CC BY
54
УДК 321.01
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2012. Вып. 4
А. В. Курочкин
РОЛЬ ЕС В ОБЕСПЕЧЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ РЕФОРМ В ГОСУДАРСТВАХ — ЧЛЕНАХ ЕС НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ РАЗВИТИЯ
Европейский союз уже более 30 лет оказывает существенное влияние на развитие и реформирование регионального уровня управления в государствах — членах ЕС. Ключевой посыл, определяющий направление этого влияния, заключается в необходимости перераспределения ресурсов между бедными и богатыми регионами Европы, в соответствии с политикой выравнивания. Собственно, необходимость такого вмешательства на надгосударственном уровне была заложена еще Римским договором 1957 г. Однако стадия активной региональной политики наступила после создания в 1975 г. Европейского фонда развития регионов. Несмотря на то что этот фонд первоначально действовал преимущественно под управлением национальных правительств, он стал основным инструментом общеевропейской координации и партнерства в сфере региональной политики. В начале XXI в. затраты ЕС через этот и другие фонды на цели выравнивания региональных экономик и темпов социального развития достигли огромных размеров — 235 млрд евро (по программе региональной политики на 2000-2006 гг.), что составило примерно 34% от общего бюджета ЕС [1].
В качестве универсальной модели выработки и реализации эффективной региональной политики стран — членов ЕС выступает так называемое мультиуровневое управление, определяемое как скоординированные действия органов управления Евросоюзом, отдельных стран — членов ЕС, региональных и местных властей в аспекте реализации общеевропейской политики [2]. Сюда же относится и координация межсекторного взаимодействия, принимающая чаще всего формы различного рода сетей.
Сегодня приоритетной задачей мультиуровневого управления в Европейском союзе является оформление его как эффективного инструмента устойчивого регионального и городского развития. Эффективность этого инструмента определяется обеспечением трех основных принципов:
— субсидиарности;
— интеграции;
— партнерства.
Принцип субсидиарности давно и уже достаточно широко применяется в европейской политике. Его основное организационно-правовое значение, заключающееся в передаче полномочий по принятию решений на максимально удаленный от вершины иерархии управленческий уровень (при условии, что этот уровень способен эффективно справляться с данной задачей), зафиксировано в правовых актах большинства государств — членов Евросоюза. На общеевропейском уровне его фиксация связана прежде всего с «Хартией регионализации Европейского сообщества», принятой в 1988 г. Статья 14 данной Хартии определяет, что «регионы должны занимать позицию между уровнем государства и муниципальным уровнем и быть в значительной степени ответственными за осуществление мер, находящихся под юрисдикцией государств-членов, в то
© А. В. Курочкин, 2012
73
время как те должны обеспечивать как можно более полное использование делегированных муниципальным властям полномочий» [3, с. 5].
В конечном счете европейский законодатель закрепляет ряд требований, обеспечивающих выполнение принципа субсидиарности на общеевропейском уровне и уровне государств — членов ЕС. Это:
— обеспечение наибольшей близости власти к гражданам;
— обязательный анализ того, насколько повышение уровня принятия решений будет экономически, политически и социально эффективным;
— анализ полноты и эффективности достижения поставленных политических и управленческих целей на более низких уровнях иерархии.
Принцип интеграции реализуется, прежде всего, путем согласования стратегий развития на общеевропейском, региональном и локальном уровнях ЕС, необходимость чего формально закреплена в Лиссабонской стратегии. При этом интегративный подход предполагает также и содержательную интеграцию стратегий развития, т. е. рассмотрение развития каждого сектора государственной политики не изолированно, а в общей перспективе социально-экономического развития стран — членов ЕС.
Можно выделить два типа интеграции, которые реализуются сегодня в Евросоюзе. Это горизонтальная интеграция — координация отраслевых политик и акторов, а также партнерство акторов, представляющих государство и гражданское общество. Такая интеграция принимает формы различного рода комиссий и советов, создаваемых для обеспечения лучшей координации между министерствами и другими ведомствами на национальном и наднациональном уровнях, регулярных консультаций с гражданскими и бизнес ассоциациями.
Вертикальная интеграция обеспечивается, прежде всего, за счет институционализа-ции партнерских отношений между различными уровнями управления, что и определяет мультиуровневость управления внутри Евросоюза.
Принцип партнерства был четко определен и закреплен в качестве основополагающего принципа региональной политики ЕС еще в 1988 г. Он предполагает развитие партнерских связей между наднациональным, национальным и региональным уровнями управления, а также акторами, представляющими государственное управление, и акторами, представляющими бизнес и гражданские ассоциации. Изначально был обозначен традиционный круг таких акторов: профсоюзы, торгово-промышленные палаты, ассоциации работодателей и пр. Позднее (особенно четко это было зафиксировано после подписания Лиссабонской стратегии) был взят курс на обеспечение более гибкой политики в отношении межсекторного партнерства, с обязательным расширением круга потенциальных участников. Как инструменты реализации региональной политики ЕС партнерства получили особенно широкое распространение в двух сферах: при решении проблемы безработицы и защите окружающей среды. В них активно вовлекались правозащитные организации, организации феминистского толка, различные экологические организации и т. д.
Важнейшим направлением развития региональных партнерств в последние 10-15 лет стала также инновационная политика, реализуемая большинством стран — членов ЕС в рамках так называемых региональных инновационных стратегий. Лиссабонская стратегия отмечает особую роль политики сотрудничества в инновационной сфере: «...такая политика должна помочь регионам реализовывать региональные инновационные стратегии и планы, которые, в свою очередь, имеют решающее значение для их
74
конкурентоспособности, как на региональном уровне, так и на уровне Европейского Союза в целом» [2].
Указанные выше принципы оказывают существенное влияние на региональную политику и развитие системы регионального управления в отдельных странах — членах ЕС. Особенно это влияние заметно там, где региональный уровень находится в состоянии серьезного реформирования, которое предполагает формирование новой структуры и новой повестки дня региональной политики. В качестве примера рассмотрим два государства, с точки зрения административно-территориального устройства относимые к группе децентрализованных унитарных государств1: Данию и Финляндию. Выбор этих стран обусловлен тем, что в них в течение последних 5 лет прошли значительные реформы регионального управления, приведшие к формированию новой территориальной и управленческой структур.
В Финляндии региональный уровень управления претерпел существенные изменения 1 января 2010 г. До 2010 г. страна была разделена на 6 губерний (ляней), являвшихся региональными административными единицами первого порядка, а также автономную губернию Аландские острова, находившихся под управлением назначаемых президентом страны губернаторов. В ходе реформы основной региональной единицей стали 20 регионов, или областей (фин. МаакиП:а), подразделяемых, в свою очередь, на 72 района (фин. Seutukunta) (т. е. на 1 регион приходится от 2 до 7 районов) [4].
Система управления регионами сегодня представлена двумя взаимосвязанными структурами: представительствами государственной администрации (прежде всего отдельных министерств) и муниципальными администрациями на уровне региона. Функционально региональная государственная администрация фокусирует внимание на экспертно-аналитической и информационной работе по каждому из курируемых отдельными министерствами направлений государственной политики.
Муниципальная администрация на уровне региона представлена 20 региональными советами, которые являются формально установленными межмуниципальными органами управления. Их компетенция ограничена по большей части вопросами регионального планирования и развития, т. е. теми проблемами, которыми отдельные муниципальные образования заниматься самостоятельно не могут [4].
Партнерские управленческие структуры представлены на региональном уровне Финляндии комитетами регионального управления, находящимися в ведении бюро региональных советов и представляющими собой формально установленные сетевые структуры, ответственные за вопросы регионального развития, а именно координацию исполнения и финансирования региональных стратегических программ. Комитеты регионального управления формируют представители трех групп акторов: муниципалитеты, государственная власть и представители бизнеса и неправительственных организаций. Они вырабатывают и согласовывают предложения в годовой план реализации соответствующих программ. Кроме того, эти сетевые структуры ответственны за эффективную реализацию на региональном уровне общеевропейских программ. Данные структуры характеризуются, с одной стороны, достаточно высокой степенью
1 Система деления стран — членов ЕС на четыре группы (унитарные государства, унитарные децентрализованные государства, регионализированные унитарные государства и федерации) исходя из особенностей их административно-территориальной структуры и специфики отношений между различными уровнями управления была предложена в 2001 г. рабочей группой по мультиуровнево-му управлению.
75
формализации отношений, а с другой — весьма широкими полномочиями по принятию управленческих решений.
Дания продвинулась, пожалуй, дальше всех унитарных государств — членов ЕС по пути модернизации и децентрализации системы регионального управления.
Система административного деления страны и регионального управления Дании была значительно реформирована в 2007 г., когда существовавшая столетия система амтов (14 графств) была заменена 5 административными областями, а количество муниципалитетов, расположенных на их территории, сократили с 271 до 98 [5]. В процессе региональной реформы в Дании были учтены все три вышеобозначенных принципа европейской региональной политики.
Принципы субсидиарности и партнерства оставались ключевыми для датской региональной политики на протяжении второй половины ХХ в. Кроме формального закрепления в законодательстве, они имели фундаментальные основания в политической и правовой культуре страны.
Многие эксперты отмечают особое значение для успеха региональной реформы укорененной в политической культуре Дании традиции равноправного партнерства и диалога, предполагающей широкий обмен мнениями по поводу обсуждаемых проблем и обязательное проведение открытых дискуссий [5; 6]. Текущая программа региональных реформ вполне согласуется с этой традицией, поскольку перед своим принятием обсуждалась широким кругом заинтересованных акторов, среди которых были центральные министерства (министерство образования, министерство финансов, министерство науки, технологий и новаций, министерство занятости и пр.), общественные организации и ассоциации (ассоциация советов графств, датская конфедерация профсоюзов, федерация рабочих Дании и пр.), что, в конечном счете, обеспечило максимальное представительство интересов национальных, региональных и местных органов власти, образовательных структур, а также гражданских ассоциаций.
В качестве новых инструментов развития партнерских, сетевых взаимодействий на региональном уровне в Дании выступили два вида структур: Датский совет развития и региональные форумы развития.
Датский совет развития является консультативной структурой, созданной при министерстве экономики и предпринимательства с целью обеспечения эффективного развития национального бизнеса и его высокой конкурентоспособности в эпоху глобализации. Совет формируют президент и четыре члена, назначаемые министерством, а также представители 5 региональных форумов развития, 2 представителя от муниципалитетов, 7 представителей бизнес ассоциаций и 2 представителя профсоюзов. Таким образом состав совета демонстрирует широкое представительство интересов различных организаций и групп. Совет развития является связующим и консультационно-координационным звеном между структурными фондами ЕС, национальным правительством и администрациями регионов, ответственными за разработку региональных стратегий развития. В частности, все региональные планы развития бизнеса проходят оценку Советом на предмет определения их степени соответствия требованиям и стандартам Евросоюза. Совет развития обеспечивает реализацию на общенациональном уровне принципов вертикальной и горизонтальной интеграции.
Региональные форумы развития были созданы в каждом из пяти объединенных регионов страны. Они также формируются исходя из принципа обеспечения максимального представительства интересов: 3 представителя региональных советов,
76
6 представителей местного самоуправления, 6 — от бизнеса, 3 — от научных и образовательных организаций и 2 — от ассоциаций работодателей.
Уже первые годы работы новой системы обеспечения процесса выработки и импле-ментации региональной политики продемонстрировали успешность избранной модели. Большинство экспертов сходятся во мнении, что отношения между государством и регионами значительно улучшились, что проявилось прежде всего в расширении политического участия на региональном уровне и обеспечении реального интерактивного процесса взаимодействия между участниками, представляющими все уровни государственного управления (вертикальная интеграция), а также различные сектора экономики (горизонтальная интеграция) [6].
Для современной России проблема реформирования регионального уровня управления также остается чрезвычайно актуальной. Итоги региональной административной реформы 2003-2006 гг. продемонстрировали необходимость изменения качества управления, чего достичь пока не удается. Централизация и попытка коррекции регионального управления из федерального центра также не привели к росту его эффективности. В этом смысле обращение к зарубежному опыту региональных реформ представляется своевременным и необходимым. При этом также очевидно, что опыт европейской региональной политики имеет специфические ограничения к применению и не может быть безоглядно перенесен на российскую почву. Тем более когда речь идет об унитарных государствах, таких как Дания и Финляндия. Однако нам представляется важным и полезным использовать в ходе реализации нового этапа региональной административной реформы в РФ фундаментальные основания европейской региональной политики, ее идеологию, которую отличает гибкость процесса принятия решений, нацеленность на поиск компромисса между различными интересами и развитие партнерских взаимовыгодных отношений.
Литература
1. Лавровский Б. Л., Мурзов И. А., Тягнибеда А. В., Уварова Е. В. Региональная политика выравнивания в ЕС: новейшие тенденции // Пространственная экономика. 2011. № 1. С. 30-48.
2. Riche M. Regional Focus // European Union Regional Policy. 2010. N 2. P. 1-15.
3. Регионы в Европейском сообществе с точки зрения субсидиарности // Казанский федералист. 2002. № 4. URL: http://www.kazanfed.ru/publications/kazanfederalist/n4/stat6/ (дата обращения: 15.02.2012).
4. Курочкин А. В. Сетевые формы регионального и местного управления: опыт современной Финляндии // Ars Administrandi. 2011. № 1. С. 105-113.
5. Neubauer J. Regional Development in the Nordic Countries 2007. Nordregio Report. Copenhagen, 2007.
6. Haveri A., Tolkki H., Valkonen E., Airaksinen J. Governance in regional development — between regulation and self-regulation. URL: http://www.egpa2009.com/documents/psg5/Haveri.pdf (дата обра щения: 05.02.2012).
Статья поступила в редакцию 7 июня 2012 г.
77
