CC BY
75
ПРОБЛЕМЫ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ
РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В ФОРМИРОВАНИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ МОДЕЛИ
государственно-частного партнерства в сфере высшего
ОБРАЗОВАНИЯ
М.В. Лыбанева,
аспирант Балтийской академии туризма и предпринимательства (г. Санкт-Петербург)
В статье рассматривается роль государства в формировании национальной модели государственно-частного партнерства в сфере высшего образования. Автор полагает, что реформаторы высшей школы не учли, что сфера образования является некоммерческим сектором экономики, и перед вузами не должны ставиться задачи «зарабатывания» средств на свое существование. По мнению автора, национальная модель государственно-частного партнерства в сфере высшего образования должна исходить из принципов социального, а не коммерческого партнерства.
Ключевые слова: экономика народного хозяйства, социальные услуги, высшая школа, государственно-частное партнерство, национальная модель образования.
УДК 37.061 ББК 74.2
Необходимость формирования институциональной основы государственно-частного партнерства в сфере образования.
Модернизация всех сфер российского общества является ответом на вызовы глобализации, так и реакцией на внутренние проблемы, связанные с необходимостью активизации человеческого фактора. Если на внешние вызовы государство способно ответить самостоятельно, то внутренние проблемы можно разрешить лишь совместными усилиями общества и государства. Именно партнерские усилия общества, бизнеса и государства способны привести к реальной модернизации сферы российского образования, которое, обладая мультипликативным эффектом, способно, в свою очередь, придать ускорение развитию других сфер: экономической, политической, социальной и т.д. [1].
В модернизации образования на основе института государственно-частного партнерства (ИГЧП) должно быть заинтересовано не только государство, но и гражданское общество с его предпринимательскими структурами. Однако последние, в сравнении с такими государствами как США, Великобритания, Германия, Франция и другими экономически развитыми странами Запада, довольно вяло реагируют на проблемы российского образования [2]. Возможно, сами участники государственночастного партнерства ожидают друг от друга не того, что готовы дать? Вопрос не праздный, поскольку обвинять лишь одну сторону в партнерских отношениях было бы не справедливо.
Какие проблемы пытается в первую очередь решить государство в сфере образования с помощью государственно-частного партнерства? Прежде всего, финансовые. Российское образование остро нуждается в финансовых ресурсах, поскольку не только повышение социального статуса научно-педагогических кадров, но и внедрение современных методов управления, передовых технологий оказания услуг и обслуживания, требует дополнительных затрат. Бюджетные и внебюджетные средства, ресурсы целевого финансирования, не позволяют полностью удовлетворять эти потребности, поэтому без прямого привлечения средств бизнеса к решению проблем образования не обойтись [3]. Но средства бизнеса это, прежде всего, инвестиции, которые должны приносить отдачу. Именно поэтому накоплен-
352
ный российский опыт государственно-частного партнерства в области образования пока что ограничивается строительством и ремонтом зданий и сооружений образовательных учреждений, реализуемым в рамках госзакупок. Банки и профессионалы, развивающие инфраструктуру, строят и реконструируют объекты образования в рамках государственно-частного партнерства. Есть стремление у бизнес-структур заняться «менеджментом» в сфере образования — взять на себя управление зданиями, материальной инфраструктурой, распоряжение финансовыми потоками образовательных учреждений. Но администрация образовательных учреждений пока к этому не готова.
В настоящее время, при формировании теории государственно-частного партнерства в образовании, под ИГЧП предлагается рассматривать все известные формы сотрудничества бизнеса и образовательных учреждений. Например, в ИГЧП включаются попечительские советы из представителей общественности и бизнеса при учебных заведениях, школах и вузах, создание фондов целевого капитала (эндаумент-фондов) при вузах, организация ремонта зданий и учебной базы и тому подобное. На деле же эти формы взаимодействия образовательных учреждений с бизнес-структурами скорее относятся к благотворительности, социальной ответственности бизнеса и не имеют отношения к государственно-частному партнерству [4].
В самой важной области — области образовательных услуг — партнерство государства и бизнеса все еще не развито. Главных причин две: с одной стороны, не сформирован спрос на государственно-частное партнерство в сфере образования со стороны частного сектора, с другой стороны, отсутствуют партнерские предложения со стороны субъектов РФ и муниципальных образований в этой области. Представляется, что процесс мог бы сдвинуться с мертвой точки, если бы государство более активно формировало соответствующую институциональную и нормативную базу для государственно-частного партнерства в образовании.
Национальная модель государственно-частного партнерства в высшем образовании.
Для того, чтобы институт государственно-частного партнерства в высшем образовании «заработал» в российских
© ПСЭ, 2015
ПРОБЛЕМЫ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ
условиях, необходимо определиться с его национальной моделью. Представляется, что формирующаяся в настоящее время национальная модель ИГЧП в сфере образования не учитывает в полной мере, что Россия провозглашена в Основном законе (конституции) страны социальным государством. Современная модель формируется «сверху», по молчаливому соглашению с управленческим звеном вузов, без учета интересов профессорско-преподавательского состава, студенчества и работодателей.
При этом следует иметь в виду, что потенциал реформирования социальной модели образования, унаследованной от советской системы, в сторону ее коммерциализации, себя уже исчерпал. Об этом свидетельствуют тенденция к уменьшению доли внебюджетных средств на балансе вузов, и параллельное увеличение бюрократических, формальных изменений, таких, как увеличение документооборота, бесконечные проверки образовательных учреждений на «соответствие» часто меняющимся инструкциям и приказам. Признаки бюрократизации проявляются не только в этом. «Педагогические коллективы, вместо того чтобы реально заниматься улучшением качества образовательных услуг, используя современные технологии и создавая условия для повышения квалификации научно-педагогическим работникам, занимаются многократным составлением и переделыванием одних и тех же рабочих программ, составлением многочисленных отчетов, справок. Ярким примером неудачной модернизации управления государственными вузами стала передача управленческих функций от выборного профессорско-преподавательского состава некоему кадровому «менеджменту». Это привело к значительному росту количества управленческого персонала разного уровня, которые, к тому же, окружили себя десятками «советников», частично выполняющих за «менеджеров» рутинную работу якобы «на общественных началах». Кроме того, «менеджмент» получил практически бесконтрольное право распоряжения средствами, заработанными вузами на коммерческой основе. Полагая себя состоявшимися «топ-менеджерами международного уровня», управленческий персонал верхнего эшелона, первым делом выделил себе денежное содержание на порядок выше заработной платы ведущих университетских профессоров» [5].
Таким образом, можно констатировать, что «менеджеры» вузов менее всего заинтересованы в развитии ИГЧП, за исключением, может быть тех случаев, когда данный институт позволяет увеличить контролируемые ими финансовые потоки и что-то незаметно «отначить» для себя. Отстранение преподавательского состава, студентов, в лице студенческого актива (основного «рабочего» звена вуза) от разработки принципиальных положений ИГЧП, и самоустранение вузовских управленцев от обобщения опыта ИГЧП (от того, что ранее именовалось «творчеством масс»), ведет не только к бюрократизации процессов по реформированию высшей школы, но и к всеобщему подспудному нигилизму, к неверию в то, что Россия — действительно, «по правде» является социальным государством, и что все уровни государственного и муниципального управления и отечественные бизнес-структуры обязаны с этим конституционным принципом считаться.
С учетом сказанного представляется, что национальная модель ИГЧП в высшем образовании должна базироваться на следующих принципах:
а) на собственной идеологии и политике создания и функционирования института государственно-частного партнерства (ИГЧП) в сфере образования на основе социального партнерства с учетом интересов образовательных учреждений и коммерческих организаций, координации деятельности ИГЧП со стороны органов государственной власти и местного самоуправления;
б) на законодательной базе, строящейся на конституционных принципах социального государства, регламентирующей функционирование ИГЧП и содержащей требования к составу и количеству участников, правила, допустимые формы партнерства, порядок их создания, взаимодействия и прекращения, а также оказание содействия со стороны государства процессу создания института государственно-частного партнерства (ИГЧП) в сфере образования;
в) на нормативно-методической основе социального диалога, позволяющей привлекать к разработке правил и к участию в ИГЧП коммерческих и некоммерческих организаций различных организационно-правовых форм, к разработке механизмов, защищающих участников ИГЧП от нарушения их прав, а также к контролю за целевым использованием всех механизмов ИГЧП, включая механизмы льгот и финансирования, введение санкций за нарушение правил деятельности;
г) на системе информации, мониторинга и надзора о деятельности ИГЧП, включая состав, сроки и формы предоставления отчетности, создание публично доступных информационных баз, механизм санкций и возмещения ущерба, нанесенного противоправными действиями ИГЧП;
д) на стимулировании инициирования ИГЧП в сфере высшего образования в рамках национальных проектов, усиление значимости социальных выгод и преимуществ в виде повышения статуса социально-ориентированного инвестора, превращение данного статуса в фактор, повышающий стоимость бизнеса компании-инвестора и других преференций для бизнеса, возмещающих коммерческие риски.
Национальная модель ИГЧП должна вобрать в себя наработанные принципы социального партнерства, где вуз не коммерческий партнер для государства и бизнеса, а социальный партнер [6].
Принципы ИГЧП в высшем образовании.
Идеология создания и функционирования ИГЧП должна определять развернутую постановку цели ИГЧП на макроэкономическом уровне, объем мобилизованных ресурсов, формализацию системы ценностей и задач деятельности указанного института. Она должна базироваться на конституционных основах деятельности российского общества, предусматривающих равенство прав граждан на получение образования, защиту интересов личности, общества и государства, на должном уровне образовательных услуг, ориентированных на развитие личности, формирование системы жизненных ценностей и социальных норм, на соответствие современным стандартам культурного, технического и научного развития.
Такая идеология предполагает наличие приоритетных принципов ИГЧП, а также преимущественное использование механизмов, призванных стимулировать участие коммерческих организаций в ИГЧП в виде:
- подготовки специалистов высокого профессионального уровня;
- применения определенных налоговых льгот, снижения ставок по региональным и местным налогам, отсрочки или рассрочки в уплате налогов, предоставления инвестиционного налогового кредита бизнесу, принимающему участие в ИГЧП, а также представления субсидий и субвенций, бюджетных кредитов и бюджетных ассигнований, государственных и муниципальных гарантий, компенсаций снижения процентной ставки по кредитам, предоставление обеспечения и снижения ставок арендной платы;
- повышения общественного статуса ИГЧП;
- проработки вопросов и устранения пробелов в законодательстве, связанных с имуществом, находящимся в оперативном управлении, заключения долгосрочных договоров на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд.
Приоритетными для ИГЧП должны стать такие партнерские проекты, как совместная научно-исследовательская и научнопрактическая деятельность, образовательная, конференциаль-ная и издательская деятельность, экономическая и финансовая поддержка образовательных учреждений; развитие форм общественного взаимодействия в сфере образования, передача в концессию имущественных объектов сферы образования со стороны органов государственной власти или местного самоуправления; развитие ИГЧП на основе соглашений, налагающих гражданско-правовые обязательства [7].
В настоящее время при реформировании организационно-правовой формы учреждений исходят из собственности на его имущество, организации бюджетного финансирования,
353
ПРОБЛЕМЫ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ
ответственности по долгам и т. п. Содержательные стороны деятельности учреждений — выполнение стандартных (типовых) или нестандартных (нетиповых) функций, условия оказания услуг (выполнения работ) — в расчет не принимаются. Между тем именно они, по-нашему мнению, должны оказывать существенное воздействие на организационно-правовую форму тех или иных государственных или муниципальных учреждений.
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» ввел 3 категории учреждений — казенные (КУ), бюджетные (БУ) и автономные (АУ). Он устанавливает, что казенные учреждения финансируются по смете, а БУ и АУ по Договору о предоставлении субсидии, выдаваемой на реализацию государственного задания, которая рассчитывается на нормативной основе [8]. Вместе с тем, поскольку часть услуг (деятельности) системы высшего профессионального образования носит нестандартный характер и, кроме того, реализуется в нестандартных условиях, в том числе и услуги (деятельность), осуществляемая БУ и АУ, то представляется, что их целесообразно финансировать по индивидуальной смете. Исключение может составлять финансирование нестандартных услуг повышенного типа (стандартная услуга + дополнительная услуга), когда ее часть — стандартная услуга финансируется по нормативу, а дополнительные услуги — по особой смете. При этом необходимо решать вопрос — кто, государство или потребитель, оплачивает реализацию дополнительной услуги.
Перспективной для развития ИГЧП организационно-правовой формой может стать перевод бюджетных образовательных учреждений в автономные учреждения (АУ), которая является более открытой для субъектов частного сектора. Роль государства в формировании национальной модели ИГЧП с этой точки зрения может быть повышена за счет создания системы стимулов, во-первых, для перехода вузов в форму АУ, а во-вторых, для обращения вузов к механизмам ИГЧП. Для ускорения перехода потенциально готовых вузов в форму АУ государство должно разработать критерии оценки готовности и целесообразности вузов к такому переходу, а также ее механизм и процедуру.
Стимулирование вузов к участию в ИГЧП возможно, в том числе, через рассмотрение ИГЧП как элемента инноваций в образовательной деятельности, которая обеспечивается финансовой поддержкой со стороны государства.
В этом случае государство должно обеспечивать благоприятные внешние условия для осуществления инвестиций в сферу образования, к числу которых относится придание высокого общественного и социального статуса организаций бизнеса, осуществляющих социально ориентированные инвестиции. Социально ориентированные инвестиции являются одной из составляющих более широкой концепции социально ответственного инвестирования. Суть нашего предложения состоит в создании условий для целенаправленного выбора инвестором объектов и методов инвестирования как выражения убеждений, основанных на моральных принципах и в целях содействия решению общественно значимых проблем и задач. Это целый комплекс общественно значимых проблем, которые можно классифицировать в рамках направлений социально ответственного инвестирования — социальное (доступ к медицинской помощи широких слоев населения, формирование условий доступного образования, участие в благотворительности и др.), этическое (отказ от инвестиций в производство и продажу алкоголя, табака и т.д.), экологическое (защита окружающей среды) и т.д. [9].
Представителей бизнеса может стимулировать на реализацию социально-ответственных действий, осознание того, что компания, которая не вступает в противоречия с социумом (обществом), окружающей средой, основными моральными нормами, является более устойчивой для будущего успешного развития, имеет более привлекательную для инвесторов и партнеров репутацию, а также значительно повышает свою стоимость через развитие не только финансовых, но нефинансовых факторов.
Особый статус ИГЧП, а также приоритет общественно значимых целей его функционирования, включая социальный характер получаемых выгод и преимуществ, определяет особую систему экономических отношений между ними. Субъекты частного сектора, наряду с получением выгод и преимуществ от участия в ИГЧП, должны ориентироваться на соблюдение интересов государства в области государственной образовательной политики, управления государственным имуществом и оказания государствен н ых услуг в сфере образован ия, а также принимать на себя определенные обязательства в рамках ИГЧП.
Таким образом, в рамках национальной модели государственно-частного партнерства в сфере образования целесообразно формирование определенных требований к партнерам, выполнение которых будет способствовать достижению целей и задач ИГЧП, а также соблюдению интересов субъектов частного сектора, государства и муниципалитетов.
Готовность субъекта частного сектора к участию в ИГЧП определяется его правоспособностью, юридической чистотой, информационной прозрачностью и финансовой устойчивостью. Правоспособность субъекта частного сектора определяется наличием у него гражданских прав на выполнение гражданско-правовых действий, соответствующих целям ИГЧП и предусмотренных его учредительными документами, а также наличием соответствующих лицензий и разрешений органов государственной власти на осуществление деятельности, предусмотренной рамками ИГЧП, опыта устойчивого ведения бизнеса. Дополнительным критерием правоспособности может выступить членство субъекта частного сектора в саморегулируемых организациях, профессиональных союзах и объединениях.
Неотъемлемым требованием к субъекту частного сектора, претендующему на участие в ИГЧП, является финансовая состоятельность участника, что обусловлено необходимостью снижения рисков реализации проекта. Критериями финансовой состоятельности являются: отсутствие у субъекта частного сектора просроченной задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами, убытков за последние 2 года финансовохозяйственной деятельности; наличие инвестиционной программы, подтверждающей намерения и финансовую возможность компании участвовать в инвестиционных проектах в сфере образования, предусмотренных целями создания ИГЧП [10].
Субъекты частного сектора, участвующие в ИГЧП, должны иметь приемлемые экономические показатели деятельности в статике и динамике: объема и прироста выручки, чистой прибыли, операционной прибыли, чистых активов, ликвидности, финансовой устойчивости; рентабельности чистой прибыли, рентабельности продаж, активов, собственного капитала.
Наличие у субъектов частного сектора — участников ИГЧП гарантийных механизмов выполнения принимаемых в рамках партнерства обязательств может рассматриваться как дополнительный критерий, подтверждающий готовность участника ИГЧП выполнить принимаемые обязательства.
Для ИГЧП целесообразно введение требования о предоставлении субъектом частного сектора технико-экономического обоснования совместного проекта, включающего подтверждение его совместимости с государственной образовательной политикой и стратегией социально-экономического развития страны — например, для проектов, направленных на расширение доходной базы образовательного учреждения или связанных со строительством и модернизацией объектов недвижимости в сфере образования. При этом принимаются во внимание уровень социально-экономического развития региона, соответствие целей и задач проектируемого ИГЧП политике развития образования РФ.
Готовность образовательного учреждения к участию в ИГЧП определяется его экономическим и управленческим потенциалом.
Уровень экономического потенциала образовательного учреждения определяется качеством образовательного процесса, степенью интеграции образовательной и научно-исследовательской деятельности, наличием у образовательного учреждения стратегии развития с учетом профиля деятель-
354
ПРОБЛЕМЫ НАУКИ И ОБРАЗОВАНИЯ
ности, степенью готовности образовательного учреждения к партнерским отношениям с субъектами частного сектора, а также востребованностью выпускников образовательного учреждения на рынке труда [11].
Уровень управленческого потенциала образовательного учреждения определяется степенью устойчивости структуры управления, ее гибкостью и эффективностью, профессионализмом руководящего персонала, наличием устойчивой кадровой политики, использованием стандартов корпоративного поведения и системы управления рисками.
Дополнительными критериями уровня развития экономического потенциала являются:
- наличие среднесрочной программы развития вуза, учитывающей сильные и слабые стороны его территориального расположения, профиль деятельности, предпочтения абитуриентов и потребности рынка труда;
- наличие кадровой политики вуза, направленной на повышение профессионального уровня персонала, привлечение молодых преподавателей, обоснованный подбор и расстанов-
ку кадров, повышение доли участия профессорско-преподавательского состава в управлении, внедрение эффективных технологий управления персоналом;
- наличие финансовой и инвестиционной политики вуза, направленной на расширение образовательной и научной деятельности за счет активного внедрения рыночных механизмов развития вуза;
- наличие подготовленных инвестиционных проектов, перспективных для реализации через ИГЧП или реализованных инвестиционных проектов;
- наличие системы раскрытия информации (юридической, образовательной, финансовой) [12].
Таким образом, формирование и развитие национальной модели государственно-частного партнерства в значительной степени определяется степенью готовности ИГЧП, где государство не ищет для себя партнеров по бизнесу среди вузов, а выступает как арбитр в отношениях субъектов частного сектора, образовательных учреждений и муниципалитетов, взаимодействующих друг с другом на партнерских началах.
Литература
1. Институты и экономическое развитие: отечественный и зарубежный опыт / И.А. Благих, Г.Г Богомазов, Г.В. Борисов и др. Учебник. - М., 2013. - С.245-283.
2. Аверьянова О.В. Повышение конкурентоспособности образовательных услуг на основе рыночных инструментов: Автореф. дисс. ... на соискание ученой степ. канд. эконом. наук. — СПб, 2013. — С.12
3. Благих И.А. Российская экономическая мысль на этапе мобилизации и концентрации: Второй российский экономический конгресс // Проблемы современной экономики. — 2013. — С. 290-292.
4. Беляков С.А., Клячко Т.Л. Российское высшее образование: модели и сценарии развития. — М., 2013. — С.125.
5. Лыбанева М.В.Формирование национальной системы образовательных услуг: проблемы взаимодействия государства, общества и бизнеса // Проблемы современной экономики. — 2015. — №2. — С.342-346.
6. Благих И.А. Неоиндустриализация: следует ли ожидать перехода от теоретических дебатов к практическому действию? // Проблемы современной экономики. — 2014. — №2(50). — С. 392-393.
7. Благих И.А., Базжина В.А. Вклад отечественной экономической мысли в формирование российского социума // В сб.: Российский социум: прошлое, настоящее, будущее. — СПб, 2014. — С. 43-53.
8. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»
9. Благих И.А. Страна нуждается в новой индустриализации // Экономист. — 2014. — №10. — С. 10-17.
10. Благих И.А., Аркадьев А.А. Проектное финансирование в инвестиционной сфере // Проблемы современной экономики. — 2012. — №2. — С. 197-202.
11. Благих И.А., Кобицкий Д.А. Роль предпринимательства в процессе модернизации российской экономики // Проблемы современной экономики. — 2011. — №2. — С. 168-170.
12. Федеральная целевая программа развития образования на 2011-2015 годы. [Электронный ресурс]: http://www.fcpro.ru
О СПОСОБАХ ИНТЕГРАЦИИ РОССИЙСКИХ ВУЗОВ В МИРОВОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ПРОСТРАНСТВО
И.А. Борунова,
аспирант факультета экономики Российского государственного педагогического
университета им. А.И. Герцена (г. Санкт-Петербург)
В статье рассматриваются вопросы интернационализации учебных планов как важнейшей составляющей интернационализации вуза. Выделены два основных типа учебных программ в зависимости от степени участия университета в международной деятельности, а также проанализирована взаимосвязь между направлением специальности и интернационализацией. Рассмотрены особенности внедрения совместных программ и программ двойных дипломов в России.
Ключевые слова: учебные программы, интернационализация, совместные программы, межвузовское сотрудничество.
УДК 316.42 ББК 74.58
В условиях глобализации и развития международного сотрудничества интернационализация вузов, подразумевающая выход университетов на мировой уровень, приобретает особую актуальность. При этом важным элементом процесса обучения является разработка таких учебных планов и образовательных программ, которые учитывают многонациональный состав аудитории. Это означает, что вузы должны разрабатывать программы, которые будет признаваться не только в России, но и за рубежом.
Интернационализация ВУЗа проявляется в создании учебного плана, ориентированного на мировой рынок по содержанию и/или формам и направленного на подготовку студентов, живущих в международной и многокультурной среде [1]. Другими словами, такой учебный план должен способствовать укреплению международных связей вуза, формированию у студентов навыков, которые позволят им быть конкурентоспособными не только в своей стране, но и за границей. Интернационализация
355
