CC BY
115
УДК 323.22
Вестник СПбГУ. Сер. 6. 2012. Вып. 3
А. В Курочкин
НОВЫЕ ФОРМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ СЕТЕВОГО ОБЩЕСТВА: ОПЫТ ФИНЛЯНДИИ И ШВЕЦИИ
Информационная революция второй половины XX в. повлекла за собой качественные изменения в культуре, социальной структуре обществ, экономических и политических институтах на глобальном, национальном и региональном уровнях. Наиболее точно произошедшие изменения были изложены и проанализированы в различных концепциях постиндустриализма (теории постиндустриального общества Д. Белла, теории информационного общества Ю. Хаяши, теории общества риска У. Бека, посткапиталистического общества Р. Дарендорфа и др.). Однако чрезвычайно быстрое развитие к концу XX в. сетевых информационных технологий, связанных с использованием Интернета, определило новый тренд в социально-политическом и экономическом развитии общества: повсеместное распространение сетевых структур, причем как виртуальных, так и реальных. В результате в самом начале XXI в. сформировалась новая социологическая концепция, описывающая современное общество как сетевое. Главным ее разработчиком стал известный социолог Мануэль Кастельс.
Он выделил следующие отличительные характеристики сетевого общества.
Во-первых, в основе сетевого общества лежит, если пользоваться марксистской терминологией, принципиально иной экономический базис, пришедший на смену как устаревшему классическому капитализму, так и чрезвычайно популярному в ХХ в. этатизму: «...знания и информация становятся ключевыми источниками производительности и конкурентоспособности. глобализация связала воедино все центры экономической активности во всех странах, даже если большинство видов деятельности, рабочих мест и людей все еще остаются национальными и локальными. Новая экономика организована вокруг информационных сетей, не имеющих центра, и основана на постоянном взаимодействии между узлами этих сетей, независимо от того, локальные они или глобальные» [1, с. 34]. Для обозначения этой новой экономики Кастельс использует специальный термин: «информациональная экономика».
Во-вторых, существенные изменения происходят в культурной сфере. В целом, анализируя эти перемены, Кастельс стоит на позициях постмодернистов (прежде всего Бо-дрийяра и Лиотара), актуализирующих роль электронных СМИ и Интернета в формировании современной культуры. Вместе с тем он отмечает ряд существенных признаков современной культуры, делающих ее духовным стержнем именно сетевого общества. Прежде всего это анализ современной культуры как «культуры реальной виртуальности», под которой Кастельс понимает «систему, в которой сама реальность (т. е. материальное/символическое существование людей) полностью схвачена и погружена в виртуальные образы, в выдуманный мир, где внешние отображения не просто находятся на экране, но сами становятся опытом» [2, с. 42]. При этом новые технологии «не отделяются от традиционных культур — они их абсорбируют» [3, с. 349].
© А. В.Курочкин, 2012
57
Вышеуказанные новации серьезно повлияли на структуру и содержание деятельности современного государства.
В условиях сетевого общества пришедшее в упадок традиционное административно-бюрократическое государство более не способно оставаться эффективным субъектом политического управления. Сегодня оно лишено того доверия и даже пиетета, которым обладало на протяжении первых двух третей ХХ в. Его, по мысли Кастельса, должно заменить государство сетевого типа: «...новое государство информационной эпохи являет собой новый тип сетевого государства, основанного на сети политических институтов и органов принятия решений национального, регионального и локального уровней, неизбежное взаимодействие которых трансформирует принятие решений в бесконечные переговоры между ними» [3, с. 355]. В результате сегодня мы являемся свидетелями трансформации политического и управленческого порядка от иерархий/организаций (и рынков/анархий) к сетям. Содержание этого процесса заключается в том, что «общество более не контролируется исключительно централизованными структурами, прежде всего государством; инструменты контроля рассеяны: материальные ресурсы и информация разделены между разнообразными акторами. Координация этих акторов более не является результатом "централизованного руководства", а возникает в процессе целенаправленного взаимодействия множества индивидуальных акторов» [4; 5, с. 503].
Однако выделенные выше характеристики сетевого общества реализуются в различных странах с разной степенью интенсивности и преломляются сквозь призму институциональных, режимных, культурных параметров, доминирующих в том или ином государстве. В соответствии с этими локальными особенностями можно выделить различные модели сетевого общества, распространенные в определенных регионах планеты. Среди прочих особо выделяется североевропейская, или скандинавская, модель, ядро которой формируют четыре государства: Финляндия, Швеция, Норвегия и Дания, а также, близкие к ним по большинству социально-экономических, политических и культурных параметров Исландия и Эстония.
Североевропейскую модель сетевого общества можно описать в терминах открытости (как с точки зрения технологической доступности для большинства граждан, так и в смысле обеспечения механизмов широкого гражданского участия в политической жизни и процессах принятия управленческих решений на всех уровнях административного управления), прочно укорененной инновационной культуры в терминологии М. Кастельса (культуры хакерства, базирующейся на ценностях свободы творческой самореализации личности и стремлении к созиданию), а также гибкой модели государства благоденствия, исключительно органично вписавшейся в новые условия информационной экономики. По сути государство благоденствия в большинстве стран северной Европы (прежде всего в Финляндии и Швеции) сформировало своеобразную сеть с агентами информациональной экономики, позволившую снимать многие социальные противоречия, возникающие сегодня внутри этих государств за счет бурного технологического развития, обеспечивающего удешевление для государства производства большинства общественных благ. То есть позитивный экономический эффект достигается в данном случае благодаря существенному росту эффективности государственного и муниципального управления, а также изменению положения государства, ставшего сегодня лишь одним из поставщиков общественных благ наряду с многочисленными и разнообразными неправительственными организациями и бизнесом. Таким образом,
58
бремя расходов, с одной стороны, перераспределяется внутри такой сети, а с другой — значительно сокращается за счет технологических и социальных инноваций.
Безусловно, указанные выше изменения ведут и к трансформации самой системы государственного управления, которая вынуждена применять новые методы и приобретать новые формы, адекватные сложившейся ситуации. В данной статье мы рассмотрим этот процесс на примере регионального уровня управления двух государств, относящихся к североевропейской модели сетевого общества: Финляндии и Швеции.
В административно-территориальном отношении региональный уровень управления в Финляндии претерпел существенные изменения 1 января 2010 г. До этого, в течении 170 лет территория Финляндии была разделена на 8 губерний (ляней), являющихся региональными административными единицами первого порядка1. В ходе реформы 1997 г. они были преобразованы в 6 новых, более крупных губерний: Южную Финляндию, Западную Финляндию, Восточную Финляндию, Оулу, Лапландию, а также автономную губернию Аландские острова. Еще через 13 лет губернии и должности назначаемых президентом губернаторов были упразднены вовсе, и их место заняли агентства регионального управления2. Основной региональной единицей, таким образом, стал регион или область (фин. Maakunta). 20 регионов подразделяются в свою очередь на 72 района (фин. Seutukunta) (т. е. на 1 регион приходится от 2 до 7 районов) [6].
На сегодняшний день региональный уровень управления в Финляндии формируют две взаимопересекающиеся структуры: представительства государственной администрации (прежде всего отдельных министерств) и муниципальные администрации на уровне региона. Функционально региональная государственная администрация фокусирует внимание на экспертно-аналитической и информационной работе по каждому из курируемых отдельными министерствами направлений государственной политики.
Муниципальная администрация на уровне региона представлена 20 региональными советами, которые являются формально установленными межмуниципальными органами управления. Их компетенция ограничена по большей части вопросами регионального планирования и развития, т. е. теми проблемами, которым отдельные муниципальные образования заниматься самостоятельно не могут [6].
Сетевые управленческие структуры представлены на региональном уровне Финляндии прежде всего так называемыми комитетами регионального управления, находящимися в ведении бюро региональных советов и представляющими собой формально установленные сетевые структуры, ответственные за вопросы регионального развития, а именно координацию исполнения и финансирования региональных стратегических программ. Комитеты регионального управления формируют представители трех групп акторов: муниципалитеты, государственная власть и представители бизнеса и неправительственных организаций. Они вырабатывают и согласовывают предложения в годовой план реализации соответствующих программ. Кроме того эти сетевые структуры ответственны за эффективную реализацию на региональном уровне общеевропейских программ. Последнее обстоятельство выступает серьезным мотивирующим фактором для государственных организаций, муниципалитетов и бизнеса участвовать в таких сетях, поскольку это позволяет им реально влиять на процессы расходования средств
1 Такое административное деление стало результатом губернской реформы Великого княжества Финляндского, проведенной в 1831 г. Николаем I.
2 Возможен вариант перевода наименования данного ведомства — «управление органов государственной власти по конкретной территории».
59
из фондов Евросоюза. Эти структуры обладают, с одной стороны, достаточно высокой степенью формализации отношений, а с другой — весьма широкими полномочиями по принятию управленческих решений.
Особую роль в формировании сетевой модели регионального управления Финляндии играют так называемые городские сети, объединяющие наиболее значимые городские центры как внутри одного, так и в разных регионах. Согласно этой модели предполагается, что в каждом регионе должен быть как минимум один городской центр, ответственный за формирование в регионе конкурентоспособной экономики и диверсифицированный рынок труда, открытый для представителей различных возрастных групп и имеющих разную квалификацию. Вокруг этого центра формируется сеть городских муниципалитетов, являющихся в свою очередь центрами сети сельских поселений, таким образом обеспечивается полицентрическая модель сетевого управления на региональном уровне Финляндии.
Сетевые формы управленческих организаций на региональном уровне Финляндии активно участвуют в процессе принятия решений, имеют реальные полномочия и хорошо мотивированы для кооперации.
В Швеции административное деление страны на лены было введено в 1634 г. по инициативе известного шведского государственного деятеля, риксканцлера графа Акселя Оксеншерна с целью совершенствования системы управления. Лены заменили собой существовавшие до того провинции (ландскапы), оставившие за собой лишь культурно-историческое значение. Ленная модель регионального управления сохранилась до наших дней, хотя число ленов неизменно сокращалось (так, в ходе войны против России 1808-1809 гг. Швеция потеряла Финляндию и Аландские острова, во второй половине ХХ в. произошло слияние 8 ленов) и сегодня составляет 21 лен. Каждый лен имеет административный орган управления, назначаемый правительством и представляющий его интересы на региональном уровне, а также представительный орган регионального самоуправления ландстиг, избираемый населением лена. В двух ленах действуют независимые региональные парламенты.
Ключевой актор в определении повестки дня региональной политики Швеции — министерство промышленности, занятости и коммуникаций. Кроме него активную роль в этом процессе играют Шведское агентство развития бизнеса, Национальное агентство развития сельских территорий и Шведский институт политики развития.
Повестку дня региональной политики современной Швеции определяет Стратегия региональной конкурентоспособности, предпринимательства и занятости на период 2007-2013 гг. В ней определены такие перспективные задачи развития регионов, как повышение темпов экономического роста, улучшение качества социальных услуг, обеспечение устойчивости местных рынков труда, повышение квалификации рабочей силы, активная инновационная политика на местном и региональном уровнях. Все эти задачи должны быть решены параллельно с решением специфической проблемы Швеции — крайне малой населенности обширных северных территорий страны. В самых северных ленах — Норрланде и Свеаланде — отмечена самая низкая плотность населения в Европе — примерно, 4-5 человек на 1 кв. км, при том что в южных регионах, особенно внутри треугольника, образуемого тремя крупнейшими городами страны: Стокгольмом, Гетеборгом и Мальме, наблюдается высокая перенаселенность. В результате такой диспропорции существенно обостряются многие социальные и экономические проблемы регионов. Поэтому одним из центральных тезисов региональной реформы
60
в Швеции стал концепт «баланс регионального развития», который официально трактуется как устранение существенных различий в темпах и содержании развития экономик различных регионов, но не за счет снижения темпов экономического роста страны в целом. Для достижения данной цели региональные реформы в Швеции были ориентированы на решение двух конкретных задач: развития конкурентоспособности регионов и укрупнения существующих ленов. Укрупнение — традиционный путь реформирования систем регионального и муниципального управления. Оно, по мнению экспертов, позволяет справиться с такой актуальной социально-экономической проблемой, как узость локальных рынков труда и слабая диверсификация экономики региона. В Швеции процесс укрупнения начался еще в 1971-1972 гг., когда в ходе масштабной муниципальной реформы количество муниципалитетов сократилось до 290, а на региональном уровне появился крупнейший регион, за счет объединения столицы с прилегающими территориями в так называемый большой Стокгольм. В 1996 г. на административной карте Швеции за счет объединения регионов Гетеборга, Эльфсбор-га и Скараборга появился альтернативный Стокгольму супер-регион Вестерготланд. В следующем, 1997 г. объединились еще два лена: Кристианштадт и Мальмо, образовав регион Скане. В 2007 г. парламентский комитет по вопросам компетенции общественного сектора представил отчет, согласно которому предлагалось заменить существующую систему ленного административно-территориального деления значительно более крупными регионами (всего их должно быть от 6 до 9 с численностью населения от 1 до 2 млн человек), ответственными за все вопросы регионального планирования и развития: здравоохранение, высшее образование, общественный транспорт, развитие промышленности, инфраструктуры, охрану окружающей среды. Однако эти идеи так и не были реализованы на практике, и дебаты относительно будущего регионального устройства страны идут по сей день.
Необходимо отметить, что укрупнение регионов относится скорее к экстенсивным методам реформирования, качественно не влияющим на структуру управления и его эффективность. Более значимы в этом смысле структурные преобразования и особенно развитие новых форм координации и управления, к которым следует отнести различные сети. Сетевое управление обеспечивается на региональном уровне Швеции, прежде всего в рамках формирования региональных партнерств. Региональное партнерство как инструмент координации и управления закреплено практически в каждой программе регионального развития. Оно должно стать важнейшим источником достижения целей экономического роста и обеспечения эффективной социальной политики в регионах. При этом обязательным условием, формализованным в соответствующих правительственных и региональных программах развития, является равное представительство интересов всех заинтересованных в партнерстве акторов. Это одно из немногих важных условий, определяемых со стороны центрального правительства. В целом стратегия обеспечения политики регионального развития носит со стороны государства скорее консультативный, нежели императивный характер.
Отличительной характеристикой сетевых форм регионального управления Швеции является то, что они оптимально сочетают самоорганизацию и внешнее управленческое воздействие. Исследователи региональных партнерств Швеции отмечают, что в вопросах определения стратегии развития, целеполагания региональной политики, они обладают высокой степенью самостоятельности. В то время как в вопросах имплементации этой политики сетевые структуры обладают весьма ограниченными полномочиями,
61
находясь под строгим контролем со стороны национального правительства и общеевропейских управленческих структур [7].
В целом, сравнивая развитие сетевых форм управления на региональном уровне Швеции и Финляндии, можно отметить следующее: оба государства сделали значительные шаги по пути модернизации своих систем политико-административного управления и распространение сетевых форм занимает в этом процессе одно из центральных мест. И Швеция, и Финляндия на практике демонстрируют заинтересованность в расширении спектра акторов, участвующих в процессе определения приоритетов политики на региональном уровне. В этом смысле сетевые структуры носят в обоих государствах отчетливо открытый характер. Однако в силу структурных и институциональных различий процессы регионального реформирования в этих странах имеют ряд различий.
В Финляндии сетевые организации более формализованы, структурно унифицированы и испытывают существенное влияние со стороны государственной администрации и муниципалитетов. Это связано прежде всего с тем, что ключевые органы регионального управления в Финляндии изначально развивались как коллективные субъекты, объединяющие различных акторов: административные организации центрального подчинения, муниципалитеты, гражданские ассоциации и т. д.
В Швеции, в силу структурного разнообразия и значительно меньшей формальной включенности сетевых структур в процесс имплементации политики, сети выступают скорее как консультативные акторы, включенные в процесс определения региональных стратегий развития и территориальное планирование, но не имеющие строго регламентированных полномочий.
Литература
1. Кастельс М., Киселева Э. Россия и сетевое сообщество // Мир России. 2000. № 1.
2. Абрамов Р. Н. Сетевые структуры и формирование информационного общества // Социологические исследования. 2002. № 3.
3. Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура / пер. с англ. под науч. ред. О. И. Шкаратана. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
4. Курочкин А. В. Политика в условиях сетевого общества: новая структура и содержание // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2011. № 3 (9): в 3-х ч. Ч. II. C. 113-117.
5. Blatter J. Beyond Hierarchies and Networks: Institutional Logics and Change in Transboundary Spaces // Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions. Vol. 16. 2003. N 4.
6. Курочкин А. В. Сетевые формы регионального и местного управления: опыт современной Финляндии // Ars Administrandi 2011. № 1. С. 105-113.
7. Haveri A., Tolkki H., Valkonen E., Airaksinen J. Governance in regional development — between regulation and self-regulation. URL: http://www.egpa2009.com/documents/psg5/Haveri.pdf (дата обращения: 05.02.2012).
Статья поступила в редакцию 15 марта 2012 г.
62
