CC BY
103
Т.А. Воробьева
ОСОБЕННОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СИСТЕМЫ ЛИЦЕНЗИРОВАНИЯ И КВАЛИФИКАЦИИ УЧАСТНИКОВ ОТРАСЛИ КАК ОСНОВЫ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
НЕФТЕГАЗОВОГО КОМПЛЕКСА В НОРВЕГИИ
Приводятся результаты исследования институционального механизма нефтегазового комплекса. Анализируется опыт Норвегии в согласованной реализации национальных интересов в нефтегазовом комплексе. Рассматриваются особенности использования системы лицензирования и процедуры квалификации участников отрасли как центрального элемента институционального механизма регулированиия взаимоотношений государства с недропользователями в нефтегазовом комплексе Норвегии. Ключевые слова: нефтегазовый комплекс; национальные интересы; регулирование; лицензирование; Норвегия.
В условиях продолжающегося с начала 2000-х гг. роста цен на углеводородные ресурсы на мировом рынке их экспорт остается для национальных правительств наиболее популярной и доступной мерой, способной обеспечить быстрое наполнение государственного бюджета для выполнения насущных экономических, социальных и инфраструктурных задач. Однако при этом зачастую игнорируются долгосрочные эффекты влияния деятельности нефтегазового комплекса (НГК) на развитие экономики, экологические и социальные аспекты нефтегазодобычи. В российской нефтегазовой отрасли и в сопутствующих отраслях наблюдается ряд проблем, в частности - низкие темпы прироста запасов, низкие объемы нефтепереработки и инвестиций, изношенность основных фондов. Эти проблемы во многом обусловлены отсутствием финансовых средств у компаний-недропользователей ввиду низкой доходности нефтегазовой деятельности. В свете этих проблем насущным вопросом является формирование национальных интересов в НГК как возможном источнике национального благосостояния и промышленной модернизации и институциональное обеспечение их реализации. Назрела необходимость реформирования институциональной среды отечественного НГК с учетом опыта других стран в согласованной реализации национальных интересов при эксплуатации нефтегазовых ресурсов.
Содержанием национальных интересов и основной задачей государства является ограничение корпоративных интересов, с одной стороны, и поощрение компаний к рациональной и эффективной эксплуатации углеводородных ресурсов, с другой стороны, так, чтобы общая стоимость извлеченных ресурсов была максимальной и было обеспечено устойчивое развитие нации.
В разрезе поставленной задачи нужно обеспечить учет в институциональном механизме регулирования специфических особенностей деятельности нефтегазового комплекса, которые оказывают влияние на сферу формирования и реализации национальных интересов. К ним относятся, в первую очередь, следующие.
1. Длительный производственный процесс с продолжительной допроизводственной стадией. Нефтегазовая деятельность представляет собой чрезвычайно долгий процесс: между началом геологоразведки, когда были понесены первые затраты, и доставкой первой партии товаров потребителю могут пройти годы, а то и десятилетия. Поставку невозобновляемых ресурсов на рынок можно рассматривать как процесс, состоящий из трех основных этапов: разведка месторождений, их освоение и добыча, которые соединены сложными ди-
намичными взаимосвязями. Текущие решения связаны как с решениями, принятыми на предыдущих стадиях, так и с прогнозами будущих цен и издержек. С другой стороны, текущий темп добычи влияет на количество ресурсов, которое может быть добыто в будущих периодах, и на остаточную прибыльность месторождения. Уровень затрат на извлечение единицы ресурса из недр зависит не только от текущего уровня использования ресурса, необходимых вложений других ресурсов и цен на них, но также от уровня вложений ресурсов в прошлом.
Тесная взаимосвязь различных стадий НГК (разведка - добыча - сбыт) обусловливает необходимость комплексного решения задачи реализации национальных интересов при использовании природных энергоресурсов по всей цепочке НГК. Таким образом, задача максимальной реализации национальных интересов при использовании нефтегазовых ресурсов будет включать обеспечение оптимальной реализации этих интересов на стадиях, предшествующих их экспорту и конечному использованию.
2. Рентный характер доходов НГК. Основной объем доходов от деятельности НГК представляет собой ренту, возникающую вследствие ограниченности ресурсов, разного качества их запасов и высоких цен на мировом рынке. Получение данных доходов обусловлено, в первую очередь, доступом к ресурсам, а не затратами труда и капитала.
3. Стратегический характер нефтегазовых ресурсов. Стратегическим или критическим является тот ресурс, потребность в котором со стороны субъектов национальной экономики в определенном периоде времени превышает гарантированный объем поставок из внут-ристрановых и зарубежных источников, и который не может быть заменен приемлемыми субститутами в коротком отрезке времени [1. С. 133]. Как видно, в самом определении стратегического ресурса заложена необходимость осуществления специальных мер, например таких, как консервация запасов и создание резервов для обеспечения стабильного бесперебойного снабжения национальных потребителей стратегическими ресурсами в будущем. Необходимо отметить, что среди экспертов нет единого мнения по поводу того, являются ли нефть и газ стратегическими ресурсами, поскольку и для нефти, и для газа в действительности существуют субституты. Однако очевидно, что нефть и газ обладают свойствами стратегических ресурсов, поскольку издержки потребителей по переключению на альтернативные виды топлива очень высоки или вообще невозможны.
4. Динамичность экономических интересов. Конкретное содержание экономических интересов в НГК является не статичной, а динамической величиной, трансформирующейся при изменении внутренних и внешних факторов, а также при смене стадии развития НГК (фазы роста, зрелости и падения добычи). На процесс реализации интересов в НГК оказывают влияние изменения в государственном регулировании (в частности, изменения налогообложения и законодательства в области охраны окружающей среды), в структуре рынка и т.д.
5. Высокая неопределенность хозяйственной деятельности. Высокий уровень неопределенности условий осуществления нефтегазовой деятельности обусловливает сложность планирования и порождает целый ряд рисков, которые влияют на ее конечную доходность.
К основным рискам производственной и сбытовой деятельности в НГК относятся:
- инвестиционные риски, которые характеризуются длительным инвестиционным периодом, в ходе которого осуществляется поиск углеводородов, обустройство скважин и месторождений, сооружение инфраструктуры; наличием рисков провалов затратной геологоразведки, что может негативно отразиться на показателях окупаемости инвестиционного проекта или даже привести к потере вложенных средств;
- коммерческие риски, связанные со сделками купли - продажи товаров на мировом рынке. К ним относятся, в частности, срыв поставок по объему, срокам или качеству продукции ввиду объективных причин (производственные проблемы, сбои в каналах транспортировки, нарушения в работе сервисных служб); оппортунистическое поведение контрагента (нарушение условий договоров, задержка оплаты);
- ценовые риски, обусловленные высокой волатильностью цен на международном рынке. Если цены на мировом рынке нефти за счет биржевой торговли в достаточной степени выровнены, то на различных региональных рынках газа разница цен может быть существенной (например, в США или Японии). В качестве отдельного подвида ценовых рисков выделяют риски ценообразования;
- спекулятивные риски - финансовые, валютные и инвестиционные - позволяют экспортерам получить дополнительные доходы от изменений внешней конъюнктуры рынка, будь то изменения в ставках процентов или в курсах валют, однако они могут привести к снижению выручки, если эти изменения неблагоприятные.
Следствием высокой неопределенности является высокий уровень трансакционных издержек, в первую очередь затрат на заключение и гарантирование исполнения контрактов на поставку нефтегазовых ресурсов. В результате может происходить повышение стоимости инвестиционных ресурсов и конечной стоимости продукции НГК.
6. Высокий уровень внешних издержек. Наличие высоких внешних эффектов деятельности НГК на окружающую среду, экономику и общество в целом. Разведка, добыча и транспортировка нефтегазовых ресурсов, как правило, осуществляются в местах дикой природы и наносят непоправимый вред окружающей среде, коренному населению.
7. Наличие влиятельных корпоративных интересов. Важнейшей особенностью формирования и реализации национальных экономических интересов стран-импорте-ров на внешних рынках является их тесное сплетение с корпоративным интересом международных нефтяных компаний (МНК), который на протяжении многих лет является доминирующим интересом в мировом НГК. Это обусловлено, в первую очередь, колоссальными возможностями МНК по концентрации финансовых, производственных и людских ресурсов, которые позволяли им в течение нескольких десятилетий фактически определять государственную политику стран-экспортеров в области нефтедобычи и экспорта в соответствии с собственными интересами. И после завершения процесса национализации нефтегазовой отрасли в большинстве бывших развивающихся стран МНК сохранили мощный ресурс влияния на мировом рынке, владея транспортными, перерабатывающими мощностями и инфраструктурой для реализации нефти и нефтепродуктов на всех ключевых региональных рынках.
Рассмотренные особенности нефтегазовой отрасли обусловливают необходимость ее государственного регулирования.
В институциональном механизме регулирования НГК центральным является механизм взаимоотношений государства с недропользователями, который устанавливает их права и обязанности по отношению к ресурсам и может принимать формы лицензирования, концессий или соглашений о разделе продукции на различных этапах нефтегазовой деятельности. В настоящее время в России, как и в Норвегии, практикуется процедура лицензирования. С начала нефтегазодобычи в 1970-х гг., несмотря на неблагоприятные условия добычи, Норвегия достигла значительных успехов в реализации национальных интересов в НГК, что можно объяснить высоким уровнем институциональной среды регулирования НГК, в частности, успехами ее системы административного лицензирования и (с 2000 г.) квалификационной процедуры участников рынка.
Базой для регулирования взаимоотношений государства с нефтяными компаниями является система лицензирования деятельности в области разведки и добычи, которая закрепляет права и обязанности участников недропользования. Норвегия сделала выбор в пользу административного лицензирования [5]. При административном лицензировании государство предоставляет частным компаниям на какой-то срок исключительное право на осуществление определенных видов деятельности в сфере недропользования в обмен на небольшую плату, сохраняя за собой право на получение основного дохода в процессе добычи, а также право контроля и мониторинга нефтегазовой деятельности.
Лицензия на добычу выдается на 10 лет с возможностью продления и включает эксклюзивное право осуществления разведки, бурения и добычи на лицензионном участке [5]. Критериями лицензирования являются техническая экспертиза, финансовые ресурсы, понимание геологических особенностей НГК, наличие опыта производственной деятельности на норвежском шельфе или в сходных условиях, при подаче заявления
консорциумом: его состав, рекомендуемый оператор и суммарный опыт всех фирм, входящих в консорциум.
Основными отличительными особенностями норвежской системы административного лицензирования НГК являются следующие:
1. Усреднение уровня доходности за счет формирования лицензионных блоков на основе сочетания участков залегания худших и лучших по качеству месторождений. Это сделало бессмысленным лоббирование интересов отдельных компаний, так как все участки были одинаково привлекательны. Тем самым поддерживалась конкурентная среда в отрасли. Кроме того, комбинирование в блоках месторождений с разными характеристиками и выравнивание общего уровня издержек добычи на различных лицензионных участках позволили государству привлечь инвестиции в освоение малых и менее перспективных, с точки зрения величины издержек добычи, залежей.
2. Реализация лицензионного процесса, согласованная с потребностями общества. Новые участки должны быть «открыты» национальным парламентом для разведки и бурения [6. С. 4]. Для этого Министерство нефти и энергетики делает оценку влияния нефтегазовой деятельности на окружающую среду, экономических и социальных эффектов на другие отрасли и соседние регионы и представляет свое заключение и рекомендации в Парламент. Вопрос открытия новых территорий для нефтегазовой деятельности должен быть также утвержден местными органами власти и организациями, представляющими интересы заинтересованных лиц [7. С. 33]. При этом организация аукционов носит не хаотичный характер, а проводится в определенных временных промежутках на усмотрение государства, что делает возможным согласованное планирование выпуска НГК в соответствии с национальными интересами. Так, в прошлом, когда возникала угроза перегрева экономики, выдача лицензий сдерживалась.
Несмотря на явное доминирование национальногосударственных интересов в лицензионном процессе, обязательно учитываются корпоративные и иные интересы, для чего организуются консультации с компаниями и обществом. На стадии номинирования участков компании могут повлиять на выбор в рамках консультаций перед номинированием и путем собственного выдвижения отдельных блоков и участков [6. С. 18]. В двадцатом лицензионном раунде, объявленном в 2008 г., предложение правительства по формированию блоков было вынесено на обсуждение общественности. При раздаче блоков государственные органы обязаны принимать во внимание все замечания, сделанные во время публичных консультаций [8. С. 4].
3. Многоступенчатая процедура выдачи лицензии, характеризующаяся строгим контролем со стороны государства, жесткой регламентацией условий недропользования и включением оценки внешних эффектов в процесс выдачи лицензии. При объявлении результатов лицензионного конкурса оператор и участники консорциума заключают соглашение о совместной деятельности (joint operation agreement) и финансовое соглашение (accounting agreement) с представителем государства (в настоящее время - SDFI). Перед тем как начать разработку и обустройство месторождения, ли-
цензиат должен утвердить в отраслевом министерстве план по разработке и ведению добычи на месторождениях [5]. Данный план включает оценку экономических, ресурсных, технических, коммерческих, экологических аспектов и аспектов безопасности, а также информацию о том, как производственные сооружения могут быть выведены из работы и демонтированы по завершении нефтегазодобычи. В плане должна также содержаться информация о мощностях для транспортировки и переработки ресурсов. Производственный режим и производственный профиль месторождений на лицензионных участках также должны быть утверждены в Министерстве нефти и энергетики. Необходимо отметить, что Нефтяной директорат делает собственную оценку технических, экономических и геологических показателей участков, выставленных на участие в лицензионном конкурсе; проверяет оценки, сделанные компаниями [6. С. 16]. При этом учитываются опыт компаний, техническая экспертиза, менеджмент ресурсов, достижения в области производственной безопасности и охраны окружающей среды [6. С. 19]. Кроме того, после выдачи лицензии консорциум должен утвердить в отраслевом министерстве кандидатуру оператора месторождения [5]. Министерство может выдвинуть дополнительные требования к оператору в части его организационной структуры и капитала.
4. Требование об обязательном участии в консорциуме одной из государственных компаний (до 1999 г. Statoil, в настоящее время - State Direct Financial Interest [6. С. 18]), а также требование сформировать в рамках консорциума специальные комитеты, состоящие из представителей государства и сотрудников консорциума для решения оперативных вопросов и контроля процесса добычи. Как и любой другой лицензиат, государство выплачивает свою долю в инвестициях и затратах и получает соответствующую долю в валовом доходе от пользования лицензионным участком [9. С. 20]. Это позволяет обеспечить соблюдение условий недропользования, оговоренных в лицензии, нейтрализовать риски информационных асимметрий и гарантировать государству определенный доход от деятельности НГК вне зависимости от уровня конечных доходов.
Таким образом, основные риски инвестиций и геологоразведки несут частные компании, а государство сохраняет контроль над этими процессами. Как следствие этого риск финансовых потерь государства вследствие заниженной оценки объемов ресурсов месторождений на стадии разработки месторождения был сокращен до минимума [5]. Необходимо отметить, что контрольные функции и ответственность за информирование органов государственного регулирования закреплены и за каждым участником консорциума, которые обязаны информировать государство об известных им фактах нарушений.
5. Следует отметить объективность и непредвзятость процесса выдачи лицензий с соблюдением критериев независимости, недискриминации, прозрачности и его увязки с развитием экономики [10]. Особое значение придается максимизации уровня эффективности нефтегазодобычи и коэффициента извлечения нефти для предотвращения растрачивания ресурсов. Лицензиат обязан осуществлять постоянную оценку произ-
водственной стратегии и технических условий, принимать необходимые меры для ее реализации [4].
В Норвегии с 2000 г. перед процедурой лицензирования компании, желающие подать заявку на лицензию, должны обязательно пройти процедуру квалификации участников отрасли [2]. Цель данной процедуры - обеспечить участие в освоении норвежских ресурсов тех компаний, которые будут способствовать росту добавленной стоимости в отрасли, в частности, благодаря специальным знаниям, заинтересованности в работе на менее крупных месторождениях, и смогут обеспечить более высокий коэффициент извлечения ресурсов, чем крупные компании [3]. Отбор участников отрасли соответствует поставленной государством на данном этапе развития НГК задаче снижения негативного влияния падающей добычи на основных месторождениях на доходы государства и привлечения к разработке малых месторождений заинтересованных компаний, обладающих необходимыми знаниями и ноу-хау.
Для этого новые участники отрасли должны быть способны подтвердить, что они обладают необходимыми компетенциями как в управлении ресурсами, так и в сфере безопасности нефтегазовой деятельности. В частности, оцениваются их финансовые ресурсы, организационная структура, производственная история (включая статистику аварий и несчастных случаев).
Процедура квалификации проводится силами одновременно двух органов регулирования: после получения заявки Министерство нефти и энергетики привлекает к работе Агентство по безопасности нефтяной деятельности, которое оценивает наличие необходимой компетенции и ресурсов с точки зрения необходимости обеспечения требований безопасности [3]. Необходимо отметить, что квалификация не является бессрочной и не дает права на все виды деятельности: компании могут квалифицироваться как лицензиат или как оператор месторождения. Уровень требований к последнему, соответственно, выше [3].
Интерес к норвежскому НГК подтверждает рост числа заявок от иностранных компаний на допуск к нефтегазовой деятельности. Так, с момента старта программы квалификации в 2000 г. к деятельности на норвежском шельфе было допущено 86 компаний дополнительно к уже действующим (по оценкам, около 30 компаний), большинство из которых были иностранного происхождения [4].
Таким образом, система квалификации и административного лицензирования в Норвегии позволила решить следующие задачи. Во-первых, она обеспечила эффективный контроль государства за соблюдением участниками отрасли законодательства в процессе добычи нефтегазовых ресурсов. Во-вторых, она способствовала созданию конкурентной среды в национальном НГК и предотвращению чрезмерной власти МНК. В-третьих, она гарантировала эффективное недропользование и доходность нефтегазовой деятельности, что способствовало поддержанию интереса МНК к деятельности на норвежском континентальном шельфе.
Результаты исследования институциональной среды регулирования нефтегазового комплекса позволяют сформировать критерии эффективных институтов, решающих следующие задачи:
1. Обеспечение эффективной реализации национальных интересов.
2. Учет разнонаправленных интересов (национально-государственных, частно-корпоративных, региональных, индивидуальных).
3. Обеспечение стабильности институциональной среды за счет гибких механизмов, позволяющих при изменении внешних условий надстраивать институты, а не реформировать их кардинально.
4. Наличие внешних и внутренних механизмов контроля
5. Снижение неопределенности среды хозяйствования.
6. Наличие механизмов осуществления.
ЛИТЕРАТУРА
1. WinbergA. Risk and uncertainty in international trade: Canada's natural gas exports. Boulder: West view Pr., 1987. 288 с.
2. Storting White Paper. № 39 (1999-2000). On the oil and gas activities.
3. The Petroleum Safety Authority Norway Player evaluation. URL: http://www.ptil.no/player-evaluation/category496.html
4. Norwegian Petroleum Directorate Pre-qualification Players evaluated on 22. April 2000. URL: http://www.npd.no/en/Topics/Production-
licences/Theme-articles/Pre-qualification
5. Petroleum activities act (Act 29 November 1996 No. 72 relating to petroleum activities). URL: http://www.npd.no/en/Regulations/Acts/Petroleum-
activities-act
6. Steinar Nja Norwegian Petroleum Directorate Licensing system in Norway. 22 с. URL: http://www.fni.no/russcasp/SF2-Nja.pdf
7. Ministry of Petroleum and Energy Facts: The Norwegian petroleum sector 2010. Oslo: 07 Gruppen AS, 2010. 226 c.
8. Wesenberg J. Sondre Dyrland Norway // Blake, Cassels & Graydon LLP Oil Regulation 2009 / Ed. by Craig Spurn. 9 с. URL: http://www.kluge.no/arch/img.aspx?file_id=9084808&ext=.pdf
9. Eriksen Tore Ministry of Finance Norway The Norwegian Petroleum Sector and the Government Pension Fund - Global. 2006. 24 с. URL:
http://www.regjeringen.no/upload/FIN/Statens%20pensjonsfond/The_Norwegian_Petroleum_Sector_te.pdf
10. Licensing Directive (94/22/EC). URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=CELEX: 31994L0022:EN:HTML
Статья представлена научной редакцией «Экономика» 4 февраля 2011 г.
