CC BY
39
Научная статья УДК 34
https://doi.org/10.24412/2414-3995-2021-5-185-190 NIION: 2015-0066-5/21-101 MOSURED: 77/27-011-2021-05-300
Риск-ориентированная модель организации государственного контроля (надзора) в сфере образования в Республике Казахстан
Федор Георгиевич Мышко1, Светлана Евгеньевна Титор2
1 2 Государственный университет управления, Москва, Россия
1 fg_myshko@guu.ru
2 setitor@mail.ru
Аннотация. Риск-ориентированная модель организации государственного контроля (надзора) в сфере образования в России только начинает зарождаться. Практика ее применения весьма не многообразна, скорее даже экспериментальна. В этой связи, актуально изучить практику применения риск-ориентированной модели контрольно-надзорной деятельности в сфере образования за рубежом. Поскольку система образования двух стран - России и Казахстана, близка по своей структуре, целесообразно изучить опыт риск-ориентированной модели именно в Республике Казахстан. Изученный опыт позволит в дальнейшем применить его положительные моменты на практике в России, учесть ошибки коллег за рубежом.
Ключевые слова: риск-ориентированный подход, образование, Республика Казахстан, контроль и надзор
Для цитирования: Мышко Ф. Г., Титор С. Е. Риск-ориентированная модель организации государственного контроля (надзора) в сфере образования в Республике Казахстан // Вестник экономической безопасности. 2021. № 5. С. 185-190. https://doi.org/10.24412/2414-3995-2021-5-185-190.
Original article
Risk-oriented model of the organization of state control (supervision) in the field of education in the Republic of Kazakhstan
Fyodor G. Myshko1, Svetlana E. Titor2
State University of Management, Moscow, Russian Federation
1 fg_myshko@guu.ru
2 setitor@mail.ru
Abstract. The risk-oriented model of the organization of state control (supervision) in the field of education in Russia is just beginning to emerge. The practice of its application is not very diverse, rather even experimental. In this regard, it is relevant to study the practice of applying a risk-based model of control and supervisory activities in the field of education abroad. Since the education system of the two countries, Russia and Kazakhstan, is similar in structure, it is advisable to study the experience of the risk-based model in the Republic of Kazakhstan. The studied experience will allow us to further apply its positive aspects in practice in Russia, to take into account the mistakes of colleagues abroad.
Keywords: risk-based approach, education, the Republic of Kazakhstan, control and supervision
For citation: Myshko F. G., Titor S. E. Risk-oriented model of the organization of state control (supervision) in the field of education in the Republic of Kazakhstan // Bulletin of economic security. 2021;(5):185-90. (In Russ.). https:// doi.org/10.24412/2414-3995-2021-5-185-190.
В соответствии с Государственной программой развития образования и науки Республики Казахстан на 2020-2025 гг., утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 декабря 2019 г. № 988 [1], создана Национальная система
© Мышко Ф. Г., Титор С. Е., 2021
оценки качества образования. Программа развития образования и науки Республики Казахстан (далее -РК) предусматривает виды и формы внешней оценки образовательного процесса: - лицензирование;
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
- аттестация;
- аккредитация;
- ранжирование;
- централизованное тестирование;
- мониторинговые исследования.
В систему обеспечения качества образования входят такие структуры, как:
- Министерство образования и науки РК осуществляет общее, методическое и методологическое управление системой качества образования;
- Комитет по контролю в сфере образования и науки Министерства образования и науки РК - основной контрольно-надзорный орган в сфере образования;
- Национальный центр тестирования проводит работу по тестированию обучающихся, мониторингу системы образования, разрабатывает и сопровождает технологию тестирования обучающихся и абитуриентов. Всеобщее тестирование проводится для студентов; выпускников общего и основного общего образования; абитуриентов прошлых лет и выпускников колледжей при поступлении в вузы (по типу российского ЕГЭ).
- Национальный центр образовательной статистики и оценки осуществляет сбор и обработку основных статистических данных, проводит сравнительный анализ системы образования РК с зарубежными системами, и международными стандартами;
- Национальная академия образования им. И.Алтынсарина реализует научно-методическое сопровождение системы образования, разрабатывает государственные образовательные стандарты, учебные программы, учебно-методическое обеспечение;
- Центр Болонского процесса и академической мобильности содействует вхождению Казахской системы образования в международное образовательное пространство, достижения лидирующих позиций на мировом рынке образовательных услуг, обеспечение академической мобильности;
- Национальный аккредитационный центр проводит государственную аккредитацию образовательных организаций и программ;
- Республиканский центр подтверждения и присвоения квалификаций и др. структуры является головной организацией по научно-методическому обеспечению образовательного процесса технического и профессионального образования, организует и проводит независимую оценку качества образования выпускников этого уровня образования. Оценка независимой оценки качества выставляется как итоговая аттестация выпускников колледжей.
Национальная система оценки качества призвана решать следующие задачи:
- институционное оценивание качества образования;
- внешняя оценка и мониторинг образовательных достижений обучающихся;
- системный и сравнительный анализ качества образовательных услуг;
- получение объективной информации о состоянии системы образования;
- мотивация к непрерывному обучению и повышению качества образования;
- разработка стратегии и индикаторов развития образования в РК.
Государственный контроль и надзор в Республике Казахстан в сфере образования регулируется следующими нормативно-правовыми актами:
- Предпринимательским кодексом РК от 29 октября 2015 г. № 375-У ЗРК [2];
- законом РК «Об образовании» от 27 июля 2007 г. [3]
- приказом Министерства образования и науки РК «Об утверждении критериев оценки организации образования от 2 февраля 2016 г. № 124 [4].
Контрольно-надзорная деятельность в целом регулируется параграфом 2 (статьи 140-157) Предпринимательского кодекса РК, и делиться на три формы:
- непосредственно проверка, в т.ч. профилактическая проверка;
- профилактический визит;
- надзор с посещением хозяйствующего субъекта.
Уполномоченным органом проведения контроля
и надзора является Комитет по обеспечению качества в сфере образования и науки Министерства образования и науки РК (https://www.gov.kz). Комитет в своей структуре имеет территориальные органы - Департаменты по обеспечению качества в сфере образования в административно-территориальных субъектах РК (далее - органы контроля и надзора).
Органы контроля и надзора осуществляют свою деятельность следующим путем:
- посещение хозяйствующего субъекта;
- запрос необходимой информации, касающейся предмета проверки и надзора;
- вызов хозяйствующего субъекта в орган контроля и надзора с целью получения информации, объяснений о соблюдении им обязательных требований.
В Республике Казахстан реализуется принцип риск-ориентированного подхода контрольно-надзорной деятельности. Все объекты и субъекты контроля и надзора делятся на четыре группы:
- к первой группе относятся субъекты (объекты) с особым порядком контроля и надзора на основе оценки степени риска. Виды надзора, относящиеся к этой группе определены в этой же статье, к ним относят, например, пожарный контроль и надзор, в области атомной энергетики, санитарно-эпидемиологический, в сфере промышленной безопасности и т. д. Применяются формы контроля и надзора: внеплано-
вые визиты, профилактические визиты, профилактический контроль без посещения субъекта;
- ко второй группе относятся субъекты и объекты, в отношении которых проводятся внеплановые проверки, профилактические контроль с посещением и без посещения субъекта;
- к третьей группе относятся субъекты и объекты, в отношении которых проводятся внеплановые проверки, профилактический контроль и надзор без посещения хозяйствующего субъекта;
- к четвертой группе относятся субъекты и объекты, в отношении которых проводятся профилактический контроль и надзор без посещения хозяйствующего субъекта.
Если объекты и субъекты, относящиеся к первой группе, определены законодательно, то отнесение хозяйствующих субъектов ко второй, третьей и четвертой группам осуществляется на основании критериев оценки степени рисков, которые разрабатывают и утверждают соответствующие государственные органы контроля совместно с уполномоченными органами по предпринимательству.
Статьей 59 Закона РК «Об образовании» от 27 июля 2007 г. определены цели государственного контроля в сфере образования: он направлен на обеспечение государством права на образование и обеспечение соблюдения образовательными организациями обязательных требований в сфере образования.
Объектами государственного контроля в сфере образования являются:
- образовательная деятельность юридических лиц, осуществляющих образовательную деятельность;
- уровень освоения обучающимися соответствующих образовательных программ.
Основными видами государственного контроля в сфере образования в РК являются:
- государственная аттестация образовательных организаций. Государственная аттестация проводиться по таким же принципам и формам, что и государственная аккредитация в России;
- контроль за соблюдением законодательства РК об образовании и квалификационных требований, предъявляемых к образовательной деятельности. Го-
сударственный контроль проводится в форме проверок и профилактического контроля.
Российское и Казахское законодательство схоже в части самооценки образовательными организациями: они обязаны ежегодно проводить самооценку и предоставлять в государственные органы управления образованием соответствующий отчет.
Критерии оценки степени риска утверждены совместным приказом Министерства образования и науки РК от 31 декабря 2015 г. № 719 и Министерства национальной экономики РК от 31 декабря 2015 г. № 843 [5].
Указанным документом критерии оценки степени риска определены как количественные и качественные показатели, связанные с непосредственной деятельностью субъекта контроля, особенностями отраслевого развития и факторами, влияющими на это развитие, совокупность которых позволяет отнести проверяемый субъект (объект) к той или иной группе контроля. Для оценки степени риска использую следующие источники:
- результаты мониторинга и сведения, предоставляемые субъектом контроля посредством автоматизированных информационных систем;
- результаты предыдущего профилактического контроля;
- наличие и количество обращений (жалоб, заявлений), нашедших свое подтверждение;
- аналитические сведения, предоставляемые уполномоченными органами управления.
Критерии оценки степени риска делят на объективные и субъективные. Объективные критерии оценки риска - это те, которые не зависят от деятельности субъекта контроля. Субъективные критерии оценки риска - это результат деятельности конкретного субъекта контроля.
Объективные критерии субъекта контроля делятся на две степени: высокая и не отнесенная к высокой. К высокой степени риска относят образовательные организации, реализующие программы в соответствии с государственными образовательными стандартами (табл. 1).
К группе, не отнесенной к высокой, относят иные образовательные организации, в том числе реализую-
Таблица 1
Вид образовательной организации Формы контроля
образовательные организации, реализующие общеобразовательные программы дошкольного образования внеплановые проверки; профилактический контроль с посещением субъекта; профилактический контроль без посещения субъекта
образовательные организации, реализующие общеобразовательные программы начального, основного среднего и общего среднего образования
образовательные организации, реализующие общеобразовательные программы технического и профессионального, после среднего образования
образовательные организации, реализующие общеобразовательные программы высшего и послевузовского образования
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
щие дополнительное образование. В отношении этих субъектов осуществляются внеплановые проверки и профилактический контроль без посещения субъекта контроля.
Для оценки субъективных критериев имеют значение нарушения в сфере законодательства об образовании, которые делятся на: грубые, значительные и незначительные.
К незначительным относят нарушения законодательства в сфере образования в части организации учебно-воспитательного процесса.
К значительным относят нарушения законодательства в сфере образования в части создания условий для реализации образовательного процесса.
К грубым нарушениям относят нарушения, которые влекут за собой снижение качества образования, несоблюдение уведомительных требований и квалификационных требований, предъявляемых к педагогическому составу.
Все виды имеющихся нарушений собраны в единые табличные формы, где каждому законодательно закреплено их значение (грубое, значительное, незна-
чительное). Нарушения классифицируются по уровням образования, а также на два подраздела:
- нарушения, вытекающие из результатов мониторинга отчетности и сведений, предоставляемых субъектом контроля посредством информационных систем, в том числе национальной образовательной базы данных (НОБД), наличия и количества подтвержденных жалоб и обращений, результатов аналитических данных уполномоченных органов и организаций;
- нарушения, вытекающие из результатов предыдущих профилактических контролей с посещением субъекта.
Некоторые примеры классификации нарушений (табл. 2).
По каждому уровню образования определено от 50 до 60 различных видов нарушений. Графически их можно соотнести следующим образом (рис. 1).
Из соотношения видно, что в сфере начального, основного и общего основного образования и в сфере технического и профессионального образования
Таблица 2
Вид нарушения Степень
В отношении образовательных организаций дошкольного образования
Непредставление либо представление недостоверной и неполной информации в рамках образовательного мониторинга по формам административных данных грубое
Наличие факта допуска к работе в образовательной организации лиц, не имеющих специального педагогического или профессионального профильного образования грубое
Несоблюдение педагогом обязательного повышения квалификации (не реже одного раза в пять лет) грубое
Отсутствие помещений для проведения спортивных и музыкальных мероприятий значительное
Отсутствие медицинского обслуживания воспитанников значительное
Превышение норм наполняемости воспитанников в группах незначительное
В отношении образовательных организаций начального, основного среднего, общего среднего образования
Непредставление либо представление недостоверной и неполной информации в рамках образовательного мониторинга по формам административных данных грубое
Наличие факта допуска к работе в образовательной организации лиц, не имеющих специального педагогического или профессионального профильного образования грубое
Отсутствие спортивного зала значительное
Отсутствие интерактивных досок значительное
Несоблюдение порядка комплектования классов, нарушение норм наполняемости классов незначительное
В отношении образовательных организаций, реализующих общеобразовательные программы технического и профессионального, послесреднего образования
Наличие одного и более обращений (жалоб, заявлений), нашедших свое подтверждение Грубое
Отсутствие спортивного зала Значительное
Отсутствие интерактивных досок Значительное
Несоблюдение педагогом должностных обязанностей и педагогической этики (при наличии жалоб) Незначительное
В отношении образовательных организаций, реализующих общеобразовательные программы высшего и послевузовского образования
Несоблюдение утвержденной вузом кадровой политики: квалификационных требований и конкурсного отбора преподавательского состава Грубое
Несоблюдение или реализация с нарушениями академической политики, разработанной в вузе с учетом приоритетов и задач, представляющих собой систему мер, правил и процедур по планированию и управлению образовательной деятельностью и организации учебного процесса Значительное
Несоблюдение положений устава образовательной организации Незначительное
60 50 40 30 20
10
о
X
3 т
й- а Ч! VO
О ° О
В
о ю
ю о
О О
о
X
m О X
и О
о
X ■О
S 1
2 го
m
J о О s s m iura
x и ci £
R â
о о
ш Э
и .û m
О О
СО го О сп
> CÛ го
CP
ю о
незначительные
значительные
грубые
0
Рис. 1.
количество грубых, значительных и незначительных нарушений приблизительно имеет равное количество. А вот в сфере высшего и послевузовского образования в значительной степени преобладают грубые нарушения, т. е. почти все виды нарушений относят к грубым.
Для проведения профилактических проверок разработаны и утверждены приказом Министерства образования и науки РК от 31 декабря 2015 г. № 719 и Министерства национальной экономики РК от 31 декабря 2015 г. № 843 [5] проверочные листы. Проверочные листы разработаны на каждый уровень образования отдельно. В проверочных листах в зависимости от уровня образования содержится от 20 до 50 вопросов. Проверочный лист подписывается должностным лицом и руководителем субъекта контроля.
Отдельно разработан и утвержден проверочный лист для проведения контроля и надзора за деятельностью органов управления образований.
Государственная программа развития образования и науки Республики Казахстан на 2020-2025 гг. предусматривает внедрение и расширение практики независимой сертификации выпускников технических и профессиональных образовательных организаций (уровень российского среднего профессионального образования) по отдельным (наиболее востребованным) специальностям в сертификационных центрах Национальной платы предпринимателей «Атамекен». На сегодняшний день в РК создано 13 таких центров (три из них начали свою работу по сертификации) и 41 специалист подтвердил свою квалификацию. Ведется единый Реестр сертифицированных специали-стов[6].
Изучение зарубежной опыта контрольно-надзорной деятельности в сфере образования позволяет сделать следующие выводы:
1. В Республике Казахстан независимая оценка качества образования осуществляется государственными структурами. Они же разрабатывают государственные образовательные стандарты и фонды оценочных средств для проведения итоговой аттестации выпускников (в виде тестирования).
2. Структура контроля и надзора в Республике Казахстан строится по общегосударственному и региональному принципу: Имеется единый общегосударственный орган, который имеет свои подразделения на региональном уровне.
3. В Республике Казахстан зарождается внешняя независимая оценка качества образования - объединениями предпринимателей, в виде сертификации специалистов. Но опыт такой работы весьма не велик.
Список источников
1. Государственной программой развития образования и науки Республики Казахстан на 20202025 гг., утвержденной постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 декабря 2019 г. № 988. https://adilet.zan.kz/rus/docs/P1900000988.
2. Предпринимательский кодекс РК от 29 октября 2015 г. № 375-У ЗРК. https://online.zakon.kz.
3. Закон Республики Казахстан «Об образовании» от 27 июля 2007 г. https://online.zakon.kz.
4. Приказ Министерства образования и науки Республики Казахстан от 2 февраля 2016 г. № 124 «Об утверждении критериев оценки организации образования». https://online.zakon.kz.
5. Приказ Министерства образования и науки Республики Казахстан от 31 декабря 2015 г. № 719 Министерства национальной экономики РК от 31 декабря 2015 г. № 843 «Об утверждении критериев оценки степени риска и проверочных листов по
проверкам за системой образования». https://online. zakon.kz.
6. https://astana.atameken.kz/ru/pages/1256-sertifikacionnye-centry.
References
1. The State Program for the Development of Education and Science of the Republic of Kazakhstan for 2020-2025, approved by the Decree of the Government of the Republic of Kazakhstan dated December 27, 2019 No. 988. https://adilet.zan.kz/rus/ docs/P1900000988 .
2. Business Code of the Republic of Kazakhstan dated October 29, 2015 No. 375-V SAM. https://online. zakon.kz.
3. The Law of the Republic of Kazakhstan «On Education» dated July 27, 2007. https://online.zakon.kz.
4. Order of the Ministry of Education and Science of the Republic of Kazakhstan dated February 2, 2016 No. 124 «On approval of criteria for evaluating the organization of education». https://online.zakon.kz.
5. Order of the Ministry of Education and Science of the Republic of Kazakhstan dated December 31, 2015 No. 719 of the Ministry of National Economy of the Republic of Kazakhstan dated December 31, 2015 No. 843 «On approval of risk assessment criteria and checklists for inspections of the education system». https://online.zakon.kz.
6. https://astana.atameken.kz/ru/pages/1256-sertifikacionnye-centry.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Информация об авторах Ф. Г. Мышко - доктор юридических наук, доцент; С. Е. Титор - кандидат юридических наук, доцент.
Information about the authors F. G. Myshko - Doctor of Legal Sciences, Associate Professor; S. E. Titor - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 20.10.2021; одобрена после рецензирования 29.11.2021; принята к публикации 10.12.2021.
The article was submitted 20.10.2021; approved after reviewing 29.11.2021; accepted for publication 10.12.2021.
