CC BY
182
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 340.132.8
Д. Г. Домрачев
Основные проблемы оптимизации контрольно-надзорной деятельности в свете Послания Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 г.
Одним из приоритетных направлений развития российского государства является развитие малого и среднего бизнеса как экономической основы благополучия общества, повышение его конкурентоспособности при интеграции в мировую экономику. В связи с этим со стороны Правительства РФ требуется принятие неотложных мер, направленных на оптимизацию деятельности контрольно-надзорных органов, совершенствование нормативно-правовой базы, в том числе административного законодательства, снижение административного давления на бизнес. Эти задачи были поставлены в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 г.
В статье приводятся официальные аналитические данные, характеризующие эффективность и направленность государственного контроля (надзора). Дается анализ основных проблем, возникающих в ходе осуществления уполномоченными государственными и муниципальными органами контрольно-надзорными мероприятиями, которые позволяют автору сделать вывод о том, что система контрольно-надзорной деятельности ориентирована не на выявление угрозы причинения вреда, а на проверку соблюдения иных требований, которым присвоен статус «обязательных». В ряде случаев в действиях надзорных органов просматривается не профилактическая, а карательная направленность, то есть установка на применение должностными лицами в случаях выявления, пусть даже и незначительных, легко устранимых нарушений, максимально жестких административных мер.
Также дается анализ реализации государственных надзорных функций в экономически развитых странах, проведенный при поддержке зарубежных Представительств Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, который показывает, что деятельность контрольных органов в них сосредоточена в основном на профилактике возможных правонарушений и негативных последствий, а не на их выявлении.
Автором предлагаются конкретные меры, направленные на устранение существующих проблем и противоречий и реализацию задач, поставленных Президентом.
One of the priority directions of development of the Russian state is the development of small and medium businesses as the economic basis for the well-being of society, increasing its competitiveness through integration into the world economy. In this regard, the Government of the Russian Federation requires the adoption of urgent measures aimed at optimization of the activities of enforcement agencies, improving normative framework, including administrative law, reduction of administrative pressure on business. These tasks were set in the annual message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation of 4 December 2014
The article provides a formal analytical data characterizing the effectiveness and direction of state control (supervision). The analysis of the main problems arising in the implementation of the competent state and municipal authorities oversight activities that enable the author to conclude that the system of regulatory activities not focused on the identification of threats of harm, and to verify compliance with other requirements, which have been assigned the status of "mandatory". In some cases the actions of the Supervisory authorities is viewed not preventive and punitive orientation, i.e. setting on the use of officials in the cases, even minor, easily correctable violations, stringent administrative measures.
Also an analysis of the implementation of the state Supervisory functions in economically developed countries, held with the support of foreign Missions of the chamber of Commerce of the Russian Federation, which shows that the activity of the Supervisory bodies in them focused mainly on the prevention of possible violations and negative consequences, and not on their identification.
© Домрачев Д. Г., 2015 90
The author proposes specific measures aimed at addressing existing problems and contradictions and implementation of tasks set by the President.
Ключевые слова: Послание Президента РФ, бизнес, контрольно-надзорная деятельность, нормативно-правовое регулирование, зарубежный опыт.
Keywords: the message of the President, business, regulatory activity, regulation, excessive administrative pressure, analytical data, foreign experience.
Со вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию все более острыми становятся проблемы развития в нашей стране малого и среднего бизнеса как основы экономического благополучия государства, сохранения его конкурентоспособности по отношению к аналогичным субъектам предпринимательства в зарубежных странах.
Ситуация усугубляется вводимыми странами Европейского союза и США санкциями, направленными на подрыв экономики нашего государства.
В связи с этим все большую тревогу и озабоченность в обществе вызывает ситуация, сложившаяся по поводу правоотношений, возникающих между предпринимателями и контрольно-надзорными органами при реализации ими своих полномочий, что нашло свое отражение в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 г. [1] В частности, Президент отметил: «Мы не в первый раз говорим о необходимости новых подходов в работе надзорных, контрольных, правоохранительных органов. Но изменения происходят очень медленно. По-прежнему доминирует обвинительный уклон. Вместо того чтобы пресекать отдельные нарушения, закрывают дорогу, создают проблемы тысячам законопослушных, инициативных граждан. Надо максимально снять ограничения с бизнеса, избавить его от навязчивого надзора и контроля. Я сказал, именно навязчивого надзора и контроля, еще остановлюсь на этом поподробнее и предлагаю следующие меры».
Все сказанное подтверждается аналитическими данными. По информации Минэкономразвития в Российской Федерации контрольно-надзорную деятельность осуществляют более 30 государственных административных органов, а также контрольно-надзорные органы субъектов РФ и муниципальные органы. Ежегодно ими осуществляется около 2,8 млн проверок, по результатам которых накладывается более 1,4 млн административных взысканий, в том числе 1,2 млн штрафов на сумму около 19 млрд рублей [2].
При этом нарушения обязательных требований, представляющие непосредственную угрозу причинения вреда, федеральными органами исполнительной власти выявлены у 163,4 тыс. проверенных подконтрольных субъектов из 1 185 450, что составляет только 16% от общего количества проверенных подконтрольных субъектов, у которых выявлены нарушения (то есть в 84% проверок (1 021 050 подконтрольных субъекта) выявленные нарушения не представляли непосредственной угрозы причинения вреда).
Вышеуказанные данные свидетельствуют о том, что система контрольно-надзорной деятельности ориентирована не на выявление угрозы причинения вреда, а на проверку соблюдения иных требований, которым присвоен статус «обязательных».
В ряде случаев в действиях надзорных органов просматривается не профилактическая, а карательная направленность, то есть установка на применение должностными лицами в случаях выявления, пусть даже и незначительных, легко устранимых нарушений, максимально жестких административных мер.
Так, например, обязательным является требование к сотрудникам ряда надзорных ведомств (МЧС, прокуратура) о привлечении во всех без исключениях случаях к административной ответственности за одни и те же нарушения и должностных и юридических лиц, даже если установлен факт неисполнения своих обязанностей конкретным должностным лицом.
В то же время проверяемыми субъектами часто становятся предприятия малого бизнеса, допустившие не опасные нарушения соответствующих правил, и применение к ним даже минимального размера административного штрафа может повлечь существенное ухудшение их финансового состояния, а иногда и создать угрозу прекращения их деятельности.
Например, санкция ч. 1 ст. 7.3 Кодекса об административных правонарушениях (далее -КоАП РФ) за пользование недрами без лицензии предусматривает минимальный размер административного штрафа на юридических лиц в размере 800 000 рублей.
При этом в практике применения указанной нормы очень часто возникают ситуации, когда к административной ответственности привлекаются сельскохозяйственные предприятия за эксплуатацию без лицензии переданных им муниципальными образованиями или перешедших к
ним от бывших колхозов и совхозов водозаборных скважин, используемых, в том числе, для водоснабжения населенных пунктов.
В соответствии с санкцией ст. 8.2 КоАП РФ за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления предусматривается минимальный размер административного штрафа на юридических лиц составляет 100 000 рублей. При этом в практике применения указанной нормы нередко возникают ситуации, когда к административной ответственности привлекаются небольшие предприятия за нарушение правил ведения документации по учету образующихся у них отходов.
Аналогично обстоят дела в сфере надзора за пожарной безопасностью, где в соответствии с санкцией ст. 20.4 КоАП РФ штраф составляет 150 000 рублей, и подобные примеры можно привести по многим другим возникающим в контрольно-надзорной сфере правоотношениям.
Необходимо отметить, что определенные шаги по либерализации административного законодательства в последнее время все же предпринимаются. Так, большим шагом в этом направлении следует считать принятый в прошедшем году Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 515-ФЗ «О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» [3]. Данным законом скорректированы общие правила назначения административного наказания.
Установлено, что при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением организации, судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела, могут назначить наказание в виде штрафа ниже минимальной санкции соответствующей статьи Кодекса, при условии, что она составляет не менее 100 тыс. При этом в случае, если наказание назначается согласно изложенным правилам, то размер штрафа не может составлять менее половины минимальной величины предусмотренного той или иной статьей Кодекса.
Аналогичные послабления введены и для физических лиц. Они применяются, если минимальные размеры штрафа составляют 10 тыс. руб. (для граждан) и 50 тыс. руб. (для должностных лиц).
О необходимости введения такого рода изменений в административный кодекса давно говорили российские ученые и практики, в том числе автор настоящей статьи [4]. Однако поводом для принятия указанного закона послужило Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. № 4-П. Данным постановлением суд подтвердил выводы наших ученых о том, что меры административной ответственности и правила их применения, устанавливаемые законодательством об административных правонарушениях, должны не только соответствовать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений.
Следует также отметить, что в ходе реализации контрольно-надзорными органами своих полномочий объектами проверок является соблюдение огромного количества постоянно меняющихся правил, нормативов и стандартов, которые предпринимателю практически невозможно своевременно и в полном объеме изучить и уж тем более обеспечить исполнение.
Например, в настоящее время только на федеральном уровне законодательную базу государственного контроля (надзора) и муниципального контроля составляют около 90 отраслевых федеральных законов, регламентирующих отдельные виды государственного контроля (надзора).
К актуальным системным проблемам исполнения контрольно-надзорных функций органами государственной власти Российской Федерации и органами местного самоуправления, препятствующим эффективному развитию малого и среднего бизнеса, можно отнести:
- отсутствие в практике планирования и проведения контрольно-надзорных мероприятий учета вероятности причинения вреда в результате деятельности подконтрольного субъекта и ее соотнесения с ресурсами органов государственного контроля (надзора), направляемыми на осуществление мероприятий по контролю;
- устаревание обязательных требований, подлежащих проверке (во многих отраслях до сих пор применяются нормативные правовые и распорядительные акты СССР, содержащие морально устаревшие требования, не отвечающие современному уровню развитию экономики, науки и техники);
- непрозрачность проверяемых обязательных требований (подконтрольные субъекты не знакомы с исчерпывающим перечнем обязательных требований, исполнение которых у них мо-92
гут проверить; до сих пор сохраняется практика, когда обязательные требования не опубликованы в установленном порядке);
- отсутствие связи многих проверяемых обязательных требований с безопасностью товаров, работ, услуг (нарушение таких требований не приводит к серьезной угрозе причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным и растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры народов Российской Федерации), безопасности государства, имущества физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению, возникновению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера);
- дублирование исполнения контрольно-надзорных функций в отношении одного и того же предмета различными органами государственной власти;
- отсутствие единой системы регистрации случаев причинения вреда, что не позволяет принимать качественные решения о сферах, в которых требуется усилить или, наоборот, минимизировать осуществление контрольно-надзорных функций;
- необходимость изменения подходов к регулированию выполнения функций государственного контроля (надзора) административными регламентами, принимая во внимание отсутствие в указанных регламентах норм, устанавливающих права и обязанности проверяемых лиц, а также принятие на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, утверждающих положения о государственном контроле (надзоре) в соответствующей сфере деятельности.
Также много нареканий вызывают вопросы прокурорского надзора за соблюдением предпринимателями соответствующих нормативных требований.
Так, п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Однако нормативное толкование понятия «подмена иных государственных органов» в контрольно-надзорной сфере отсутствует, что приводит к систематическому и повсеместному исполнению органами прокуратуры функций, возложенных государством на специальные уполномоченные контрольно-надзорные органы (федеральные службы, иные административные органы).
Прокуратура во многих случаях самостоятельно проводит внеплановые проверки хозяйствующих субъектов, в том числе малого и среднего бизнеса, дублируя тем самым действия государственных надзорных и муниципальных контрольных органов, создавая избыточное административное давление на бизнес и формируя негативное отношение предпринимателей к целям и задачам государственного контроля (надзора). При этом органы прокуратуры в соответствии с законодательством имеют полномочия в необходимых случаях (наличие информации о допускаемых поднадзорным субъектом нарушениях) обязать соответствующий государственный надзорный орган, орган муниципального контроля провести внеплановую проверку соответствующего субъекта.
Ситуация усугубляется тем, что на прокуратуру не распространяются требования Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Это дает возможность отступать сотрудникам прокуратуры при проведении внеплановой проверки от установленной данным законом процедуры проверки, оформления ее результатов, то есть, по сути, нивелирует действие данного закона.
Такое положение дел не способствует решению задач развития предпринимательства, поддержки субъектов малого и среднего бизнеса как основы экономического развития государства. Кроме того, исключение дублирования прокуратурой функций иных надзорных органов будет способствовать более эффективному использованию ее сотрудников для решения задач, отнесенных к исключительной компетенции органов прокуратуры.
В то же время анализ реализации государственных надзорных функций в экономически развитых странах, проведенный при поддержке зарубежных Представительств Торгово-промышленной палаты Российской Федерации показывает, что деятельность контрольных органов в них сосредоточена в основном на профилактике возможных правонарушений и негативных последствий, а не на их выявлении.
Например, в Латвии инспектора надзорных органов проходят специальное обучение и тренинги в качестве консультантов и любым проверкам субъектов бизнеса обязательно предшествуют соответствующие консультации по разъяснению требования нормативно-правовых актов в соответствующей сфере и порядка их исполнения.
Очевидно, что применение подобной практики в нашей стране, например путем проведения соответствующими надзорными органами обучающих и консультационных семинаров за 193
2 месяца до плановой проверки, позволило бы своевременно устранить хозяйствующим субъектам возможные нарушения и нивелировать неблагоприятные последствия.
В Германии меры административного воздействия применяются к юридическим лицам только в случаях невыполнения ими выданных ранее по результатам проверок предписаниям.
А в странах Бенилюкс и Франции в надзорной сфере действует режим «добропорядочной ошибки», то есть административные наказания не применяются в отношении предпринимателей, допустивших нарушения, но при этом обратившихся в надзорный орган за технической консультацией по своей инициативе.
Опыт становления экономики зарубежных стран и анализ их нормативно-правовой базы показывают, что нормальное развития предпринимательства возможно только при установлении между государством и бизнесом партнерских отношений, единых, стабильных и неизменных правил, определяющих взаимные права и обязанности и устанавливающих широкую возможность самому бизнесу участвовать в решении возникающих проблем (саморегулированию).
Очевидно, что в сложившейся ситуации назрела срочная необходимость принять на государственном уровне меры по принципиальному изменению порядка и условий осуществления органами исполнительной власти контрольно-надзорных функций и правоприменительной деятельности.
С нашей точки зрения, эти меры должны быть направлены на решение следующих задач.
1. В действующий КоАП РФ необходимо внести изменения и дополнения, направленные на дифференцированный и сбалансированный подход в решении вопросов об административной ответственности юридических лиц.
Эти поправки также разработаны и содержат следующие основные новеллы.
1.1. Существенное снижение минимальных размеров штрафных санкций по ряду статей, с целью возможности их применения в отношении субъектов малого и среднего бизнеса.
Например, размер административного штрафа на юридических лиц по ст. 8.2 КоАП РФ целесообразно было бы установить в пределах от 5000 до 250 000 рублей, вместо установленного в настоящее время от 100 000 до 250 000 рублей.
1.2. Законодательное закрепление в главе 2 КоАП РФ нормы, исключающей привлечение к административной ответственности юридического лица, в случае выдачи ему по результатам проверки предписания до истечения разумных сроков его исполнения, за исключением случаев совершения юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями таких нарушений действующего законодательства, которые повлекли причинение имущественного ущерба, вреда жизни и (или) здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среды, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры), безопасности государства, возникновение чрезвычайных ситуаций либо создали реальную угрозу наступления указанных последствий.
2. Необходимо провести полную ревизию действующих в настоящее время и обязательных для исполнения правил, нормативов и стандартов с целью максимального сокращения возлагаемых государством на предпринимателей и контролируемых им требований, многие из которых, как отмечалось выше, не оправданы целесообразностью и необходимостью, но ложатся на субъекты малого и среднего бизнеса тяжким финансовым бременем, чрезмерно ограничивают свободу предпринимательства и частной собственности.
3. Законодательно закрепить административную и уголовную (в зависимости от тяжести последствий) ответственность должностных лиц органов исполнительной власти и местного самоуправления за нарушение законных прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, допущенных в ходе реализации надзорных полномочий или ином вмешательстве в их хозяйственно-экономическую деятельность.
4. Со стороны государства требует коренного изменения сам подход к решению вопросов обеспечения субъектами правоотношений установленных правил и норм, изменения форм и методов контрольно-надзорной деятельности.
Предлагается, например, нормативно закрепить требование об обязательном заблаговременном проведении надзорными органами консультаций (семинаров) по вопросам, составляющим предмет предстоящей плановой проверки.
5. Необходимо исключить количественные критерии оценки эффективности деятельности надзорных структур (по числу выявленных правонарушений, наказанных субъектов и суммам наложенных административных штрафов) и давать оценку исключительно по конечному результату - уровню защищенности общества от неблагоприятных последствий процессов жизнедеятельности человека.
6. Необходимо принять кардинальные меры для обеспечения открытости установленных требований, проверка выполнения которых осуществляется в ходе мероприятий по контролю с целью преодолеть проблему избыточности и противоречивости таких требований.
7. Исключить применение норм и правил, изданных органами государственной власти СССР и РСФСР при осуществлении государственного контроля (надзора). При необходимости - вновь утвердить указанные акты соответствующим федеральным органам исполнительной власти.
8. Создать единую систему учета случаев причинения вреда предпринимательской и профессиональной деятельностью (учет случаев причинения вреда) с целью адекватного и объективного реагирования контрольно-надзорных органов на ситуацию в соответствующих сферах деятельности.
9. В целях оптимизации контрольно-надзорной деятельности следует уточнить формулировку абзаца 1 п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а именно: исключить юридически не корректный термин «подмена» и прямо установить, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не проводят контрольно-надзорные мероприятия, если это отнесено к компетенции уполномоченных государственных или муниципальных органов.
Подводя итог всего изложенного, следует вновь обратиться к словам Президента Российской Федерации в его ежегодном Послании Федеральному собранию: «Надо, наконец, отказаться от самого принципа тотального, бесконечного контроля. Отслеживать ситуацию нужно там, где действительно есть риски или признаки нарушений. Что касается малого бизнеса, предлагаю предусмотреть для него "надзорные каникулы". Если предприятие приобрело надёжную репутацию, в течение трёх лет не имело существенных нареканий, то следующие три года плановых проверок в рамках государственного и муниципального контроля вообще не проводить».
В связи с этим в 2015 г. Правительством РФ должен быть предпринят комплекс решительных и кардинальных мер по реализации поставленных Президентом задач.
Примечания
1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ от 4 декабря 2014 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
2. Доклад Правительства Российской Федерации о результатах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и эффективности такого контроля (надзора). Официальный сайт Минэкономразвития России. URL: http://www.economy.gov.ru/minec/ main.
3. Кодекс об административных правонарушениях. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».
4. Домрачее Д. Г. Вопросы правоприменительной практики контрольно-надзорных органов в свете Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. № 4-П // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. 2014. № 3. С. 65-68.
Notes
1. Message from the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation of 4 December 2014 Access from ref.-legal system "Consultant plus". (in Russ.)
2. Report of the Government of the Russian Federation on the results of state control (supervision) and municipal control in their respective spheres of activity and effectiveness of such control (supervision). Official website of the Ministry. Available at: http://www.economy.gov.ru/minec/ main. (in Russ.)
3. The code of administrative offences. Access from ref.-legal system "Consultant plus". (in Russ.)
4. Domrachev D.G. Voprosy pravoprimenitel'noj praktiki kontrol'no nad-zornyh organov v svete Postanovleniya Konstitucionnogo suda Rossijskoj Federacii ot 25 fevralya 2014 g. № 4 P [Issues of law enforcement control and supervision bodies in the light of the decisions of the constitutional court of the Russian Federation dated February 25, 2014 No. 4-П] // Vestnik Vyatskogo gosudarstvennogo gumanitarnogo universiteta - Herald of the Vyatka State University of Humanities. 2014, No. 3, pp. 65-68.
