CC BY
268
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 342
Д. Г. Домрачев, Д. А. Кожевников
Риск-ориентированный подход в сфере контрольно-надзорной деятельности административных органов Российской Федерации
В связи с поручениями руководства государства Министерством экономического развития Российской Федерации разрабатывается проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации». Задачей законопроекта является создание правовой основы для формирования единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, обеспечивающей организацию и эффективное функционирование контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Одно из важнейших положений, изложенных в законопроекте и предлагаемых к законодательному закреплению, - это риск-ориентированный подход в сфере контрольно-надзорной деятельности.
Автором статьи дается анализ предлагаемой законопроектом правовой нормы, отмечаются положительные аспекты, а также критические замечания авторитетных ученых в области административного права по поводу механизма ее реализации.
In connection with the instructions of the State Ministry of Economic Development of the Russian Federation, a draft federal law "On the fundamentals of state and municipal control and supervision in the Russian Federation". The aim of the bill is to create a legal basis for the formation of a unified system of state and municipal control (supervision) in the Russian Federation, providing the organization and effective operation control and supervision of public authorities and local governments.
One of the key provisions set out in the bill and proposed legislative consolidation - a risk-based approach in the field of control and surveillance activities.
The authors of the article analyzes the proposed legislation a legal norm, marked the positive aspects, as well as criticisms of reputable scientists in the field of administrative law on the mechanism for its implementation.
Ключевые слова: проект федерального закона, государственный и муниципальный надзор, риск-ориентированный подход, промышленная безопасность, проверка поднадзорных субъектов.
Keywords: The draft Federal law on state and municipal supervision, risk - based approach, industrial safety, inspection of supervised entities.
В 2014-2015 гг. в Российской Федерации уполномоченными министерствами разрабатывается и реализуется система мер, направленных на оптимизацию взаимодействия между государственными органами и субъектами, осуществляющими предпринимательскую деятельность при реализации органами исполнительной власти своих полномочий, в том числе в сфере контрольно-надзорной деятельности. Эти меры направлены, прежде всего, на снижение административного давления на бизнес, с целью повышения темпов развития предпринимательства как одного из основных факторов экономического роста.
Эти задачи нашли свое отражение в ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 г., анализ которого проведен одним из авторов данной статьи в предыдущих публикациях [1]. Одной из мер реагирования на данное Послание стала разработка Министерством экономического развития проекта Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» (законопроект), который в настоящее проходит стадию общественного обсуждения и вызывает неоднозначные отзывы со стороны ученых-административистов и бизнес-сообщества.
Основной идеей законопроекта является создание правовой основы для формирования единой системы государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федера-
© Домрачев Д. Г., Кожевников Д. А., 2015
ции, обеспечивающей организацию и эффективное функционирование контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления [2].
Целью законопроекта является установление базовых, системообразующих правил организации и осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации, направленных
- на построение прозрачной, доверительной и действенной системы взаимоотношений власти, граждан и бизнеса;
- снижение избыточного давления на бизнес;
- стимулирование добросовестной конкуренции;
- определение и установление четких границ разрешительной деятельности, государственного и муниципального контроля и надзора;
- существенное повышение эффективности и результативности контрольно-надзорной деятельности;
- эффективное использование бюджетных средств.
Принятие законопроекта должно способствовать в целом совершенствованию государственного и муниципального управления, модернизации отечественной экономики, развитию добросовестной конкуренции, предотвращению коррупции и других злоупотреблений в органах государственной власти и местного самоуправления.
Законопроект довольно большой по объему и содержит множество новелл в подходах к вопросам реализации контрольно-надзорными органами своих полномочий, и его системный анализ не может быть реализован в формате данной статьи.
Поэтому рассмотрим лишь некоторые аспекты предлагаемых авторами законопроекта нововведений в рассматриваемых правоотношениях.
Одним из важнейших, по мнению автора, положений, изложенных в законопроекте и предлагаемых к законодательному закреплению, - это риск-ориентированный подход в сфере контрольно-надзорной деятельности. Такой подход предусматривает дифференциацию интенсивности проверок хозяйствующих субъектов в зависимости от риска причинения вреда общественным отношениям от результатов деятельности соответствующих поднадзорных субъектов и заимствован из правоприменительной практики контрольно-надзорных органов зарубежных стран, который нами также рассматривался ранее [3].
Например, в Чешской Республике, в отличие от российской надзорной практики, частота проверок поднадзорных субъектов органами пожарного надзора зависит от категории опасности производства. Основной фокус внимания сосредоточен на предприятиях и объектах повышенного риска.
Допускается, что только наиболее проблемные производства этой категории могут проверяться 1 раз в квартал, 1 раз в полгода, но, как правило, это происходит не чаще, чем один раз в год. Другие производства, относящиеся к низшей категории опасности, могут проверяться один раз в 5 лет и даже реже.
Практика проверок индивидуальных предпринимателей очень щадящая, а набор требований к индивидуальным предпринимателям минимальный. Офисные здания и помещения причисляются к наименьшей категории опасности и не подвергаются инспекционным проверкам вообще - пожарная служба довольствуется представляемой ей ежегодной документальной отчетности. В то же время по российскому законодательству при планировании проверочных мероприятий не существует разницы между офисными и производственными помещениями.
Первая обязательная реакция противопожарной службы Чешской Республики на недочеты или нарушения правил пожарной безопасности - выдача предписания по их устранению. В предписании указывается срок - для несложных производств обычно один месяц. По истечении определенного срока происходит повторная инспекция, и только в случае невыполнения первоначальных предписаний может быть наложен штраф. На особо опасных производствах и при серьезных нарушениях производственный процесс может быть в силовом порядке даже приостановлен до устранения недочетов. Но это - крайняя мера, к которой прибегают лишь в исключительно редких, вопиющих случаях, когда другими мерами обойтись нельзя. Законом предусматривается подробный перечень действий или бездействий, за которые может быть наложен штраф.
В отличие от правовых норм КоАП РФ, по законодательству Чешской Республики размер штрафов за нарушения правил пожарной безопасности зависит от специализации деятельности компании и категории риска пожароопасности.
Максимальный размер штрафов регламентируется Законом 133/1985 специальной шкалой: для компаний без риска - до 10 000 крон (около 400 евро), для компаний с умеренным риском - до 20 000 крон (около 800 евро), для компаний с повышенным риском - до 25 000 крон (свыше 1 000 евро). 86
Юридические науки
В исключительных случаях, если компания с повышенным риском допустила вопиющие, неординарные нарушения, грозящие общественной безопасности, штраф может достигать 40 000 евро.
Система оценки рисков при планировании надзорных мероприятий в Российской Федерации уже предусматривается некоторыми нормативно-правовыми актами, например в сфере промышленной безопасности.
Так, в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 4 марта 2013 г. № 22-ФЗ в Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» [4], впервые в практике российских надзорных органов контрольная и разрешительная деятельность Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) дифференцирована с учетом степени риска и масштаба возможных последствий аварий на опасных производственных объектах (ОПО).
Все ОПО разделены на 4 класса: объекты чрезвычайно высокой (I класс), высокой (II класс), средней (III класс) и низкой (IV класс) опасности. Класс опасности присваивается ОПО при его регистрации в государственном реестре.
В отношении ОПО I класса опасности установлен режим постоянного государственного надзора. Плановые проверки организаций и индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих ОПО I и II классов опасности, должны проводиться не чаще 1 раза в год, III класса - 1 раза в 3 года. ОПО IV класса опасности планово не проверяются. Организации, эксплуатирующие ОПО I и II классов опасности, обязаны создавать системы управления промышленной безопасностью и обеспечивать их функционирование. Сфера обязательного декларирования промышленной безопасности ограничена ОПО I и II классов.
Аналогичный подход к вопросам планирования и реализации контрольно-надзорной деятельности предлагается установить проектом Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» и в других сферах экономической деятельности.
Вместе с тем эти, на наш взгляд, концептуально правильные положения законопроекта подвергаются обоснованной критике с точки зрения практической реализации поставленной задачи - путем внедрения достаточно сложной по содержанию и обширной по объему системы управления рисками.
Так, например, по мнению профессора кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета ВятГГУ, доктора юридических наук А. И. Стахова, статьи законопроекта, посвященные управлению рисками, по сути, создают правовую основу для бюрократизации государственного контроля и надзора, а также муниципального контроля и надзора.
При этом главные задачи административного надзора - профилактика административных правонарушений, устранение причиненного вреда, восстановление нарушенного правового положения не прочерчены в качестве главной стратегической линии данного закона.
Избранный подход, по мнению А. И. Стахова, переключает контрольно-надзорные органы от предупреждения правонарушений, сформулированного в качестве одной из целей данной деятельности, на значительную по объему учетно-аналитическую работу. Он считает, что деятельность по моделированию рисков и пр. не относится к предмету регулирования данного законопроекта и вполне может быть регламентирована подзаконными нормативными правовыми актами.
Таким образом, для юридической практики представляется обоснованным ограничиться разработкой унифицированных формальных признаков угроз, адекватно которым контрольно-надзорные органы обязаны применять соответствующие типизированные административно-правовые меры, предусмотренные данным законопроектом.
Примечания
1. Домрачев Д. Г. Основные проблемы оптимизации контрольно-надзорной деятельности в свете послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 4 декабря 2014 г. // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2015. № 1. С. 90-95.
2. Концепция проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации». Официальный сайт Министерства экономического развития Российской Федерации economy.gov.ru
3. Домрачев Д. Г. Проблемы применения административного законодательства контрольно-надзорными органами Российской Федерации // Сборник статей по материалам межрегиональной научно-практической конференции. Киров: Изд-во ООО «Радуга-ПРЕСС», 2013.
4. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» (consultant.ru)
Notes
1. D. G. Domrachev Osnovnye problemy optimizacii kontrol'no- nadzornoj deyatel'nosti v svete poslaniya Prezidenta Rossijskoj Federacii Federal'nomu Sobraniyu RF ot 4 dekabrya 2014 g.[Main problems of optimization of control and supervision in the light of the message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation of December 4, 2014] / Herald of VyatSHU. 2015, No. 1, pp. 90-95.
2. The concept of the draft of Federal law "On state and municipal control (supervision) in the Russian Federation". Official website of the Ministry of economic development of the Russian Federation economy.gov.ru (in Russ.)
3. D. G. Domrachev Problemy primeneniya administrativnogo zakonodatel'stva kontrol'no- nadzornymi organami Rossijskoj Federacii [Problems of application of administrative law by supervisory bodies of the Russian Federation] // bornik statej po materialam mezhregional'noj nauchno- prakticheskoj konferencii -Collection of articles on materials of the interregional scientific- practical conference. Kirov. Publishing house LTD. "Raduga-PRESS". 2013.
4. Federal law of 21 July 1997 No. 116- FZ "On industrial safety of hazardous production facilities". Access from the ref.-legal system "Consultant plus" (consultant.ru) (in Russ.)
УДК 342
И. А. Абрамов
Правовые основы организации отпуска государственного гражданского служащего
В статье исследуется вопрос, касающийся реализации конституционного права граждан на ежегодный оплачиваемый отпуск. Ежегодный отпуск государственного гражданского служащего состоит из основного и дополнительного отпуска. В законодательстве указывается, что продолжительность отпуска зависит от группы, к которой соответствующая должность относится. Также предусмотрена возможность ежегодный отпуск разделить на части (при этом одна из частей не может быть менее 14 дней) или взять целиком вместе с ежегодным дополнительным отпуском за выслугу лет и за ненормированный рабочий день. При рассмотрении вопроса необходимо определить категории работников, которым предоставляется отпуск без сохранения денежного содержания, определить случаи, когда допускается освобождение государственного гражданского служащего от работы в связи с необходимостью выполнения семейных обязанностей.
This article explores the question regarding the implementation of citizens' constitutional right to paid annual leave. At the same time, it should be noted that the annual vacation of the state civil servant consists of basic and additional leave. The legislation states that the length of the leave depends on the group to which the position relates. It is also envisaged that it is possible to share the employee annual leave into parts, but one of the parts can not be less than 14 days, or take the whole together with additional annual leave for years of service and long working hours. In considering whether it is necessary to determine the categories of employees who are granted leave without pay of salaries and allowed the release of the state civil servant from work in connection with the need to fulfill family responsibilities.
Ключевые слова: государственный гражданский служащий, основной и дополнительный отпуск, должность, выслуга лет, продолжительность.
Keywords: civil servant, basic and additional leave, position, length of service, duration.
Одной из важнейших социальных гарантий, которая предоставляется государственным гражданским служащим, является ежегодный оплачиваемый отпуск. Соответствующая норма нашла своё отражение в ст. 46 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» от 27.07.2004 г. Она является производной от положения ч. 5 ст. 37 Конституции РФ, в соответствии с которой за каждым работником признается право на отдых.
В настоящее время в отношении фактической реализации данного права сохраняются некоторые проблемы, например многие государственные гражданские служащие не знают своих прав, не знают, что из-за стажа увеличивается отпуск. Также служащие не подозревают, что им предоставлены льготы на отпуск. В связи с этим необходимо в данной работе проанализировать виды отпусков государственных гражданских служащих (как с сохранением денежного вознаграждения, так и без сохранения); важно также выявить принципы исчисления отпуска.
В трудовом законодательстве отпуск обычно рассматривался и рассматривается как вид времени отдыха. В юридической литературе по проблемам государственной гражданской службы предпринимались попытки дать определение понятия «отпуск государственного служащего». Так, профессор В. Ш. Шайхатдинов предлагает называть отпуском государственного служащего временное освобождение его от выполнения служебных обязанностей по основаниям, предусмотренным федеральными законами и законами субъектов РФ, с сохранением места работы (должности) [1]. Как известно, на период такого отстранения за государственным служащим со-
© Абрамов И. А., 2015 88
