CC BY
8УДК 34°Л Андрей Иванович Горнов,
студент 4 курса направления подготовки 40.03.01 - Юриспруденция Института права и национальной безопасности ФГБОУ ВО «Тамбовский государственный университет имени Г.Р. Державина»
E-mail: ai-gornov@yandex.ru
Andrey Ivanovich Gornov,
4th year student in the field of study 40.03.01 - Law of the Institute of law and national security
of the Tambov state University named after G.R. Derzhavin
РИСКИ В РЕГИОНАЛЬНОМ ПРАВЕ: НАЧАЛЬНАЯ ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКАЯ И СПЕЦИАЛЬНО-ЮРИДИЧЕСКАЯ
АНАЛИТИКА ПРОБЛЕМЫ
Сегодня наблюдается тенденция к развитию общественных отношений, следовательно, появляется необходимость в их правовом регулировании, в пределах которого важно определить и минимизировать возможные негативные проявления (риски в праве). В текущем исследовании проводится анализ правовой категории риск, сравниваются существующие точки зрения на терминологию проблемы. Проводится анализ проявлений феномена риска в региональном праве: в правотворчестве, правоприменении, правореализации на уровне субъектов РФ. Автором изучаются возможные причины рисков на региональном уровне. Данный анализ призван повысить научный интерес к аналитике проблемы рисков в праве.
Ключевые слова: риск, региональное право, проблемы регионального права, регионы, правовое прогнозирование, правотворчество, правоприменение, реализация права.
RISKS IN REGIONAL LAW: INITIAL GENERAL THEORETICAL AND SPECIALLY-LEGAL ANALYSIS OF THE PROBLEM
Today there is a tendency to the development of public relations, therefore there is a need for their legal regulation, within which it is important to identify and minimize possible negative manifestations (risks in law). The current study analyzes the legal category of risk and compares the existing points of view on the terminology of the problem. The analysis of manifestations of the phenomenon of risk in regional law: in law-making, law enforcement, law enforcement at the level of subjects of the Russian Federation. The author studies the possible causes of risks at the regional level. This analysis is intended to increase scientific interest in the analysis of the problem of risks in law.
Keywords: risk, regional law, regional law, the regions, legal, forecasting, law-making, law enforcement, the realization of the right.
Региональное право представляет собой системную совокупность юридических норм, направленных на регулирование разнородных общественных отношений, складывающихся внутри субъекта Российской Федерации. Предмет правового регулирования регионального права объединяет в себе общественные отношения, регламентированные различными отраслями права, следовательно, его нельзя назвать узкоотраслевым. Региональное право также имеет значение как один из источников конституционного права [5].
Региональное право характеризуется комплексностью, охватывает собою не только нормативные правовые акты, издаваемые правотворческими органами субъекта РФ, но и федеральными органами государственной власти. В действующем правовом пространстве РФ региональное право как самостоятельная отрасль не закреплена. Кроме того, в научной среде отсутствует единое мнение о понятии регионального права (подробнее в настоящем материале на этом останавливаться не будем), поэтому предложенное выше понимание примем за основу последующих рассуждений.
Глава 3 Конституции РФ устанавливает федеративное устройство государства. Основной закон государства разграничивает предметы ведения между Российской Федерации и субъектами РФ, устанавливает предметы их совместного ведения. Субъекты РФ в соответст-
вии со ст. 72 наделены полномочиями по принятию законов по предметам совместного ведения с РФ, а также согласно ст. 73 по предметам исключительного ведения региона. Каждый субъект РФ имеет в своей правовой системе Основной закон (конституция для республик, устав для остальных видов субъектов РФ), занимающий в ней особое и существенное место. Основные законы субъектов РФ также разграничивают полномочия своего региона и федерального центра. Соотношение федерального и регионального законодательства диктует ст. 76, где указывается на недопустимость противоречия между данными актами [1]. Законодательство любого региона есть составная часть законодательства субъекта РФ.
Законодательные органы региона согласно ст. ст. 5-7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» могут принимать законы субъекта Федерации, действующие только на его территории [2]. Например, Закон от 23 июня 2006 года № 51-З «О правовых актах Тамбовской области» [3] закрепляет систему, виды, структуру, содержание правовых актов области, нормы законодательного процесса, компетенцию Тамбовской областной Думы и главы администрации Тамбовской области, администрации Тамбовской области и органов исполнительной власти Тамбовской области. Во главе системы правовых актов данного региона значится Устав Тамбовской области. Юридическая сила любых законов, издаваемых внутри субъекта РФ одинакова, также по юридической силе законы стоят выше над остальными актами субъекта РФ, кроме Основного закона.
Региональное право выступает продуктом правотворческой деятельности в субъектах РФ, проявляет себя в правоприменении и при реализации права, в процессе которых могут наблюдаться как позитивные, так негативные эффекты (последние - результат не в полной мере предугаданных правовых рисков).
Региональное право, как уже упоминалось, хоть и не признано полноценной отраслью права, все-таки обладает ее чертами и свойствами. Следовательно, не застраховано от всякого рода проблем, в том числе и проблемы проявления в своей среде такого феномена, как риск.
Ю.А. Тихомиров определяет риск как сознательное волевое поведение лица, направленное на достижение правомерного положительного результата в ситуации с неоднозначными перспективами развития, что допускает вероятное наступление неблагоприятных последствий и причинение вреда [7, с. 5-6]. Можно дополнить, что отрицательное развитие событий происходит вследствие неоцененности ситуации по объективным и субъективным причинам, но отклонение может обернуться и с положительной стороны - принести какую-либо финансовую выгоду, например.
Если обратиться к работам К.В. Агамирова, то в них правовой риск определяется как ожидаемое отклонение в правотворческом процессе, выраженное в возможном нарушении системы правоотношений, возникновении правовых конфликтов, неправильном выборе средств и целей правового регулирования, недостаточном рассмотрении социальных интересов. Данное определение характеризует понятие правового риска через правотворческую деятельность, от которой напрямую зависит возникновение благоприятных или неблагоприятных последствий (осуществленных рисков) [4].
В последнее время наблюдается тенденция на значительное увеличение числа правовых норм, что, на наш взгляд, является во многом вполне закономерным процессом в силу специфики развития общественных отношений. Хотя с другой стороны подобная инфляция законодательных предписаний не всегда идет на пользу и выражает не вполне профессиональный подход к реализации властных полномочий. Это можно наблюдать как на федеральном, так и на региональном уровне.
Региональное правотворчество представляет собой властную деятельность компетентных органов субъекта РФ в строго определенной форме по созданию, изменению, отмене правовых норм. Правотворческая деятельность в первую очередь претерпевает на себе проявление феномена риска, поскольку процесс правотворчества заключается в выработке нор-
мативной основы государства или региона, на уровне правотворчества возникает сама инициатива, идея закона, а затем эта идея облекается в соответствующую юридическую форму и входит в социальную жизнь в качестве регулятора.
Полагаем, что причинами правотворческих рисков на региональном уровне могут служить: 1) пробелы в конституционном праве, когда федеральный закон вторгается в сферу действия закона субъекта РФ (обусловливая возможно и неопределенность, коллизионность и дисбаланс в системе существующих отношений); 2) слабый или необъективный анализ состояния общества в регионе; 3) дублирование субъектами РФ нормативных правовых актов у других регионов, либо у федеральной публичной власти; 4) коррупционный фактор, то есть низкий уровень контроля за деятельностью региональной власти со стороны государства (правоохранительных органов), что дает возможность принимать те предписания, которые не несут пользу обществу, а учитывают лишь некие корыстные частные интересы; 5) слабый прогноз относительно применения еще непринятого нормативного правового акта, его последующей реализации; 6) дефицит региональных правовых норм, то есть наличие общественных отношений слабо регламентированных, либо вовсе не регламентированных; 7) дефицит норм, в надлежащей степени разграничивающих полномочия РФ и ее субъектов, и др.
Правотворческие органы при разработке и издании юридических норм должны изучать социально-экономическую и иную ситуацию, объективные потребности развития, необходимость и целесообразность юридического урегулирования общественных отношений. Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными [6, с. 10].
Традиционно правотворчество подразделяется на две последовательные стадии: 1) формирование государственной воли при составлении проекта нормативного правового акта (данная стадия не несет никаких явных правовых последствий); 2) официальное воплощение государственной воли в нормах права, имеющих общеобязательный характер. Полагаем, что именно на первой стадии наиболее важно прогнозировать риск, поскольку, как уже отмечено, правовых последствий эта стадия не несет, и именно здесь важно выявить потенциальные рисковые ситуации и выработать меры для их минимизации.
Региональная правоприменительная деятельность представляет собою осуществляемую по строгим процедурным правилам властную деятельность компетентных органов субъекта РФ, заключающаяся в индивидуализации правовых норм по отношению к конкретным субъектам и конкретным жизненным случаям в акте применения норм права. Этот уровень правовой жизни также не бывает свободен от ожидаемых негативных следствий (эффектов, рисков).
Региональные правоприменительные риски могут быть установлены во время законотворческой деятельности, а также в течение реализации закона. Правоприменительный процесс порождает риски по следующим причинам: 1) принятие региональными органами неверных подзаконных актов, либо вовсе их отсутствие, где целесообразно их наличие; 2) слабая ресурсная база, например, отсутствие материальной составляющей для обеспечения закона; 3) низкая информированность о реальных процессах, происходящих в обществе; 4) низкий уровень правосознания граждан; 5) проблемы в региональной и государственной экономике; 6) наличие политических противоречий; 7) недостаточная четкость в распределении полномочий в разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, и др.
Под правореализующей деятельностью понимается юридическая форма производственной, предпринимательской, социально-политической, духовной деятельности, в ходе которой происходят реализация экономических, политических, социальных и духовных интересов и удовлетворение соответствующих индивидуальных, коллективных и общественных потребностей. Действуя в пределах своей компетенции определенный орган субъекта РФ производит воплощение в действительность правовых предписаний. Степень пра-
вового регулирования общественных отношений в регионе может выступать в качестве причин правореализующего риска и является объективно-закономерным процессом. Наличие разнородных процессов, происходящих внутри субъекта РФ (например, неблагоприятная экологическая ситуация в регионе), а также в государстве (ситуация на международной арене и проч.) в целом может повлечь возникновение правового риска на уровне правореа-лизации.
На наш взгляд, понятие риска тесно связано с понятием юридической ответственности, поскольку неоцененность первого может влечь наступление второго. С целью предупреждения необоснованных рисков в правовой системе региона возможно ужесточение мер юридической ответственности региональных должностных лиц, издающих правовые нормы. Это может послужить одним из возможных стимулов для издания качественных норм, правильной оценки рисковых ситуаций, связанных с этим, выработки новаторских средств для минимизации правового риска при правотворчестве, правоприменении, правореализации.
Резюмируя текущее исследование, скажем, что в настоящий момент происходит повышение актуальности проблемы рисков в теории права, повышается научный интерес для ее изучения [8]. Данное обстоятельство в свою очередь может обратить внимание региональных правотворцев на вопрос более ответственного отношения к принимаемым ими правовым решениям в различных сферах. Полагаем, что полностью устранить риск нельзя, однако его можно минимизировать путем выработки и систематизации государственно-правовых мер, в частности, исключая значительное заимствование регионами содержания для принимаемых ими актов (пора проявлять большую реальную творческую активность, действуя при этом грамотно и профессионально); посредством более вдумчивой конкретизации норм, регулирующих разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов, установление предметов совместного ведения.
Исследование правовой категории риска необходимо проводить как с позиции общей теории права, так и с позиций ее институтов и отраслей. Как уже отмечалось, региональное право полноценной отраслью не признано, но полагаем, что исследование проблемы рисков с его позиции (как особого уровня и среды правового регулирования) также может принести теоретическую и практическую пользу. Именно всесторонний, комплексный подход позволит изучить феномен риска наиболее полно и эффективно, выработать способы для управления данным явлением.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 14.04.2014. - № 15. - Ст. 1691.
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 28.11.2018) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
3. Закон от 23 июня 2006 года № 51-З «О правовых актах Тамбовской области». [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://docs.cntd.ru/document/948004231 (дата обращения - 15.12.2018).
4. Агамиров К.В. Прогнозирование правовых рисков. В 2-х т. - М.: Издательство «Русайнс», 2018. -328 с.; 332 с.
5. Афисов Я.В. Законы субъекта Российской Федерации в системе региональных источников конституционного права // Власть закона. - 2016. - № 1 (25). - С. 136-146.
6. Малько А.В., Трофимов В.В. Правовая политика в современной России: проблемы доктринального понимания и формирования // Государство и право. - 2013. - № 2. - С. 5-13.
7. Тихомиров Ю.А. Прогнозы и риски в правовой сфере // Журнал российского права. - 2014. - № 3. -С. 5-16.
8. Тихомиров Ю.А. Право: прогнозы и риски: монография. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: Инфра-М, 2018. - 240 с.
