CC BY
25
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Научная статья УДК 349.2
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-3-262-269 NIION: 2003-0059-3/22-319 MOSURED: 77/27-003-2022-03-518
Риск-ориентированный подход при организации государственного контроля (надзора) в сфере труда: итоги нескольких лет
Светлана Евгеньевна Титор
Государственный университет управления, Москва, Россия, setitor@mail.ru
Аннотация. Прослеживаются примеры, которые происходят в российском надзоре, то как внедряется риск-ориентированная модель при организации контрольно-надзорной деятельности. Трудо-правовая сфера, как пилотная сфера, начала реализовывать принцип риск-ориентированности ранее, чем остальные надзоры. Определена и действует модель обновленной формы контроля (надзора). Несколько лет реализации риск-ориентированной модели контроля (надзора) позволяют дать оценку ее результативности, провести статистический анализ динамики изменений основных показателей, задействованных в этой модели: количества проведенных проверок (в том числе, плановых и внеплановых), их соотношение; количество выявленных нарушений; количество обращений граждан за защитой нарушенных трудовых прав; количество несчастных случаев. На основе оценки статистических показателей сделаны выводы и предложения о возможности совершенствования модели риск-ориентированного подхода к контролю (надзору) за соблюдением трудового законодательства, в том числе расширение альтернативных государственных форм и видов контроля.
Ключевые слова: риск-ориентированная модель, реформирование государственного контроля (надзора), трудовые права граждан, нарушения трудового законодательства, несчастные случаи на производстве
Для цитирования: Титор С. Е. Риск-ориентированный подход при организации государственного контроля (надзора) в сфере труда: итоги нескольких лет // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 3. С. 262-269. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-3-262-269.
Original article
Risk-oriented approach in the organization of state control (supervision) in the field of labor: the results of several years
Svetlana E. Titor
State University of Management, Moscow, Russia, setitor@mail.ru
Abstract. The examples that occur in Russian supervision are traced, then how a risk-oriented model is being implemented in the organization of control and supervisory activities. The labor and legal sphere, as a pilot sphere, began to implement the principle of risk-orientation earlier than other supervisors. The model of the updated form of control (supervision) is defined and operates. Several years of implementation of the risk-based model of control (supervision) allow us to assess its effectiveness, to conduct a statistical analysis of the dynamics of changes in the main indicators involved in this model: the number of inspections carried out (including planned and unplanned), their ratio; the number of violations detected; the number of appeals of citizens for the protection of violated labor rights; the number of accidents. Based on the evaluation of statistical indicators, conclusions and suggestions are made about the possibility of improving the model of a risk-based approach to monitoring (supervision) of compliance with labor legislation, including the expansion of alternative state forms and types of control.
Keywords: risk-oriented model, reforming of state control (supervision), labor rights of citizens, violations of labor legislation, industrial accidents
For citation: Titor S. E. Risk-oriented approach in the organization of state control (supervision) in the field of labor: the results of several years. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022;(3):262-269. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2022-3-262-269.
© Титор С. Е., 2022
В 2014 г. Президент В. В. Путин обратился с традиционным посланием к Федеральному собранию, где озвучил необходимость сокращения тотального бесконтрольного надзора (контроля) со стороны государственных служб [2]. Было обозначено, что контроль нужен там, где действительно есть риски нарушений охраняемых законом ценностей.
Реформирование контрольно-надзорной деятельности начато с внесения изменений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Была введена [1] ст. 8.1 «Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)». Новая норма определила право внедрения риск-ориентированного контроля (надзора) для отдельных государственных контрольно-надзорных ведомств.
Перечень видов надзоров, по которым надлежало применять риск-ориентированный подход, определило Правительство РФ постановлением от 17 августа 2016 г. № 806 [5].
Сфера труда, как объект надзора с применением принципа риск-ориентированности, была определена значительно ранее, чем в целом стала развиваться такая политика. Еще в 2015 г. распоряжением Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 1028-р [4] была утверждена Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права на 2015-2020 гг. (далее — Концепция 2015-2020).
Одной из задач поставлено внедрение риск-ориентированного подхода к организации федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных, непосредственно связанных с ним законодательных актов.
Во исполнение Концепции 2015-2020 в Положение о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 875 [3], и в последующем, в аналогичном Положении, утвержденном постановлением Правительства РФ от 21 июля 2021 г. № 1230 [6] (далее — Положение о надзоре в сфере труда), определены категории рисков в целях контроля (надзора).
В сфере труда выделено пять уровней рисков в зависимости от показателя тяжести потенциального риска причинения вреда охраняемым законом интересам в сфере труда со следующими сроками плановых мероприятий по контролю (надзору) (табл. 1).
Положение о надзоре в сфере труда устанавливает критерии отнесения хозяйствующих субъектов — работодателей к определенным категориям риска. Отнесение хозяйствующих субъектов к соответствующей категории риска осуществляется на основе расчета потенциального риска причинения вреда. При расчете потенциального риска оцениваются объективный и субъективный факторы хозяйствующего субъекта по формуле Р = Т + Ку.
К объективному фактору относят показатель тяжести потенциальных негативных последствий возможных нарушений обязательных правил трудового законодательства (далее — Т). Этот фактор относится к объективным, поскольку не зависит от поведенческой деятельности и добросовестности самого объекта проверки. Он рассчитывается путем умножения показателя потенциального вреда охраняемым законом ценностям и трудовым правам вследствие возможных нарушений в целом по отрасли (далее — ПВ) на показатель масштаба распространения таких негативных последствий (или численности работни-
Таблица 1
Категория (класс) риска Показатель тяжести потенциального риска Сроки плановых контрольно-надзорных мероприятий
Высокий 1 и более Выездная проверка один раз в два года
Значительный 0,99-0,75 Выездная проверка один раз в три года
Средний 0,74-0,5 Выездная проверка один раз в пять лет
Умеренный 0,49-0,25 Выездная проверка один раз в шесть лет
Низкий 0,24 и менее Не проводятся
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Таблица 2
Вид экономической деятельности (ОКВЭД) Показатель ПВ
Сельское, лесное хозяйство, охота, рыболовство, рыбоводство 0,49
Добыча полезных ископаемых 1,49
Обрабатывающее производство 0,96
Обеспечение электроэнергией, газом, паром, кондиционирование воздуха 0,99
Водоснабжение, водоотведение, организация сбора и утилизации отходов, деятельность по ликвидации загрязнений 0,97
Строительство 0,87
Транспортировка и хранение 0,85
Деятельность в области информации и связи 0,58
Образование 0,44
Деятельность в области здравоохранения и социальных услуг 0,57
Прочие виды экономической деятельности 0,2
ков у данного работодателя) (далее — М), т. е. по формуле: Т = ПВ хМ.
Характерно, что показатель потенциального вреда основывается лишь на одном из возможных нарушений законодательства в сфере труда — на охране труда, т. е. показатель зависит от количества и тяжести несчастных случаев, связанных с производством. Таким образом, в качестве основного индикатора риска выступает жизнь и здоровье человека.
ПВ по отрасли определяется с учетом ряда статистических показателей по формуле ПВ = 4 х С + 2 х х Т1 + 0,5 х Л:
• количественный показатель погибших работников в результате несчастных случаев на производстве по отрасли в соотношении к 1000 работающих (далее — С);
• количественный показатель пострадавших на производстве работников в результате тяжелого несчастного случая в соотношении к 1000 работающих (далее — Т1);
• количественный показатель пострадавших на производстве работников в результате легкого несчастного случая в соотношении к 1000 работающих (далее — Л).
Отраслевые показатели потенциального вреда охраняемым законом ценностям в сфере труда вследствие возможных нарушений (ПВ) рассчитаны в зависимости от видов экономической деятельности
хозяйствующего субъекта на основании среднестатистических показателей (С, Т1, Л) (табл. 2).
Показатель М при расчете тяжести потенциальных негативных последствий возможных нарушений трудового законодательства устанавливается в зависимости от численности работодателя (табл. 3).
Таблица 3
Среднесписочная численность Показатель
Менее 200 0,5
200-499 0,7
500-999 1,0
Свыше 1000 1,5
Категория риска зависит также от субъективных факторов, относящихся непосредственно к хозяйствующему субъекту (далее — К), или от добросовестного поведения работодателя в части соблюдения трудового законодательства. Показатель Ку зависит от трех индивидуальных составляющих:
• показатель наличия травматизма на предприятии (далее — Кт). Показатель рассчитывается путем суммы количества несчастных случаев на производстве с тяжелым исходом (далее — Ктт), которым за-считываются с коэффициентом 0,4 за каждый, т. е.
JURISPRUDENCE
JJIÉL..
по формуле 0,4х (где х — количество несчастных случаев), и количества легких несчастных случаев на производстве (далее — Ктл), которые засчиты-ваются с коэффициентом 0,1, т. е. по формуле 0,1у (где у — количество легких несчастных случаев): Кт Ктт + Кт,. Данные учитываются за три последних года;
• показатель наличия задолженности по заработной плате за предшествующий год (далее — Кз). При наличии задолженности учитывается коэффициент 0,3, при отсутствии — 0;
• показатель привлечения хозяйствующего субъекта и его должностных лиц к административной ответственности за нарушения трудового законодательства за предшествующие три года (далее—Кадм). При наличии административных наказаний учитывается коэффициент 0,1.
Таким образом, субъективный показатель рассчитывается по формуле: Ку = Кт + Кз + Кадм.
Отнесение хозяйствующего субъекта к категории риска влияет особо значимое при оценке вреда охраняемым законам ценностям событие — несчастный случай со смертельным исходом. При наличии смертельного несчастного случая в предыдущем году объект надзора сразу относится к категории высокого риска. Категория высокого риска за данным хозяйствующим субъектом сохраняется в течение трех лет.
Риск-ориентированный подход в контрольно-надзорной деятельности можно рассматривать как
управленческую функцию превентивного характера. Одним из принципов риск-ориентированного подхода является стимулирование добросовестного соблюдения обязательных требований. В связи с этим законодатель предусматривает возможность снижения установленной категории риска при наличии одновременно следующих обстоятельств:
• отсутствие несчастных случаев на производстве со смертельным исходом в течение трех лет;
• отсутствие задолженности по заработной плате в течение предыдущего года;
• отсутствие непогашенных административных взысканий на работодателя и его должностных лиц (погашаются административные наказания по истечении одного года с момента их исполнения).
Для оценки результативности внедренной риск-ориентированной модели контроля (надзора) в сфере трудовых отношений обратимся к статистическим данным за 2014-2020 г. [8] (табл. 4).
Из анализа статистических данных видно, что в целом за период 2014 по 2020 гг. количество проводимых контрольно-надзорных мероприятий с момента начала риск-ориентированного подхода до его развития, практически не уменьшилось. Отдельное внимание следует уделить итогам 2020 г., где снижается количество проведенных проверок ввиду моратория на проведение контрольно-надзорных мероприятий в связи с пандемией COVID-19. На приведенном ниже рисунке наблюдается стабильная динамика (рис. 1).
Таблица 4
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020*
Всего проверок, тыс. 132,6 137,2 136,0 149,0 137,0 131,2 69,8
В том числе плановых 21,2 20,1 13,3 9,5 7,3 10,6 5
В том числе внеплановых 78,8 79,9 86,7 90,5 92,7 90,4 95
Выявлено нарушений, тыс. 631,0 579,0 478,9 462,0 323,0 308,0 178,0
Всего зарегистрировано хозяйствующих субъектов [9] 7 780 932 8 280 932 8 280 932 8 216 365 8 070 777 7 785 991 7 127 838
Проверено в % 1,7 1,65 1,64 1,8 1,7 1,68 0,97
Количество обращений граждан 275 164 272 214 461 601 459 447 463 000 397 000 458 625
Количество работников, погибших на производстве 2223 2071 2051 1711 1671 1598 1238
Количество пострадавших (тяжелые случаи) 7654 7137 6121 5371 5394 5086 4595
* Действует мониторинг на проведение проверок ввиду пандемии COVID-19.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
количество проверок
200 132,6 Т37Х 136 149 137 ТзТД
юо -I—И-Н--Н--Н—
0
111111 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
I количество проверок
Рис. 1
Практически не изменился количественный охват контрольно-надзорными мероприятиями поднадзорных хозяйствующих субъектов (рис. 2). Из табл. 4 видно, что динамика соотношения по годам 20142019 — стабильна. Резкое снижение охвата контрольно-надзорными мероприятиями наблюдается в 2020 г., когда действовал мораторий на проверки ввиду пандемии COVID-19.
В результате риск-ориентированного подхода к контрольно-надзорной деятельности изменилось соотношение плановых и внеплановых проверок (рис. 3).
Очевидно, что количество проводимых плановых проверок сокращается, поскольку это одна из основных задач внедрения риск-ориентированного подхода к контрольно-надзорной деятельности. Вновь не показательным является 2020 г. ввиду пандемии Со^-19.
В то же время, количество внеплановых проверок возрастает. А с учетом того, что общее количество контрольно-надзорных мероприятий не изменяется, очевидно, что перевес в них идет в сторону внеплановых мероприятий.
Еще одной целью реформирования контрольно-надзорной деятельности является повышение эффек-
тивности и результативности государственного контроля (надзора), снижение ущерба охраняемым законам ценностям (рис. 4).
Видно, что наблюдается динамика систематического снижения количества выявленных нарушений. Не показательным является вновь 2020 г., причина та же — мораторий в контрольно-надзорной деятельности ввиду пандемии. Но данные цифры не могут служить основанием для вывода о том, что риск-ориентированный подход к контрольно-надзорной деятельности снижает риск нарушений трудового законодательства. Практика проведения проверок соблюдения трудового законодательства показывает, что в ходе плановых проверок, которые проводятся комплексно, т. е. охватывают большой круг вопросов, нарушений выявляется гораздо больше, чем при внеплановых проверках. Внеплановая проверки проводится точечно, это, как правило, целевая, тематическая проверка, по одному узкому вопросу. Соответственно, нарушений при такой проверке выявляется намного меньше.
Однако, при этом количество обращений граждан за защитой своих трудовых прав только возрастает.
100
90,5-92Д_89^_25_
плановые внеплановые
2014 2015 2016 Ш
2016 2017 7П1о
zuia 2019
внеплановые плановые
2020
Рис. 3
Полагаем, что причиной является снижение количества плановых проверок, которые влекут за собой увеличение нарушений; у работников возрастает необходимость обращаться в государственную инспекцию труда индивидуально. Резкий скачок роста обращений граждан (на 15 %) произошел в 2020 г. по отношению к 2019 г. Усматривается снижение уровня соблюдения трудового законодательства в период пандемии COVID-19. Следует не забывать, что в силу ст. 352 Трудового кодекса РФ государственный контроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных, непосредственно связанных с ним норм права, рассматривается как способ защиты трудовых прав и свобод граждан. Соответственно, приоритетным при оценке хозяйствующего субъекта с точки зрения отнесения его к тому или иному классу (категории) риска возможного причинения вреда должны рассматриваться наличие обращений и жалоб работников этой организации, их количество и обоснованность. Данный показатель несправедливо, на наш
взгляд, упущен в действующей методике оценки рисков в трудоправовом контроле (надзоре).
В основу оценки рисков возможного ущерба охраняемым законом ценностям в сфере труда положен критерий — жизнь и здоровье. В сфере труда такой показатель актуален, поскольку не исключены несчастные случаи на производстве с получением работниками тяжелых увечий, а иногда и смерти. Проанализируем состояние данных показателей за 20142020 гг. (рис. 5).
Анализ показывает, что количество несчастных случаев и смертей на производстве снижается, но незначительно. Вновь не показательным является 2020 г., поскольку в этот год многие производства не работали.
Внедрение риск-ориентированного подхода призвано снизить административную нагрузку на все поднадзорные элементы. Но само по себе снижение порядка, периодичности проверок неизбежно приведет к снижению уровня гарантий и прав работни-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
7654
кол-во погибших
кол-во погибших
кол-во несчастных случаев с тяжелым исходом
Рис. 5
ков, или иных интересов и свобод; т. е. при снижении уровня контроля не должны пострадать те ценности (права и свободы), на охрану которых направлен тот или иной надзор. Должен быть достигнут баланс интересов. На помощь, в первую очередь, должен прийти профилактический предупредительный контроль.
Реформирование контрольно-надзорной деятельности в большей мере нацелено на профилактические меры по предупреждению рисков причинения вреда.
Законодательно закреплено проведение следующих профилактических мероприятий:
• объявление предостережения при наличии у контрольно-надзорного органа информации о возможном нарушении обязательных требований;
• консультирование контрольно-надзорными органами всех заинтересованных лиц, всеми доступными способами, в том числе онлайн и офлайн;
• самообследование — это самостоятельная автоматизированная оценка соблюдения обязательных требований, организованная контрольно-надзорным органом, по результатам которой контролируемое лицо сможет самостоятельно определить уровень соблюдения законодательства, а также откорректировать свои действия в сторону их правомерности;
• профилактический визит: предполагает беседу по месту деятельности контролируемого лица.
В целях снижения административной нагрузки на бизнес при осуществлении контрольно-надзорных функций некоторые авторы считают, что часть функций контроля следует передать иным, альтернативным субъектам. Например, предлагается внеплановые проверки, основанием которых, как правило, являются обращения граждан, передать на рассмотре-
ние другим субъектам защиты трудовых прав: профсоюзам, комиссиям по трудовым спорам, негосударственным трудовым арбитрам (которые предлагается создать для этих целей) [7, с. 87].
Результаты исследования приводят к мысли о необходимости совершенствования модели риск-ориентированного подхода при организации контрольно-надзорной деятельности.
1. При оценке рисков в целях контроля (надзора) следует вводить такой индикатор, как обоснованные обращения граждан за защитой своих трудовых прав.
2. В целях снижения административной нагрузки на хозяйствующие субъекты и федеральную инспекцию труда, следует расширить формы альтернативных видов контроля. Их результаты учитывать при оценке рисков и отнесении хозяйствующего субъекта к определенной категории риска.
Список источников
1. Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // URL://http://www.pravo.gov.ru.
2. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 г. // Президент России: официальный сайт Президента Российской Федерации // URL://-М1р ://www.kremlm.m^vents/president/news/47173.
3. Постановление Правительства РФ от 1 сентября 2012 г. № 875 «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных норматив-
ных правовых актов, содержащих нормы трудового права» // URL://http://pravo.gov.ru.
4. Распоряжение Правительства РФ от 5 июня 2015 г. № 1028-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015-2020 годы)» // URL://http://www.pravo.gov.ru.
5. Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // URL://http://www.pravo.gov.ru.
6. Постановление Правительства РФ от 21 июля 2021 г. № 1230 «Об утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права» // URL://http://pravo.gov.ru.
7. Таракановский М. А., Аюрзанайн А. Б. Совершенствование деятельности органов государственной инспекции труда в системе государственного надзора и контроля республики Бурятия // Экономический вестник Восточно-Сибирского государственного университета технологий и управления. 2018. № 5. С. 87-91.
8. URL://https://rostrud.gov.ru/rostrud/deyatelnost/-?CAT_ID=14167.
9. URL://https:/^OT^/Main/StatisticalInformation.
References
1. Federal Law No. 246-FZ of July 13, 2015 «On Amendments to the Federal Law «On the Protection of the Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs in the Exercise of State Control (Supervision) and Municipal Control» // URL://http://www.pravo.gov.ru.
2. Message of the President of the Russian Federation to the Federal Assembly of the Russian Federation dated December 4, 2014 // President of Russia: official website of the President of the Russian Federation // URL://-http://www.kremlin.ru/events/president/news/47173.
3. Resolution of the Government of the Russian Federation No. 875 dated September 1, 2012 «On Approval of the Regulations on Federal State Supervision of Compliance with Labor Legislation and Other Regulatory Legal Acts Containing labor Law norms» // URL://-http ://pravo.gov.ru.
4. Decree of the Government of the Russian Federation No. 1028-r dated June 5, 2015 «On approval of the Concept of improving the effectiveness of ensuring compliance with Labor Legislation and other Regulatory Legal Acts containing Labor Law Norms (2015-2020)» // URL://http://www.pravo.gov.ru.
5. Resolution of the Government of the Russian Federation of August 17, 2016 No. 806 «On the application of a risk-based approach in the organization of certain types of state control (supervision) and Amendments to Certain Acts of the Government of the Russian Federation» // URL://http://www.pravo.gov.ru.
6. Government Resolution RF No. 1230 dated July 21, 2021 «On Approval of the Regulations on Federal State Control (Supervision) over Compliance with Labor Legislation and Other Regulatory Legal Acts Containing Labor Law norms» // URL://http://pravo.gov.ru.
7. Tarakanovsky M. A., Ayurzanain A. B. Improving the activities of state labor inspection bodies in the system of state supervision and control of the Republic of Buryatia // Economic Bulletin of the East Siberian State University of Technology and Management. 2018. No. 5. P. 87-91.
8. URL://https://rostrud.gov.ru/rostrud/deyatelnost/-?CAT_ID=14167.
9. URL://https://fsi.rf/Main/StatisticalInformation.
Информация об авторе С. Е. Титор — кандидат юридических наук, доцент.
Information about the author S. E. Titor — Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
Статья поступила в редакцию 15.02.2022; одобрена после рецензирования 18.04.2022; принята к публикации 25.05.2022.
The article was submitted 15.02.2022; approved after reviewing 18.04.2022; accepted for publication 25.05.2022.
