CC BY
94
Удк 321.015 ББк Ф66
Светлана Юрьевна Грудинина
Администрация Губернатора Забайкальского края (Чита, Россия), e-mail: [email protected]
организация обеспечения выполнения управленческих решений на муниципальном уровне
Автором представлена организация контроля за исполнением органами местного самоуправления документов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в которых формализуются принятые ими решения (на примере Забайкальского края). В осуществлении единой политики государства (от Президента Российской Федерации на субъект, далее на органы местного самоуправления) организация контроля за исполнением документов последнего звена в вышеуказанной цепочке имеет свои особенности в связи со спецификой местного самоуправления: органы местного самоуправления не являются органами государственной власти и не относятся и к субъектам государственного контроля, они подконтрольны и подчинены населению. Предложенный механизм организации контроля позволяет обеспечить полное и безусловное исполнение контрольных документов, является важнейшим инструментом повышения ответственности кадров.
Ключевые слова: контроль, исполнение документов, орган местного самоуправления.
Svetlana Yur’evna Grudinina
Administration of the Governor of Zabaikalsky Krai (Chita, Russia), e-mail: [email protected]
organizing the Execution of Managerial Decisions at the Municipal Level
The author presents organization of local self-government bodies’ control over the execution of documents of the President of the Russian Federation, the Government of the Russian Federation, the Supreme Executive body of a constituent entity of the Russian Federation,where their decisions are formalized (on the example of Zabaikalsky Krai). In the implementation of the common policy of the state (from the President of the Russian Federation to the constituent entity and further to the bodies of local self-government), the organization of control over the execution of the documents of the last link in the abovementioned chain has its own peculiarities in connection with the specifics of local selfgovernment: local self-government bodies are not the bodies of the state power and are not the subjects of the state control. They are under the control of the public, and are subordinated to it. The proposed mechanism of control allows us to ensure full and unconditional implementation of the control documents, and is the most important tool to increase the responsibility of personnel.
Keywords: control, execution of documents, body of local self-government.
Важнейшей составной частью приятого органами государственной власти решения является механизм его реализации. От того, насколько продуман процесс претворения задуманного в жизнь, и зависит, будет ли достигнута поставленная цель. Механизм реализации должен охватывать все ветви власти, не зависимо от их подчинённости. В этом случае возможно проведение единой политики государства: от Президента Российской Федерации на субъект далее на органы местного самоуправления. Контрольная деятельность является одним из важнейших элементов системы управления. Основная цель контроля
состоит в том, чтобы обеспечить единство исполнения и решения. В любом деле, если не обеспечен контроль, рассчитывать на успех реализации требований правовых актов, поручений, решений сложно. Контроль - это средство обратной связи. Предметом статьи является организация контроля за исполнением органами местного самоуправления Забайкальского края документов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Губернатора Забайкальского края, в которых формализуются принятые решения. Организация контроля последнего звена в вышеуказанной цепочке
140
© Грудинина С. Ю., 2013
имеет свои особенности в связи со спецификой местного самоуправления. В Уставе Забайкальского края местное самоуправление определено как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами края, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учётом исторических и иных местных традиций» [4]. Органы местного самоуправления не являются органами государственной власти (ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») и не относятся и к субъектам государственного контроля [9, с. 509]. Вместе с тем, органы местного самоуправления являются органами власти в Российской Федерации, они подконтрольны и подчинены населению и осуществляют свою контрольную деятельность самостоятельно согласно Уставу муниципального образования. Всё же Конституция Российской Федерации предусматривает подконтрольность органов местного самоуправления государству, т. е. органам власти, в случае реализации последними отдельных государственных полномочий [9, с. 513]. При этом формы и способы такого контроля, механизм и порядок его осуществления не могут нарушать гарантий самостоятельности местного самоуправления, установленных Конституцией РФ. Они не могут противоречить принципу разделения властей. Тем самым устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9], а также другими федеральными законами. В иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль. В то же время на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возложена ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обязанность обеспечения соответствия им всех
нормативно правовых документов субъекта, а Указ Президента Российской Федерации от 28 марта 2011г. № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» установил персональную ответственность высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации за своевременное и надлежащее исполнение поручений и указаний Президента Российской Федерации на территории субъекта [3].
Эти, казалось бы, противоречащие друг другу положения лежат в основе выстраивания взаимоотношений органов государственной власти субъекта, в частности Забайкальского края, и органов местного самоуправления в части осуществления первыми контрольной функции за исполнением документов. Работа выстроена таким образом, что руководители органов местного самоуправления Забайкальского края являются частью системы губернаторского контроля за исполнением документов [7], представляющей совокупность следующих элементов:
1) нормативно-правовая база организации контрольной деятельности: деятельность Главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края регламентируется нормативными правовыми документами, которыми закреплена персональная ответственность руководителей органов местного самоуправления за исполнение контрольных документов [5; 6; 7; 8];
2) штат государственных и муниципальных служащих - «ответственных за контроль», функция «организация контроля за исполнением документов» у которых закреплена должностным регламентом;
3) система бумажного и электронного документооборота;
методическое сопровождение работы (отработанные технологии, алгоритмы, схемы и т. д.);
5) работа комиссии по вопросам контроля при заместителе председателя Правительства Забайкальского края - руководителе Администрации Губернатора Забайкальского края, которая является одним из средств обеспечения исполнительской дисциплины. Основные задачи комиссии - это оценка исполнительской дисциплины, полноты и качества выполнения контрольных документов, принятие мер к устранению нарушений и - обязательно - поиск наиболее конструктивных способов предотвращения угроз
срыва исполнения поручений, в случае необходимости - организация взаимодействия разных органов исполнительной власти для обеспечения качества контрольного результата. За последние 3 года было рассмотрено 25 вопросов по 31 контрольному документу. В соответствии с решениями Комиссии к 17 специалистам муниципальных образований, допустившим нарушения и волокиту, применены административные взыскания в виде выговоров, замечаний, указаний [8].
На муниципальном уровне осуществляется как финансовый, так и административный контроль. В нашей статье рассматривается административный контроль, который проводится муниципальными органами исполнительной власти за реализацией решений, принятых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местными органами власти.
Многолетний опыт работы в Забайкальском крае с муниципальными органами власти по исполнению ими документов, определённых Губернатором контрольными [7], позволил выстроить некий алгоритм осуществления не только муниципального контроля, но и взаимодействия с органами местного самоуправления. Установлен перечень документов, рекомендованных к определению «контрольных», который делится на две части: документы, поступающие из Администрации Губернатора края с категорией «контроль Губернатора», и все остальные, поступающие и издаваемые, документы муниципального образования. В связи с этим делением контроль за исполнением документов представляет собой: контроль за исполнением контрольных документов Губернатора - внешний контроль, и контроль за исполнением муниципальных документов -внутренний контроль.
Алгоритм работы по исполнению контрольных документов Губернатора, направленных руководителям исполнительно распорядительных органов местного самоуправления (наблюдается их ежегодное увеличение: в 2007 г. - 2012, в 2012 г. - 3215), следующий: приём документа - входящая регистрация - наложение резолюции руководителем (определение исполнителя и сроков исполнения) - передача ответственному за контроль (организация им учёта, упреждающего контроля) - передача документа исполнителю (организация работы по исполнению документа) - передача ответственному за контроль (подготовка ответа, адресованного
Губернатору, за подписью руководителя, исходящая регистрация, отправление). Ключевыми инструментами контроля за исполнением документов являются контрольные карты, используемые как средство контроля, а для документов, созданных Главным контрольным управлением, - как средство контроля и регистрации одновременно; а также - государственная система электронного документооборота [7]. Информация о выполнении контрольных документов поступает из муниципального образования в главное контрольное управление и подвергается анализу по содержанию исполнения (соответствие заданию, полнота и качество исполнения) и по своевременности предоставления. По результатам анализа готовятся: 1) рекомендации по устранению нарушений, допущенных при исполнении поручения (направляются исполнителю); 2) заключения для рассмотрения на комиссии по вопросам контроля (рассматриваются с привлечением экспертов); 3) планы-задания для осуществления контрольно-проверочной деятельности (проверки осуществляются с выездом на место);
4) материалы к заседаниям с участием глав муниципальных районов и городских округов (обсуждение в широком кругу исполнителей);
5) доклады Губернатору с предложениями о снятии документов с контроля либо о продлении срока исполнения. Для осуществления обратной связи с объектами (заявителями), ставшими «причиной» поручений, существует практика направления им информации как промежуточной (если исполнитель не решил проблему в установленный срок), так и окончательной. Кроме того, с целью открытости, прозрачности контрольной деятельности информация об исполнении поручений в муниципальных образованиях, об итогах работы комиссии по вопросам контроля (повестки, протоколы, решения) размещается на странице главного контрольного управления Губернатора Забайкальского края на сайте Администрации Забайкальского края.
На внутреннем контроле в муниципальных образованиях могут находиться: документы, подготовленные совместно с представительным органом муниципальной власти, постановления и распоряжения Главы администрации муниципального образования, документы Прокуратуры, запросы депутатов всех уровней, письма, поступающие от органов власти, служебные записки, жалобы и обращения граждан, поручения Главы администрации муниципального образования, данные им на планёрных совещаниях, на
консультативных советах глав администраций сельских поселений, на различного вида встречах, в том числе и устные. Алгоритм организации внутреннего контроля в муниципальных образованиях Забайкальского края похож на алгоритм работы по исполнению контрольных документов Губернатора и представляет собой ту же цепочку действий, только решение о снятии с контроля либо продлении срока исполнения принимает руководитель муниципального образования.
Предложенный механизм организации контроля за исполнением органами местного самоуправления Забайкальского края документов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Губернатора Забайкальского края позволил добиться стопроцентного предоставления контрольных документов. В то же время добиться стопроцентного выполнения контрольных документов пока не удалось. Выполняется только около 80 %. Причины неисполнения разные: финансово-экономические (57 % от числа невыполненных), организационно-ком-питентностные (32 %), нормативно-правовые (11 %). И хотя основная причина - отсутствие финансовых средств, существуют проблемы в управленческой деятельности: волокита на начальном этапе исполнения, отсутствие координации действий исполнителей, отсутствие информационно-правового консультирования населения. Часть поручений удавалось решить только посредством комиссии по вопросам контроля (о ней было сказано выше). Показательным примером может служить работа по организации доступной среды для инвалидов, начатая в Борзинском районе по жалобе жителя. Вопрос был вынесен на комиссию, но за время подготовки к ней в муниципальном районе нашлись пути его продуктивного решения, и опыт был распространен на весь край.
С помощью контроля были решены разные вопросы: как жизненно-значимые для всего населения, так и для конкретного человека, но требующие участия Губернатора либо структур Правительства Забайкальского края и муниципалитета. Приведём несколько примеров: отведены земельные участки под строительство автомобильного и пешеходного путепроводов в г. п. «Забайкальское», внедрена система видеоконференцсвязи во всех органах исполнительной власти и местного
самоуправления, выделены финансовые средства из резервного фонда: на строительство жилья взамен уничтоженного пожаром в Оловяннинском, Читинском и др. районах и на строительство Дугана в Хилокском районе; выделена дополнительная субвенция на обеспечение жильём детей-сирот в Петровск-Забайкальском районе; дополнительно включён в краевую программу капитальный ремонт школы Улётовского района; предоставлен бюджетный кредит на строительство детского сада в Хилокском районе; восстановлена водоколонка в г. п. «Забайкальское»; выделен автомобиль для подвоза воды в Оловяннинском районе, решён вопрос о приобретении дорогостоящего лекарства для жительницы Оловяннинского района,проведена операция жительницы Нерчинско-Заводского района; по итогам проверок: выплачена кредиторская задолженность учителям г. п. «Забайкальское», Карымского и Оловяннинского районов, нормализовано водоснабжение центральной котельной в Забайкальском районе. Кроме того, контроль помогает организовать управление муниципальными образованиями при помощи программного метода. Необходимые программы, рекомендованные для разработки в муниципальных образованиях, приняты всеми («Противодействие коррупции в Забайкальском крае на 2012-2014 годы», «Благоустройство населённых пунктов Забайкальского края на 2012-2014 годы», «Развитие системы дошкольного образования на 2011-2015 годы» и др.). Кропотливая, систематическая работа с исполнителями позволила сократить средний срок разработки программ (с 9 до 3,6 месяцев).
Таким образом, нам удалось создать систему взаимодействия с органами местного самоуправления, основанную на единстве государственных интересов, что позволяет не только проводить единую политику, но и организовать обратную связь по исполнению контрольных документов. Организация контрольной деятельности является средством достижения поставленной цели; обеспечения исполнительской дисциплины как государственных, так и муниципальных служащих. Единый порядок осуществления контроля за исполнением решений - необходимое условие сильной власти, важнейший механизм повышения эффективности государственного управления во всех звеньях и на всех уровнях.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации // Электронная справочная система «КонсультантПлюс».
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ // Электронная справочная система «КонсультантПлюс».
3. О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации: Указ Президента РФ от 2В марта 2011 г. № 352 // Собрание законодательства РФ.
2011. №14. Ст.1880.
4. Устав Забайкальского края: Закон Забайкальского края от 17 февраля.2009 г. № 125-ЗЗК // Забайкальский рабочий. 2009. №30.
5. Об утверждении Положения о Главном контрольном управлении Губернатора Забайкальского края: Приказ Администрации Губернатора Забайкальского края от сентября 2008 г. № 182 // Система электронного документооборота Забайкальского края. Распоряжение Правительства Забайкальского края от 2В декабря 2010 №717.
6. О внесении изменений в Положение о Главном контрольном управлении Губернатора Забайкальского края: Приказ Администрации Губернатора Забайкальского края от 10 декабря 200В № 344 // Система электронного документооборота Забайкальского края: Распоряжение Правительства Забайкальского края от 2В декабря 2010 г. № 717.
7. Об утверждении Порядка организации контроля за исполнением документов: Распоряжение Губернатора Забайкальского края от 17 октября 2011 г. № 507-р // Система электронного документооборота Забайкальского края. Распоряжение Правительства Забайкальского края от 2В декабря 2010 г. № 717.
В. О создании Комиссии по вопросам контроля: Приказ Администрации Губернатора Забайкальского края от 20 октября 200В г. № 209 // Система электронного документооборота Забайкальского края: Распоряжение Правительства Забайкальского края от 2В декабря 2010 г. № 717.
9. Тарасов А. М. Государственный контроль в России: монография. М. Континент, 200В. С. 509, 513.
References
1. Konstitutsiya Rossyskoy Federatsii // Elektronnaya spravochnaya sistema «KonsultantPlyus».
2. Federalny zakon «Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v Rossyskoy Federatsii» ot 06.10.2003 g. № 131-FZ // Elektronnaya spravochnaya sistema «KonsultantPlyus».
3. O merakh po sovershenstvovaniyu organizatsii ispolneniya porucheny i ukazany Prezidenta Rossyskoy Federatsii: Ukaz Prezidenta RF ot 2В marta 2011 g. № 352 // Sobraniye zakonodatelstva RF. 2011. №14.
St.1880.
4. Ustav Zabaykalskogo kraya: Zakon Zabaykalskogo kraya ot 17 fevralya.2009 g. № 125-ZZK //
Zabaykalsky rabochy. 2009. №30.
5. Ob utverzhdenii Polozheniya o Glavnom kontrolnom upravlenii Gubernatora Zabaykalskogo kraya:
Prikaz Administratsii Gubernatora Zabaykalskogo kraya ot sentyabrya 2008 g. № 182 // Sistema elektronnogo dokumentooborota Zabaykalskogo kraya. Rasporyazheniye Pravitelstva Zabaykalskogo kraya ot 2В dekabrya 2010 №717.
6. O vnesenii izmeneny v Polozheniye o Glavnom kontrolnom upravlenii Gubernatora Zabaykalskogo kraya:
Prikaz Administratsii Gubernatora Zabaykalskogo kraya ot 10 dekabrya 2008 № 344 // Sistema elektronnogo dokumentooborota Zabaykalskogo kraya: Rasporyazheniye Pravitelstva Zabaykalskogo kraya ot 28 dekabrya 2010 g. № 717.
7. Ob utverzhdenii Poryadka organizatsii kontrolya za ispolneniyem dokumentov: Rasporyazheniye Gubernatora Zabaykalskogo kraya ot 17 oktyabrya 2011 g. № 507-r // Sistema elektronnogo dokumentooborota Zabaykalskogo kraya. Rasporyazheniye Pravitelstva Zabaykalskogo kraya ot 28 dekabrya 2010 g. № 717.
8. O sozdanii Komissii po voprosam kontrolya: Prikaz Administratsii Gubernatora Zabaykalskogo kraya ot 20 oktyabrya 2008 g. № 209 // Sistema elektronnogo dokumentooborota Zabaykalskogo kraya: Rasporyazheniye Pravitelstva Zabaykalskogo kraya ot 28 dekabrya 2010 g. № 717.
9. Tarasov A. M. Gosudarstvenny kontrol v Rossii: monografiya. M. Kontinent, 2008. S. 509, 513.
Статья поступила в редакцию 27 марта 2013 г.
