf (data obrashcheniya: 19.10.2021).
2. Infrastruktura dlya ustoychivogo razvitiya. Kak privlech investitsii v novoe kachestvo proektov. VEB RF. 2020 // URL: https://rosinfra. ru/files/analytic/82/document/8ed1 f0c801 c57d7213e9b83e5badc1 f0.pdf (data obrashcheniya: 19.10.2021).
3. Postanovlenie Pravitelstva RF ot 31 maya 2019 № 696 «Ob utverzhdenii gosudarstvennoy programmy Rossiyskoy Federatsii «Kompleksnoe razvitie selskikh territoriy» i o vnesenii izmeneniy v nekotorye normativnye akty Pravitelstva Rossiyskoy Federatsii» // URL: http://ivo.garant.rU/#/document/72260516/paragraph/1:0 (data obrashcheniya: 03.11.2021).
4. Informatsiya o soglasheniyakh v sfere GChP // Investitsionnyy portal Rostovskoy oblasti // URL. https://investdon.rf/ru/Agreements_of_PPP/ (data obrashcheniya: 11.10.2021).
5. Matyushonok A.A., Kotenev A.D. Mekhanizm gosudarstvenno-chastnogo partnerstva kak sposob podderzhki ustoychivogo razvitiya selskikh territoriy // KANT. 2021. № 1(38). S. 41-46. DOI: 10.24923/2222-243X.2021-38-9.
6. Nazarova I.B. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo: problemy i perspektivy // Modern Economy Success. 2021. № 4. S. 199-204.
7. Fadeeva O.P., Nefedkin V.I. Neformalnoe gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo kak initsiativa snizu: selskie keysy // Krestyanovedenie. 2020. T.5. №3. S. 131-145. DOI: 10.22394/2500-1809-2020-5-3-131-145.
8. Semenova Ye.I., Novikov V.G. Ispolzovanie mekhanizmov GChP v sotsialnoy sfere sela: otechestvennyy i zarubezhnyy opyt // Mezhdunarodnaya ekonomika. 2020. № 11. S. 4654.
9. Gorbashko Ye., Petukhova R., Firsova Ye. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v ustoychivom razvitii regionov // Standarty i kachestvo. 2017. № 9 (963). S. 82-85.
10. Kholodkova V.V. Vozmozhnye varianty pravootnosheniy pri privlechenii chastnykh investitsiy - kontsessiya i gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo // Vestnik Voronezhskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Ekonomika i upravlenie. 2021. № 2. S. 40-48. DOI: https://doi.org/10.17308/econ.20212/3383.
