CC BY
91
ISSN 0321-3056 ИЗВЕСТИЯ ВУЗОВ. СЕВЕРО-КАВКАЗСКИЙ РЕГИОН. ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ._2016. № 4
ISSN 0321-3056 IZVESTIYA VUZOV. SEVERO-KAVKAZSKII REGION. SOCIAL SCIENCES. 2016. No. 4
УДК 316.347 DOI 10.18522/0321-3056-2016-4-60-64
РИСКИ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ1
© 2016 г. А.В. Бедрик, А.В. Сериков
THE RISKS OF IMPLEMENTATION OF RUSSIAN STATE MIGRATION
POLICY AT PRESENT STAGE
A. V. Bedrik, A. V. Serikov
Бедрик Андрей Владимирович - Andrei V. Bedrik -
кандидат социологических наук, доцент, Candidate of Sociology, Associate Professor,
ведущий научный сотрудник, Leading Researcher,
Институт социологии и регионоведения Institute of Sociology and Regional Studies
Южного федерального университета, of Southern Federal University,
ул. Пушкинская, 160, г. Ростов-на-Дону, 344006. Pushkinskaya St., 160, Rostov-on-Don, 344006, Russia.
E-mail: [email protected] E-mail: [email protected]
Сериков Антон Владимирович - Anton V. Serikov -
кандидат социологических наук, доцент, Candidate of Sociology, Associate Professor,
и.о. директора, Deputy Director,
Институт социологии и регионоведения Institute of Sociology and Regional Studies
Южного федерального университета, of Southern Federal University,
ул. Пушкинская, 160, г. Ростов-на-Дону, 344006. Pushkinskaya St., 160, Rostov-on-Don, 344006, Russia.
E-mail: [email protected] E-mail: [email protected]
Анализируется опыт реализации государственной миграционной политики России на современном этапе. В 2012 г. была утверждена Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г., первый этап реализации которой уже завершен и позволяет выделить определенные риски: институциональные, средовые, ситуационные. Нейтрализация каждой группы сделает миграционную политику в России более эффективной и позволит избежать роста межэтнической напряженности.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, концепция государственной миграционной политики России, мигрантофобия, риски миграционной политики.
The article analyzes the experience of implementation of the state migration policy in Russia at the present stage. In 2012 the Concept of the state migration policy of the Russian Federation for the period until 2025 was approved, the first phase of which has been already completed, and allows to determine certain risks. The authors suggest to reduce the total risks by the realization of the Concept of the three main groups: institutional, environmental, situational risks. Neutralization of each group will make the migration policy in Russia more effective and help avoid the growth of ethnic tension.
Keywords: migration, migration policy, the concept of the state migration policy of Russia, migrantophobia, migration policy risks.
Миграционный процесс в России является од- но и потенциал социокультурной и этнодемографи-ним из базовых факторов социально-экономиче- ческой трансформации общества. Мигранты и их ского и политического развития страны. Мигра- диаспоры являются носителями иной ментальности ция - не только инструмент перераспределения и систем социальной регуляции, нежели старотрудовых ресурсов между российскими регионами, жильческое население регионов-реципиентов ми-их экспорта и импорта на международном рынке, грации. В силу этого миграция обладает значитель-
1 Работа выполнена при поддержке Российского научного фонда, проект № 15-18-00122 «Институциональные практики и ценностная политика в сфере гармонизации межэтнических отношений в экономически развитых странах со сложной этнокультурной структурой: сравнительный анализ и моделирование имплементации в российских условиях».
ISSN 0321-3056 IZVESTIYA VUZOV. SEVERO-KAVKAZSKII REGION. SOCIAL SCIENCES. 2016. No. 4
ным конфликтогенным потенциалом, проявляющимся в деструктивных формах межэтнического взаимодействия, практиках бытового национализма, установках ксенофобии, может приводить к росту экстремистских настроений и проявлениям этнического насилия [1].
Особенностью российского миграционного процесса, отличающей его от миграционной динамики в странах Европы и других регионах мира, является превалирование внутренних миграционных потоков над внешними. Несмотря на то, что подавляющее число мигрантов в России - это ее же граждане, в стране имеет место тот же конфликтоген-ный эффект миграционного процесса, что и в государствах, где внешний сегмент миграции преобладает над внутренним. Это обусловлено вектором развития миграционных потоков: из периферийных, аграрных регионов, имеющих статус национальных окраин, в финансово-индустриальные центры страны, где в этнической структуре населения преобладают русские [2]. Внутрироссийский миграционный котел дополняется внешними потоками миграции из стран постсоветского пространства и регионов дальнего зарубежья, что только усиливает риски воспроизводства систем социального взаимодействия в регионах концентрации иммиграционных масс.
Миграционная политика представляет собой основанную на принципах конституционного строя систему объективно обусловленных целей, задач, направлений развития общественных отношений в сфере миграции, норм миграционного законодательства, а также механизмов управления государством, реализуемых субъектами миграционного процесса (физические лица, общественные организации, государственные органы) и направленных на перемещение, переселение, размещение, обустройство и интеграцию физических лиц на территории государства и (или) в отдельных его регионах, обеспеченных стимулирующими и контрольными факторами [3]. Основным риском реализации государственной миграционной политики в России является отсутствие в обществе согласия относительно долгосрочных и среднесрочных целей и приоритетов развития страны, на решение которых и должна быть направлена миграционная политика. Кроме того, значимую роль играют социокультурные ограничения, связанные с отношением общества к мигрантам [4].
Базовым программным документом реализации миграционной политики в России является утвержденная 13.06.2012 г. Указом Президента РФ «Концепция государственной миграционной политики
Российской Федерации на период до 2025 года» [5]. Реализация целей и задач Концепции планировалось проводить в три этапа, первый из которых завершился в 2015 г. и был связан с созданием нормативно-правовых, институциональных и инфраструктурных инструментов регулирования миграционных потоков. В 2016 г. начался второй этап реализации Концепции, в рамках которого должны получить апробацию созданные на первом этапе инструменты миграционной политики в виде принятия и практического осуществления федеральных и региональных целевых программ. Накопленный шестилетний опыт позволяет сделать некоторые выводы о тех группах рисков и трудностей объективного и субъективного порядка, с которыми на практике столкнулись субъекты реализации миграционной политики в России.
Первой группой являются институциональные риски. Программные мероприятия реализации Концепции предполагали модернизацию институциональной среды интеграции мигрантов в новые социальные условия. В частности декларировались следующие задачи: 1) создание центров содействия иммиграции в Российскую Федерацию и медицинского освидетельствования иммигрантов, в том числе за рубежом; 2) создание инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов на основе государственно-частного партнерства; 3) создание инфраструктуры для интеграции и адаптации трудовых мигрантов, включая центры информационной и правовой поддержки, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Федерации. Фактически Концепция предполагает переход от моноцентрической модели к полисубъектной модели государственной миграционной политики, которая имеет широкое применение в странах Запада [6].
Моноцентрическая модель предполагает, что единственным регулятором всего миграционного потока как на стадии формирования миграционных установок, так и на этапах переезда и адаптации на новом месте является государство в лице органов власти, уполномоченных осуществлять миграционное регулирование. Недостатки такой модели очевидны и связаны с тем, что сфера миграции является саморегулируемой системой сетевого типа, в которой государство, безусловно, задает общие рамки циркуляции миграционных трендов, но не определяет их. Кроме того, многие годы главным субъектом реализации миграционной политики являлось силовое ведомство - Федеральная миграционная служба РФ, которая в апреле 2016 г. была упразднена, а ее полномочия переданы в ведомство Министерства внутренних дел
ISSN 0321-3056 IZVESTIYA VUZOV. SEVERO-KAVKAZSKII REGION. SOCIAL SCIENCES. 2016. No. 4
РФ. Силовой характер регулирования миграции является дополнительным фактором политизации миграционной проблематики, источником воспроизводства ведомственного национализма и зачастую блокирует перспективы успешной интеграции институтов гражданского общества в процессы адаптации мигрантов, их обустройства, гармонизации отношений между мигрантами, принимающими социумами и СМИ [7].
Полисубъектная модель миграционной политики отказывается от монополии государства на регулирование миграции и вовлекает в регулирование миграционных проблем, формирование миграционных мотивов и запросов общества более широкого спектра участников: государственные службы, органы местного самоуправления, институты гражданского общества в лице национально-культурных объединений (диаспор) и религиозных общин, объединений самих мигрантов (в том числе их профсоюзов), правозащитные, гуманитарные и просветительские организации, СМИ, учреждения образования и здравоохранения, социальные службы, союзы работодателей и предпринимателей, и т.д. Расширение круга субъектов придает системе регулирования миграции синергетический эффект, который позволяет решать возникающие проблемы более оперативно, субсидиарно, с учетом их конкретной специфики. Именно через децентрализацию миграционной системы при сохранении общей государственной стратегии и принципов миграционной политики возможна нейтрализация институциональных рисков. Однако до сих пор программные цели формирования полисубъектной модели, заложенные в текст Концепции, не реализованы. Исключительная монополия государства на сферу миграции и переподчинение миграционной службы Министерству внутренних дел, а не гражданскому ведомству, блокируют перспективы формирования такой модели и сохраняют инерционность всей миграционной системы.
Второй группой рисков реализации Концепции государственной миграционной политики являются средовые риски. Они связаны с воспроизводством установок мигрантофобии в российском обществе как среде адаптации и интеграции мигрантов. Источником мигрантофобии являются циркулирующие в СМИ и публичном дискурсе устойчивые миграционные стереотипы и мифы, которые сводятся к следующим [8]: конкуренция мигрантов и местного населения за рабочие места; криминализация за счет миграции российского общества; снижение уровня заработной платы; анклавизация ми-
грантов, порождающая межэтническое напряжение; отвлечение бюджетных средств на себя; отток финансовых ресурсов за рубеж и др. Однако на практике большинство перечисленных проблем имеют исключительно спекулятивный характер, а их актуальность обусловлена отсутствием адаптационной и интеграционной составляющих миграционной политики, что увеличивает градус социального напряжения в российском обществе.
Наличие в российском обществе мигрантофо-бии следует объяснять причинами аксиологического и бихевиорального порядка: культурной и социальной дистанцией между мигрантами и старожилами, их различиями в ценностях и поведенческих практиках в сфере гендерных, семейных, религиозных отношений, языковыми и знаково-сим-волическими барьерами коммуникации [9]. Так, в ходе социологического опроса населения г. Ростова-на-Дону, проведенного в октябре 2016 г., более 44 % опрошенных отметили, что их отношение к мигрантам - представителям другой национальности однозначно или, скорее всего, изменилось бы в лучшую сторону, если бы из общения с ними было понятно, что они хорошо владеют русским языком и знают русскую культуру, демонстрируют светский тип социального поведения [10].
Инструментом снижения степени актуальности средовой группы рисков миграционной политики является изменение информационного пространства миграционной сферы, которое в настоящее время аккумулирует преимущественно негативный и спекулятивно-эмоциональный контент [11]. Такая информационная среда не позволяет в полной мере реализовать такие принципы Концепции, как гармонизация интересов личности, общества и государства, недопустимости любых форм дискриминации, а также задачи по формированию конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом, которое на практике приобретает форму «непринимающего». Мониторинг СМИ является необходимым инструментом реализации Концепции, а правоприменительная деятельность государственных служб в отношении информационных ресурсов, использующих этнические маркеры в негативных коннотациях, отождествляя этнические и мигрантские группы с социальными недугами общества (безработица, преступность, санитарно-эпидемиологическое состояние, насилие и т.д.), должна опираться на положения ст. 13.15 Кодекса об административных правонарушениях РФ (Злоупотребление свободой массовой информации) и ст. 282 Уголовного кодекса РФ (Возбуждение
ISSN 0321-3056 IZVESTIYA VUZOV. SEVERO-KAVKAZSKII REGION. SOCIAL SCIENCES. 2016. No. 4
ненависти либо вражды, а равно унижение человеческого достоинства).
Третья группа рисков реализации Концепции связана с влиянием ситуационного фактора на миграционные тренды. Срок реализации Концепции охватывает более полутора десятка лет. В этих условиях сложно прогнозировать как внутреннее экономическое и политическое развитие, так и изменение международного фона. Концепция закладывала среди своих задач - выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов. Уже в процессе реализации Концепции наше государство столкнулось с массовизацией вынужденной (стрессовой) миграции внешнего происхождения за счет потоков беженцев из Украины и Сирии. Так, по состоянию на 19 мая 2016 г. начиная с июня 2014 г. на территорию Ростовской области прибыло 7 366 254 гражданина Украины, из которых 129 970 чел. остались в РФ, из них 119 530 чел. размещены на территории Ростовской области1. Таким образом среднегодовой объем стрессовой миграции в регионе за счет Украины составил почти 40 тыс. чел. Общий миграционный прирост в Ростовской области за 2012 г. составлял 3 633 чел., а в следующем 2013 г. и вовсе был отрицательным: -141 чел. [12]. Такой миграционный всплеск требует принципиально новых инструментов, которые обеспечили обустройство мигрантов и их интеграцию. Следует также учитывать региональную специфику миграционных волн, которая имеет ярко выраженный приграничный маятниковый характер. Поэтому расчет на возможности межрегионального распределения массива вынужденной миграции очень ограничены и позволяют решить проблемы обустройства только частично.
Ситуационные риски охватывают и фоновую напряженность развития миграционного процесса, продуцируемую как внешними, так и внутренними акторами. Так, в случае с украинской иммиграцией в Россию фоновое напряжение концентрировалось вокруг тематики государственного переворота в Киеве, изменения государственной принадлежности Крыма, боевых действий в районе Донбасса. Совокупно это спровоцировало распространение в российском обществе негативных стереотипов в отношении украинцев, институтов украинской диаспоры в России, привело к ее маргинализации, массовому тиражированию в публичной риторике негативных этнических маркеров в отношении украинцев («бандеровцы», «укропы» и т.д.). По
данным обозначенного выше социологического опроса, количество респондентов, негативно оценивающих приток беженцев из Украины в Россию, увеличилось от 12 % в 2015 г. до 27 % в 2016 г. Политизация украинского миграционного фактора относится к числу наиболее рисковых проблем развития сферы межэтнических отношений в регионе Юга России [13].
Таким образом, реализация приоритетных направлений государственной миграционной политики в России осложняется комплексом рисков институционального, средового и ситуационного характера. Перспективы нейтрализации всей совокупности данных рисков увеличиваются в случае практического, а не декларативного воплощения полисубъектной модели миграционной политики. Данная модель опирается на гражданский потенциал российского общества и принцип субсидиарности, позволяющий решать социальные проблемы миграции на самом малом или удалённом от центра уровне, на котором их разрешение возможно и эффективно. В этом случае центральная власть должна играть субсидиарную (вспомогательную), а не субординатив-ную (директивную) роль, решая только те задачи, которые не могут быть эффективно выполнены на местном/локальном уровне. Базовыми акторами полисубъектной модели миграционной политики являются местное принимающее сообщество в лице муниципальных органов управления и институты гражданского общества. Местные власти выступают как «заказчик» миграции, а гражданские институты -как адаптационно-интеграционные инструменты. Прямое же государственное регулирование должно затрагивать сферу вынужденной (стрессовой) миграции и профилактику этнофобии и мигрантофобии в деятельности государственных ведомств, муниципальных и социальных служб, СМИ, институте образования, и т.д.
Литература
1. Дмитриев А.В., Жуков В.И., Пядухов Г.А. Миграция: конфликт, безопасность, сотрудничество. М., 2009. 354 с.
2. Рязанцев С.В., Хорие Н. Трудовая миграция в лицах: Рабочие-мигранты из стран Центральной Азии в Московском регионе. М., 2010. 178 с.
3. Коробеев В.А. Миграционная политика: понятие и сущность. URL: http:// www.rusnauka.com/
1 Информация к заседанию Консультативного совета по межэтническим отношениям при губернаторе Ростовской области 19 августа 2016 г. в Зимовниковском районе Ростовской области.
ISSN 0321-3056 IZVESTIYA VUZOV. SEVERO-KAVKAZSKII REGION. SOCIAL SCIENCES. 2016. No. 4
ONG_2006/Pravo/16936.doc.htm (дата обращения: 01.11.2016).
4. Малахов В. Культурные различия и политические границы в эпоху глобальных миграций. М., 2014. 232 с.
5. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/ 15635 (дата обращения: 01.11.2016).
6. Трыканова С.А. Организационно-правовое регулирование миграции в России и Европе: сравнительный анализ. Москва; Воронеж, 2012. 192 с.
7. Милиция и этнические мигранты: практики взаимодействия / под ред. В. Воронкова, Б. Глада-рева, Л. Сагитовой. СПб., 2011. 640 с.
8. Мигранты, мигрантофобии и миграционная политика / отв. ред. В.И. Мукомель. М., 2014. С. 10-18.
9. Сикевич З.В. Этнические парадоксы и культурные конфликты в российском обществе. СПб., 2012. С. 188.
10. Бедрик А.В., Сериков А.В. Крупный южнороссийский город как среда межэтнического взаимодействия (на примере г. Ростова-на-Дону) // Социально-гуманитарные знания. 2016. № 11.
11. Малькова В.К. Этническая тематика в российском информационном пространстве // Комму-никология. 2014. Т. 5, № 3. С. 101-117.
12. Миграция населения в целом по Ростовской области и в разрезе городских округов и муниципальных районов : стат. сб. Ростов н/Д., 2014. 52 с.
13. Денисова Г.С. Межэтнические отношения в Южном федеральном округе: основные проблемы в условиях санкционной политики (по материалам этнополитического мониторинга) // Теория и практика общественного развития. 2015. № 24. С. 38-42.
References
1. Dmitriev A.V., Zhukov V.I., Pyadukhov G.A.
Migratsiya: konflikt, bezopasnost', sotrudnichestvo [Migration: Conflict, Security, Cooperation]. Moscow, 2009, 354 p.
2. Ryazantsev S.V., Khorie N. Trudovaya migratsiya v litsakh: Rabochie-migranty iz stran Tsen-tral'noi Azii v Moskvoskom regione [Labour Migration in the People's Faces: Migrant Workers from Central Asia in the Moscow Region]. Moscow, 2010, 178 p.
3. Korobeev V.A. Migratsionnaya politika: po-nyatie i sushchnost' [Migration Policy: Concept and Essence]. Available at: http:// www.rusnauka.com/ ONG_ 2006/Pravo/16936.doc.htm (accessed 01.11.2016).
Поступила в редакцию / Received
4. Malakhov V. Kul'turnye razlichiya i politiches-kie granitsy v epokhu global'nykh migratsii [Cultural Differences and Political Borders in the Era of Global Migration]. Moscow, 2014, 232 p.
5. Kontseptsiya gosudarstvennoi migratsionnoi politiki Rossiiskoi Federatsii na period do 2025 goda [The Concept of the State Migration Policy of the Russian Federation for the Period up to 2025.]. Available at: http://kremlin.ru/events/president/news/15635 (accessed 01.11.2016).
6. Trykanova S.A. Organizatsionno-pravovoe reg-ulirovanie migratsii v Rossii i Evrope: sravnitel'nyi an-aliz [Organizational-legal Regulation of Migration in Russia and Europe: Comparative Analysis]. Moscow; Voronezh, 2012, 192 p.
7. Militsiya i etnicheskie migranty: praktiki vzai-modeistviya [Police and Ethnic Migrants: Practice of Interaction]. Eds. V. Voronkov, B. Gladarev, L. Sagi-tova. Saint Petesburg, 2011, 640 p.
8. Migranty, migrantofobii i migratsionnaya politika [Migrants, Migrantophobia and Migration Policy]. Ed. V.I. Mukomel. Moscow, 2014, pp. 10-18.
9. Sikevich Z.V. Etnicheskie paradoksy i kul'turnye konflikty v rossiiskom obshchestve [Ethnic Paradoxes and Cultural Conflicts in Russian Society]. Saint Petesburg, 2012, 188 p.
10. Bedrik A.V., Serikov A.V. Krupnyi yuzhno-rossiiskii gorod kak sreda mezhetnicheskogo vzai-modeistviya (na primere g. Rostova-na-Donu) [Large South Russian city as a Place of Ethnic Interaction (on the example of Rostov-on-Don)]. Sotsial'no-gumani-tarnye znaniya. 2016, no. 11.
11. Mal'kova V.K. Etnicheskaya tematika v rossiiskom informatsionnom prostranstve [Ethnic Topics in Russian Information Space]. Kommunikologiya. 2014, vol. 5, no. 3, pp. 101-117.
12. Migratsiya naseleniya v tselom po Rostovskoi oblasti i v razreze gorodskikh okrugov i munitsi-pal'nykh raionov [Migration of the Population in Rostov Region in General and in the Context of Urban and Municipal Districts]. Col. art. Rostov-on-Don, 2014, 52 p.
13. Denisova G.S. Mezhetnicheskie otnosheniya v Yuzhnom federal'nom okruge: osnovnye problemy v usloviyakh sanktsionnoi politiki (po materialam etnopoliticheskogo monitoringa) [Interethnic Relations in the Southern Federal District: the Main Problems in the Conditions of Sanctions Policy (based on ethno-po-litical monitoring)]. Teoriya i praktika obshchestven-nogo razvitiya. 2015, no. 24, pp. 38-42.
8 ноября 2016 г. / November 8, 2016
