CC BY
116
Т.А. Воробьева
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ОБЕСПЕЧЕНИИ РАЦИОНАЛЬНОГО ОСВОЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРИРОДНЫХ ЭНЕРГОРЕСУРСОВ: ОПЫТ НОРВЕГИИ
Исследуется роль государственного регулирования в развитии нефтегазового комплекса в Норвегии. Автор обосновывает необходимость всестороннего государственного вмешательства для наиболее полной реализации общенациональных экономических интересов в освоении и экспорте природных энергоресурсов. Особое внимание уделено выявлению тех условий и предпосылок, которые сделали государственное участие эффективным и обоснованным.
Ключевые слова: нефтегазовый; регулирование; Норвегия.
С 1971 г., когда началось освоение месторождения «Экофиск» на шельфе Северного моря Норвегии, она достигла, вероятно, наибольших успехов среди других стран-экспортеров в части реализации национальных интересов в нефтегазовом комплексе (далее - НГК). Нефть и нефтепродукты являются основной статьей экспортных доходов Норвегии: по итогам 2007 г. доходы от экспорта нефти и газа принесли в государственную казну 451 млрд норвежских крон. Сегодня НГК занимает значительное место в экономике страны и в определении вектора ее социально-экономического развития, значительная часть норвежской промышленности перешла на обслуживание потребностей нефтяного сектора.
Использование доходов от деятельности нефтегазового комплекса в Норвегии
Первые доходы от нефтяной промышленности, полученные в середине 1970-х гг., были направлены государством в социальную сферу: строительство жилья, учебных и медицинских заведений, реформирование системы социального страхования. Национальный жилищный банк Норвегии был создан с целью выдачи долгосрочных кредитов с низкими процентными ставками. По итогам первого десятилетия нефтяного благополучия Жилищный банк профинансировал 2/3 жилого фонда, построенного после Второй мировой войны (около 875 тыс. квартир) [1].
На глазах одного поколения из государства рыбаков и крестьян правительству удалось построить современное открытое миру «государство благосостояния» с передовой промышленностью и сферой услуг, бесплатными высококлассной медициной, образованием. На протяжении ряда лет Норвегия стабильно занимает первые места в рейтинге ООН по уровню инфляции (не более 1,5-2% в год), доходу граждан, уровню образования и продолжительности жизни. Уровень безработицы среди трудоспособного населения составляет лишь 3,5%, при этом лишь 0,7% трудоспособного населения (16 тыс. чел.) заняты в НГК. По объему ВВП на душу населения (более 50 тыс. долл. в 2008 г.) Норвегия давно обогнала своих скандинавских соседей. Особое внимание уделяется соблюдению строгих экологических стандартов.
С помощью доходов от нефти и газа удалось построить диверсифицированную экономику - доля нефтегазовой промышленности никогда не поднималась выше 25% ВВП.
Из-за опасений по поводу перегрева экономики и для того, чтобы создать запас средств на тот день, когда у Норвегии закончится нефть, в 1990 г. был создан
Государственный пенсионный фонд Норвегии (Government Pension Fund - Global). На сегодняшний день это крупнейший фонд в Европе и второй по величине в мире1. По состоянию на 31.01.2008 г. активы фонда составляли 2002,1 млрд норвежских крон (около 340 млрд долл. США), что составляет около 90% ВВП Норвегии. Источниками средств фонда являются преимущественно поступления от нефтяных налогов добывающих компаний, а также доходы от продажи лицензий на разработку месторождений и доходы от SDFI, дивидендов от частичного государственного участия в капитале компании StatoilHydro. Фонд инвестирует 40% своих активов в акции зарубежных компаний и 60% в иностранные облигации [2. С. 30].
Имея диверсифицированную экономику и солидный запас аккумулированных средств в Фонде, жители Норвегии могут быть уверены в том, что даже когда кончится нефть, их уровень жизни останется на прежнем уровне.
В качестве основных факторов успеха норвежской модели регулирования НГК можно выделить следующие:
1. Трехуровневая система государственного управления нефтегазовым комплексом Норвегии: за формирование госполитики в нефтепроме и выдачу лицензий отвечает Министерство нефти и энергетики, финансовый и технический контроль за выполнением условий лицензий осуществляет нефтяной директорат, а государственное предпринимательство воплощено компаниями «СтатойлГ идро», «Петоро», «Гаско» и др.
2. Стабильность общей правовой системы и гибкость системы государственного регулирования НГК.
3. Политическая стабильность.
4. Традиционно активная промышленная политика государства в экономике.
Эти факторы обеспечили стабильный приток иностранных инвестиций в НГК, привлечение в страну лидеров отрасли со всего мира, заимствование финансовых, технологических и интеллектуальных ресурсов, одновременно максимально ограничив риск чрезмерного влияния ТНК. В результате было гарантировано эффективное недропользование и стабильный приток денежных средств в государственный бюджет на протяжении длительного периода времени.
В основе высокой эфективности решений по госре-гулированию с точки зрения реализации общенациональных экономических интересов и их легитимации иностранными участниками норвежского НГК лежит достигнутый в обществе консенсус как по поводу целей и форм государственного регулирования, так и по поводу направлений использования нефтяных доходов.
Система госрегулирования норвежского НГК в общем виде была сформирована в начале 1970-х гг. Для
нее характерна изначально сформулированная твердая позиция государства в нефтяной отрасли. Вся институциональная среда сверху донизу ориентирована на главенстве интересов государства над всеми остальными. Основными элементами системы госрегулирования являются трехуровневая система органов госуправления НГК, административное регулирование, гибкое налогообложение и государственное предпринимательство.
Профессор Нуренг, ведущий специалист по исследованию НГК Норвегии, выделяет три комплексные задачи, которые должны решать государственные органы регулирования НГК [3. С. 72]:
1. Нахождение рациональных решений, четкий приоритет обшенациональных интересов над частнокорпоративными, понимание альтернативных вариантов и владение методами максимизации ожидаемой полезности.
2. В конфликтных ситуациях между различными участвующими субъектами выполнение роли арбитра и заключение лицензионных соглашений с использованием административного ресурса.
3. Функция регулятора в конкретных ситуациях, требующих приспособления к изменению внешних условий, например изменение цен на мировом рынке (здесь залогом успеха стали рациональность и последовательность норвежского правительства).
«Трехглавая» структура органов управления позволяет обеспечить непредвзятость действий чиновников, профессионализм и объективность принимаемых решений.
Система органов государственного управления нефтегазовым комплексом Норвегии состоит из трех элементов: за формирование госполитики в нефтепроме и выдачу лицензий отвечает Министерство промышленности и энергетики (основано в 1978 г.), финансовый и технический контроль за выполнением условий лицензий осуществляет Нефтяной директорат (основан в 1972 г.), а государственное предпринимательство олицетворяет госкомпания «СтатойлГидро». В 2004 г. из состава Нефтяного директората было выделено Агентство по безопасности в нефтяной промышленности, которое занимается вопросами безопасности условий труда и экологических аспектов деятельности нефтегазового комплекса. Последнее слово в особо важных вопросах остается за парламентом страны.
Государство провозгласило свой суверенитет на ресурсы, находящиеся в недрах и на шельфе страны. С помощью механизма административного лицензирования оно предоставляет частным компаниям исключительное право на ведение отдельных видов деятельности по недропользованию на определенный срок.
Система административного лицензирования призвана обеспечить эффективный контроль государства за соблюдением правил недропользования и поддерживать конкурентную среду в национальном НГК2.
Залогом успеха норвежской модели лицензирования стал курс на объективный и непредвзятый процесс выдачи лицензий на основе критериев, разработанных в Министерстве нефти и энергетики, чтобы обеспечить маскимальную социально-экономическую эффективность недропользования3. Таким образом удалось избежать чрезмерного влияния ТНК и одновременно удержать их интерес к исследованиям континентального шельфа.
Успех системы специального налогообложения в нефтяной деятельности объясняется последовательностью в динамике и структуре ставок налогов, которые обеспечили наиболее полную реализацию интересов государства на различных этапах развития НГК при условии сохранения нормы прибыли и стабильности рамочных условий в недропользовании для компаний [4. С. 113].
За время становления НГК Норвегии доля государства в нефтяных доходах выросла с 56% в 1972 г. до 78% в 1992 г. Пика она достигла в период высоких цен 1979-1986 гг., составив 85%. Гибкая система налогообложения нефтяной деятельности в Норвегии позволила государству осуществлять перераспределение образовавшейся в связи с ростом цен на мировых рынках дополнительной ценовой ренты в свою пользу и, наоборот, ослаблять налоговое бремя для компаний в периоды спада цен. Для этого к подоходному налогу с компаний в размере 50,8% был добавлен 25%-ный налог с прибыли нефтяных компаний. Позже его ставка возросла до 35%, но после падения мировых цен в 1986 г. была снижена до 30%.
Кроме того, дифференциация ставок налогов осуществляется в зависимости от характеристик месторождений. Путем снижения налогового бремени для разработки малых месторождений государству удалось обеспечить рациональное недропользование и избежать перекоса в сторону разработки крупных месторождений. На текущем этапе гибкие налоги используются в основном с целью стимулирования инвестиций в освоение новых углеводородных залежей как льготы к текущим налоговым ставкам.
Необходимо заметить, что норвежская система специального налогообложения была уникальной для своего времени и послужила образцом подражания для других стран-экспортеров.
Можно говорить о том, что наиболее ярко норвежское государство проявило себя, когда с самого начала решило напрямую участвовать в зарождающейся отрасли. Норвегия изначально преследовала в государственном предпринимательстве следующие цели:
- самостоятельное определение государством стратегии развития отрасли, контроль и воздействие на ситуацию в НГК;
- реализация социально-экономических задач;
- накопление знаний и повышение осведомленности норвежского правительства об операциях в НГК;
- рост доли товаров и услуг национальных сервисных фирм в снабжении НГК;
- реализация национальных интересов Норвегии на внешнем рынке.
Государство с самого начала нефтегазовой отрасли опекало молодые национальные компании («Статойл», «Норск Гидро» и «Сага Петролеум»). Ввиду отсутствия у них опыта и финансовых ресурсов оно договаривалось с ТНК о включении их в консорциумы на льготных условиях. В свою очередь, прямое участие государства в НГК играло для ТНК роль дополнительного гаранта сохранности их инвестиций. После нефтяного кризиса 1981-1982 гг. был законодательно закреплен приоритет норвежских компаний при ведении геологоразведки, добычи нефти и природного газа. Например, при
разработке арктических месторождений в Норвежском море доля участия местной госкомпании должна составлять не менее 70% в каждой лицензии, в Северном море -от 20 до 50% [5. С. 75]. К середине 1980-х гг. национальная компания «Статойл» стала основным инвестором в отрасли, а иностранные компании утратили былое влияние.
Другое преимущество норвежской политики НГК проявилось в содействии закреплению «норвежского» характера отрасли за счет развития национальной нефтесервисной отрасли. К ней относятся в первую очередь создание новых технологий подводного бурения, строительство платформ, танкеров и трубопроводов, сооружение нефтеперерабатывающих заводов, сейсмическая разведка. Это позволило увеличить число рабочих мест в отрасли и увеличить долю добавленной стоимости, остающейся в стране. Как следствие успешной государственной политики, доля норвежских компаний в поставках оборудования для национальных нефтегазовых проектов постоянно росла. Если в 1975 г. эта доля составляла 28%, то в 1982 г. - уже 55%, в начале 1990-х гг. - 75%, а в 1998 г. - 81% [3. С. 96]. Сегодня многие из норвежских компаний работают по всему миру, накопленный опыт работы на шельфе позволяет им реализовывать сложнейшие с технической точки зрения проекты.
Помимо госкомпаний сегодня в Норвегии действует Финансовый фонд прямого участия государства в НГК (SDFI - State's Direct Financial Interest). Разделение государственных активов в отрасли между «Статойл» и SDFI произошло в 1984 г. Целью создания SDFI было стремление государства ограничить возросшее влияние компании «Статойл» на принятие решений по государственному регулированию в отрасли, чем оно продемонстрировало иностранным инвесторам свой курс на четкие и прозрачные правила игры. Сегодня в норвежском ТЭК в общей сложности работают около трех десятков норвежских и иностранных компаний. Эф-
фективная система контроля за соблюдением законодательства недропользователями, в том числе из государственных компаний, приводила к тому, что на протяжении всей истории существования НГК не было ни одного серьезного случая нарушения законодательства со стороны инвесторов.
Государственные поддержка и регулирование, интенсивное сотрудничество с ТНК и экономический успех сыграли решающую роль в формировании сильных и конкурентоспособных на мировом рынке компаний. Сегодня норвежские госкомпании обладают высокими производственными показателями, осуществляют свою деятельность за рубежом, не уступая (а по технологиям шельфовой добычи и превосходя) ТНК. Не ограничиваясь экспортом сырой нефти, норвежцы сделали акцент на ее переработке, использовании национальных товаров и услуг в НГК, подготовке норвежского персонала, НТП и внедрении новых прогрессивных технологий. Так, в прошлом региональная компания, сегодня «СтатойлГидро», работает в 25 странах мира, осуществляя добычу на всех континентах. Ей принадлежат 2000 заправочных станций в Северной и Восточной Европе и международный бизнес по продаже оборудования для нефтедобычи.
Изучение опыта маленькой страны Норвегии, сумевшей сделать из своих нефтяных запасов экономическое чудо, подтверждает, что курс на максимальную реализацию общенациональных экономических интересов, как в наиболее полной степени учитывающий интересы широких слоев населения и страны в долгосрочной перспективе, - единственно правильный и является суверенитетом нации. Формулирование этих интересов и закрепление их в высших законодательных документах страны должно стать точкой отсчета в реформировании системы государственного регулирования отечественным нефтегазовым комплексом.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 На первом месте - Калифорнийский общественный фонд (California Public-Employees Pension Fund (CALPERS)).
2 Основным отличием административного лицензирования от аукционного является то, что вместо разовых платежей за лицензию государство обеспечивает себе постоянный доход в виде потока текущих платежей, сохраняя за собой право обложить налогом любую прибыль, полученную компаниями-держателями лицензии и, кроме того, может контролировать процессы исследований и добычи.
3 В частности, путем комбинирования в блоках крупных и малых и средних месторождений с лучшими и с худшими характеристиками государству удалось привлечь инвестиции в освоение малых и экономически менее выгодных месторождений.
ЛИТЕРАТУРА
1. Статистика Центрального статистического бюро Норвегии. Режим доступа: http://www.ssb.no
2. Кудрин А. Стабилизационный фонд: зарубежный и российский опыт // Вопросы экономики. 2006. .№ 2. С. 28-45.
3. Рогинский С.В. Государство и нефтегазовый комплекс: Опыт Норвегии и России. М.: Сирин МТ-пресс, 2002. 246 с.
4. Крюков В.А. Институциональная структура нефтегазового сектора: проблемы и направления трансформации. Новосибирск: Изд-во ИЭиОПП
СО РАН, 1998. 280 с.
5. Законодательство Норвегии по нефти и газу / Неофиц. перевод. М.: ЭПИцентр, 1999. 378 с.
Статья представлена научной редакцией «Экономика» 1 сентября 2009 г.
