CC BY
14Котилко В.В.
д.э.н., профессор, академик РАЕН, гл.н.с. СОПС
kotilko@yandex.ru
РЕЗУЛЬТАТЫ АУДИТА СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА: МЕТОДЫ И КРИТЕРИИ ОЦЕНКИ
Ключевые слова: методы оценки результативности, критерии оценки, показатели программ Союзного государства, прогнозирование показателей бюджета, сбалансированность потребностей, сценарные условия, эффективность использования средств, стратегические цели бюджетной политики, управления бюджетными рисками, эффективность механизмов социально-экономической политики Союзного государства, перевод Союзного государства на инновационный путь развития.
Keywords: methods of performance evaluation, evaluation criteria, indicators of the Union state programs, forecasting budget balance requirements, scenarios, efficient use of funds, the strategic goals of fiscal policy, the budget risk management, the effectiveness of socio-economic policy of the Union state, the transfer of the Union state on the path of innovative development.
Методические подходы к выбору критериев, индикаторов и показателей программ
Союзного Государства
На основе закона о бюджете субъектов Российской Федерации раздел «Основные макроэкономические показатели, используемые при составлении проекта закона (решения) о бюджете» включает показатели развития экономики в соответствии с прогнозом социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в динамике (фактические значения в отчетном году, плановые значения в текущем году, прогноз на очередной год и плановый период) (раздел 13 Методических рекомендаций).
В состав показателей включаются показатели, характеризующие численность населения, объем регионального продукта, индекс потребительских цен, уровень безработицы, среднемесячную заработную плату, прожиточный минимум, средний размер трудовой пенсии.
В разделе «Общие характеристики доходов и расходов бюджета» указываются:
- основные приоритеты бюджетной политики на очередной финансовый год и плановый период,
- основные характеристики бюджета (общий объем доходов, расходов, дефицит/профицит бюджета),
- источники финансового дефицита бюджета.
Недостатком данных рекомендаций является отсутствие взаимосвязи макроэкономических показателей социально-экономического развития региона с финансовым блоком, а также механизма этого взаимодействия. Кроме того, предлагаемые макроэкономические показатели развития экономики субъектов Российской Федерации и общие характеристики бюджета субъектов Российской Федерации дают количественную оценку и имеют субъективную основу для расчета прогнозных показателей.
Отсутствие качественного анализа и выбора критериев оценки не позволяет более объективно дать прогноз этого взаимодействия.
В настоящее время особый интерес представляет исследование в отраслевом направлении влияния финансового блока на развитие отраслей социального блока. Однако отсутствие комплексного исследования перераспределения ресурсов всех разделов финансовой системы Российской Федерации и Республики Беларусь приводит к спорным и неоправданным экспертным оценкам. В результате возникает необходимость проведения дополнительных исследований выявления взаимозависимости сценарных условий прогноза развития Российской Федерации и прогноза развития на региональном уровне.
Проводимые Советом по изучению производительных сил (СОПС) исследования по методологии разработки подходов к прогнозированию расходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации, а также проведение тестовых расчетов по прогнозу по каждому субъекту Федерации создают основу для разработки методов и порядка использования и оценки бюджета Союзного государства в качестве инструмента согласования сценарных условий прогноза развития РФ и РБ с его финансовыми блоками.
Методика расчета для выявления принципов и критериев взаимного влияния сценарных условий программ Союзного государства должна увязывать сценарии прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и сценарные условия программ развития Республики Беларусь. При этом предлагается следующая этапность исследования:
1 этап. Группировка программ Союзного государства по направлениям и сферам деятельности;
2 этап. Разработка требований к выявлению и определению основных факторных признаков каждой группы программ СГ;
3 этап. Разработка вариантов расчета показателей и индикаторов программ СГ;
4 этап. Построение таблиц по вариантам с исчислением индексов информационно-аналитического ресурса;
5 этап. Прогнозный расчет макроэкономических показателей различных групп программ СГ;
6 этап. Корректировка бюджетных параметров по срокам и этапам реализации программ СГ;
7 этап. Расчет прогнозных программных показателей и индикаторов по основным направлениям бюджетирования;
8 этап. Формирование подходов к согласованию условий участия Российской Федерации и Республики Беларусь с позиций результативности и эффективности выполнения программ СГ.
Как показали наши исследования, программные показатели, разработанные на период до 2016 г., отличаются от научных показателей предложенных по методологии экспертов СОПС по следующим моментам:
1. Плановые (программные) показатели, как показал их анализ, рассчитывались из существующего абсолютного прироста расходов бюджета СГ в основном для решения социальных задач без учета потенциала развития национальных экономик.
2. Научный вариант прогноза расходов бюджета на периоды 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 гг. осуществленный экспертами СОПС разрабатывался на основе комбинированного подхода с учетом всех статей бюджетных расходов, используя инерционный и нормативно-целевой варианты расчета расхода.
3. Такой поход позволяет использовать исходную аналитическую базу расчета средств бюджета, которая направлена на удовлетворение потребностей стран и результативности программ СГ, получение их результативного (эффективного) расходования для оценки программ и бюджета СГ. Отклонение от него предполагает нерациональное использование финансовых средств, что приводит к усугублению «узких мест» в развитии и затрудняет решение его целевых задач, направленных на решение социальных проблем, использование потенциала развития РФ и РБ, сокращение их долговых обязательств.
4. Для получения сбалансированности потребностей программ в финансировании и возможностей их получения требуется учет стратегии формирования среднесрочных прогнозов и комплексных программ социально-экономического развития, согласованности сценарных условий прогнозов развития, отраженных в программах Союзного государства со сценарными условиями социально-экономическими условиями Российской Федерации и Республики Беларусь.
Принципы взаимного влияния сценарных условий прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и сценарных условий Республики Беларусь сводятся в финансовом блоке к принципам:
- полноты отражения доходов и расходов;
- сбалансированности бюджета;
- общего (совокупного) покрытия расходов бюджета общей суммой доходов, формируемых на территории РФ и РБ в соответствии с порядком поступления средств для выполнения программ на разных уровнях управления;
- эффективности использования средств;
- адресности и целевому характеру средств бюджета стран;
- прозрачности (открытости) бюджета, которая предполагает обязательное опубликование в средствах массовой информации о порядке формирования утвержденного бюджета и отчета о его исполнении;
- достоверности бюджета, т. е. соответствию показателей основных приоритетов бюджетно-финансовой политики расчетам доходов и расходов, общности структуры расходов и доходов бюджета по разделам и подразделам классификации;
- отражения связей между целями, задачами и мероприятиями, показателями и объемами финансирования государственных и региональных программ;
- сокращения внутренних и внешних долговых обязательств;
- оптимизации расходов бюджетных средств при выполнении государственных и региональных программ.
Стратегические цели бюджетной политики сформулированы на сайте Союзного государства. Особенности России представлены в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, в государственных программах «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков», и «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации», а также в проекте Долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года.
Исходя из указанных документов, целью бюджетной политики в среднесрочной перспективе является обеспечение устойчивости бюджетной системы РФ и РБ в рамках СГ, а также безусловное исполнение принятых обязательств наиболее эффективным способом.
В соответствии с принципом сбалансированности бюджетов при планировании бюджета будет продолжено использование «бюджетных правил», которые, с одной стороны, ограничивают чрезмерный рост расходов в случае благоприятной ценовой конъюнктуры, а с другой стороны, не позволяют резко сокращать расходы при появлении краткосрочных негативных шоков в экономике. Отступление от «бюджетных правил» ради поддержания экономики за счет бюджетных средств несет в себе высокие риски сужения возможностей финансирования бюджетного дефицита по причине одновременно возрастающей потребности использования дополнительных нефтегазовых доходов на компенсацию выпадающих не нефтегазовых доходов, сокращающихся внутренних и внешних заимствований, снижающихся поступлений от приватизации.
Стимулирование структурных изменений за счет средств бюджетов в рамках реализации программ СГ, следование «бюджетным правилам» для обеспечения устойчивости бюджета при изменении мировых цен на нефть, а также повышение эффективности управления неналоговыми поступлениями в бюджет будут способствовать снижению значимости нефтегазовых доходов в структуре бюджетных поступлений.
При этом расширение возможностей применения прогнозирования и планирования, в том числе с учетом обеспечения непротиворечивости между долгосрочным и среднесрочным прогнозами социально-экономического развития и программ Российской Федерации и Республики Беларусь, будет способствовать повышению точности оценки условий и возможностей привлечения источников финансирования бюджетов за счет внешних и внутренних заимствований, позволит обеспечить реалистичность бюджетного планирования, достаточность финансовых ресурсов для исполнения расходных обязательств, а также точность оценки этих обязательств в долгосрочном периоде.
Формирование новой системы управления бюджетными рисками, охватывающей широкий спектр их источников, позволит снизить вероятность возникновения дополнительных расходных обязательств.
Реализация принципа эффективности использования бюджетных средств напрямую связана с выполнением Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р. Программа предполагает реализацию мероприятий, направленных на модернизацию бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов управления, упорядочение структуры управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований, повышение функциональной эффективности бюджетных расходов, повышение операционной эффективности деятельности органов исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждений, обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов.
При определении бюджетных ассигнований федерального бюджета на поддержку отраслей национальной экономики рассмотрение отдельных расходов осуществлялось в виде инвестиционных проектов с отражением всех форм государственной поддержки, количественных и качественных характеристик результатов, показателей финансовой эффективности, а также сведений о вкладе реализации инвестиционных проектов в достижение значений целевых показателей (индикаторов) государственных программ, направленных на инновационное развитие и модернизацию национальной экономики.
В рамках реализации Основных направлений бюджетной политики Союзного государства должна быть продолжена работа по обеспечению проектного структурирования расходов бюджета на поддержку отраслей национальных экономик с учетом мер налогового, таможенного и тарифного регулирования в целях повышения эффективности бюджетной политики в сфере национальной экономики каждого государства путем внедрения процедур проектного управления и перехода к поддержке инвестиционных проектов, обеспечивающих наибольший вклад в достижение целей экономического развития Содружества.
Указанный механизм необходимо также нацелить на привлечение внебюджетного финансирования за счет принятия государствами долгосрочных обязательств по реализации проекта, включая долгосрочные тарифы и налоговые расходы, а также на повышение капитализации имущества, создаваемого за счет бюджетных средств, с помощью сокращения рисков снижения стоимости компаний с государственным участием вследствие реализации неэффективных проектов.
В отношении принципа общего (совокупного) покрытия расходов, как и в предшествующие годы, будут применяться отдельные исключения, связанные с особенностями конкретных доходов, источников финансирования бюджетов и их использования, масштабы, применения которых будут ограничены и не планируются к расширению. В частности, систему формирования целевых бюджетных дорожных фондов, утилизационного сбора и ряда иных средств планируется оставить без изменений.
Обеспечение расходных обязательств источниками финансирования является необходимым условием эффективного функционирования бюджетной системы Российской Федерации и реализации государственной политики в целом. Для этого должен быть подтвержден безусловный приоритет исполнения действующих обязательств. Инициативы и предложения по принятию новых расходных обязательств будут рассматриваться исключительно после соответствующей оценки их эффективности, пересмотра нормативных правовых актов, устанавливающих действующие расходные обязательства, и учитываться только при условии адекватной оптимизации расходов в заданных бюджетных ограничениях.
Принцип прозрачности и открытости будет подкреплен новыми практиками его реализации, в числе которых регулярная разработка и публикация «Бюджета для граждан», причем, не только в отношении федерального бюджета, но и для бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
С 1 января 2015 года введен в промышленную эксплуатацию Единый портал бюджетной системы Российской Федерации, функционирование которого направлено на обеспечение освещения основных целей, задач, ориентиров и итогов реализации бюджетной политики в Российской Федерации, обоснование государственных расходов и их взаимосвязь с количественными и качественными показателями деятельности публично-правовых образований и организаций сектора государственного управления.
Также на повышение прозрачности бюджетного процесса будет направлена инвентаризация состава закрытой части расходов с точки зрения обоснованности их отнесения к «закрытым», в первую очередь среди расходов на образование, культуру, здравоохранение, социальную поддержку.
Обеспечение достоверности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в плановом периоде будет осуществляться, в том числе, за счет инструментов, предусмотренных Федеральным законом «О парламентском контроле».
Разработка на основе Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании Российской Федерации»1 нового порядка разработки прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и других документов стратегического планирования позволит качественно повысить достоверность оценок и перспектив развития экономики и отдельных направлений государственной политики, точность оценки доходов и расходных обязательств.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств получит качественно новое развитие за счет формирования и исполнения бюджетов на основе государственных и муниципальных программ, что предполагает увязку бюджетных ассигнований и конкретных мероприятий, направленных на достижение приоритетных целей социально-экономического развития.
Критерии (показатели) взаимного влияния сценарных условий программ и прогноза по странам сводятся к представлению:
- информации по использованию бюджета по доходам:
- - по видам доходов по единой классификации;
- - по фактическим объемам, структуре налоговых и неналоговых доходов бюджета Российской Федерации и Республики Беларусь в сравнении с запланированными значениями;
- информации по исполнению бюджета по расходам:
- агрегированная информация об исполнении бюджета по расходам в отчетном периоде в сравнении с запланированными объемами расходов, в том числе:
- структура расходов бюджета по разделам и подразделам классификации расходов;
- бюджетные ассигнования на исполнение нормативных и иных социально-значимых обязательств;
- объем и структура межбюджетных трансфертов;
- внутренние затраты на инновационные исследования и разработки в расчете на 1 человека;
- затраты на технологические инновации в расчете на 1 человека.
Производственно-социальный блок
- комплексность использования сырьевых, трудовых ресурсов;
- принцип диверсификации экономики и повышение устойчивости ее развития;
- повышение конкурентоспособности товаров и услуг, способных соответствовать требованиям международного рынка в текущих экономических условиях, в т. ч. в условиях финансового кризиса;
- усиление влияния интеграционным процессам на социальную направленность и повышение уровня диверсификации экономики;
- системность в развитии интеграционных процессов с точки зрения критериев эффективности и устойчивого развития;
- приоритетность в развитии импортозамещающих производств и внедрение высоких наукоемких технологий.
Реализация принципов взаимного влияния сценарных условий прогноза и программ сводятся к разработке критериев (показателей) по данному блоку:
- информационно-аналитические ресурсы:
- - по потребностям и возможностям использования сырьевых ресурсов, необходимых для достижения целей и задач социально-экономического развития, отраженных в программах Союзного государства;
- - по потребностям в финансовых ресурсах с их распределением по срокам, мероприятиям и источникам финансирования;
- - по потребностям в трудовых ресурсах.
В рамках разработки и реализации программ Союзного государства, повышения конкурентоспособности национальной экономики и решения социальных задач с целью выявления неэффективности статей расхода на прогнозный период, органы власти двух государств должны формулировать и общие задачи, а именно:
- реализация комплекса мер по привлечению частных прямых инвестиций и созданию новых рабочих мест в отраслях с высоким уровнем производительности труда;
- пересмотр инвестиционных приоритетов, ориентированных на интенсивность диверсификации экономики и повышение уровня производительности труда;
- концентрация государственных бюджетных средств на развитии тех факторных признаков развития территории, которые имеют определяющее влияние на развитие отраслей экономики с высоким потенциалом производительности;
- выполнение необходимой корректировки программ Союзного государства на краткосрочную и долгосрочную перспективу в зависимости от бюджетного обеспечения стран в кризисный и посткризисный периоды.
Институциональный потенциал и инновационная деятельность
Принципы взаимного влияния сценарных условий прогноза по данному признаку сводятся к:
- системности проведения мониторинга инновационного потенциала;
1 Отчет об исполнении бюджета Союзного государства за 2013 г. // Информационно-аналитический портал Союзного государства.
- общности разработанной политики, направленной на усиление инновационного потенциала, укрепление его сильных сторон и нивелирование слабых, что приведет к снижению диспропорций в инновационном развитии стран;
- комплексности в оценке перспектив макроэкономических эффектов, связанных с накоплением и использованием институционального капитала;
- принципу эффективности использования институционального капитала путем достижения наилучшего результата (результативности) с использованием наименьшего объема средств (экономности).
Основные показатели (критерии), определяющие общность интересов при разработке программ Союзного государства, должны сводиться к следующему:
- количество организаций, выполняющих научные исследования и разработки на 10 тыс. человек;
- количество малых и средних предприятий предпринимательских структур, выполняющих производственно-научную деятельность с использованием естественного, финансового, человеческого потенциала в расчете на 10 тыс. человек;
- информация по динамике и темпам развития макроэкономических показателей (ВВП, численность населения, инвестиции в основной капитал, товарооборот, промышленная продукция, оборот розничной торговли, индексы потребительских цен, степень загрязненности территории и др.).
Демографический блок
Исследование демографической структуры населения дает основу разработки социально-экономической экономики государства и регионов, направленной на рост численности населения, создание качественного уровня жизни населения как главной производительной силы общества.
Информационно-аналитический ресурс для оценки среднесрочного и долгосрочного прогноза демографической ситуации, учтенного в программах Союзного государства, должен включать следующие системы показателей:
- численность населения, его динамика и темпы роста (убыли);
- информация по демографической структуре населения, естественный прирост (отток) населения, миграционный приток (отток) населения, общее число экономически активного населения;
- удельный вес занятости населения по отраслям экономики;
- половозрастная структура населения;
- внутренние затраты на подготовку квалифицированных кадров и усиление кадрового потенциала;
- численность персонала, занятого научными исследованиями и разработками на 10 тыс. человек населения;
- индекс численности персонала, занятого исследованиями и разработками;
- численность аспирантов, докторантов на 10 тыс. человек;
- индекс численности аспирантов, докторантов на 10 тыс. человек.
Организационный блок
Общим из наиболее эффективных механизмов социально-экономической политики Союзного государства должно являться регулирование процесса взаимодействия исследований социально-экономического развития стран и реализация концепций, прогнозов и программ в зависимости от природно-климатических и ресурсных возможностей (особенностей). Отсюда вытекает целевая направленность на решение социально-экономических, экологических, финансовых и других проблем, преодоление «узких мест» перспективного программного развития Союзного государства.
Реализация поставленной цели предполагает соблюдение ряда принципов:
- принцип плановой регламентации разработки программы социально-экономического развития Союзного государства как прогнозно-планового документа, формирующего и увязывающего по срокам, финансовым, трудовым и иным ресурсам, реализацию стратегических ориентиров на среднесрочную и долгосрочную перспективы, а также текущею деятельность экономического и социального секторов, обеспечивающих сбалансированное, устойчивое развитие на разных уровнях управления;
- принцип разработки программы социально-экономического развития каждой из стран в соответствии с требованиями, установленными нормативными актами Российской Федерации и Республики Беларусь с использованием нормативного, программно-целевого метода расчета индикаторов (критериев) взаимного влияния сценарных условий двух государств.
Организационный потенциал формирует общность показателей (критериев) при разработке концепций различных уровней управления двух государств:
- организационно-финансовые меры стабилизационного характера по реализации взаимодействия (согласования) концепции социально-экономического и программ комплексного развития Российской Федерации и Республики Беларусь на среднесрочный и долгосрочный периоды;
- доли организаций, осуществляющих технологические, организационные или маркетинговые инновации в общем числе организаций;
- удельный вес инновационных товаров, работ или услуг в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ и услуг.
Результативность прогноза и программ Союзного государства
Совокупность общих принципов сценарных условий прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и сценарных условий прогноза развития Республики Беларусь предполагает достижение качественных характеристик оценки результатов программного развития в зависимости от финансовой обеспеченности.
Являясь одним из ключевых индикаторов, характеризующих возможности социально-экономического развития, показатель расхода бюджета на 1000 руб. валового продукта, его величина и динамика исследуются в различных направлениях финансирования отраслей развития на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
В зависимости от возможности финансирования программ сторонами определяются их сценарии социально-экономического развития, разрабатываются различные программы Союзного государства
На основе приоритетных направлений развития экономики определяются размеры налоговых и прочих льгот для отдельных производств с учетом прогнозируемого роста доходов и в увязке с возможностью покрытия этих льгот за счет бюджета, устанавливающего размеры санкций для отдельных производств, локализованных в регионах, нарушающих экологическое равновесие и создающих неблагоприятные условия проживания населения.
Исходя из тенденций и обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами, прогнозируется динамика величины платежей за трудовые (оценка ресурса по вкладу в социальную сферу) и природные ресурсы, обосновывается внутрирегиональная дифференциация финансовых расходов на развитие промышленности и производственной инфраструктуры, сельского хозяйства, науки и другие направления их использования.
В этом случае становится возможным разработка стратегии и программ, что является необходимой частью реализации общей стратегии развития Российской Федерации и Республики Беларусь на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Результативность развития предполагает анализ основных критериев взаимного влияния сценарных условий прогноза социально-экономического развития на федеральном и региональном уровнях, а именно:
- ВРП на 1 человека;
- финансы расходы на 1000 руб. ВРП;
- число используемых новых технологий по отношению к общему числу предприятий.
Производительность труда, исчисленного как отношение объема отгруженных товаров, работ и услуг на его трудоспособное население.
В результате дается оценка возможности обеспечения самофинансирования социального и экономического развития за счет произведенного на его территории валового продукта в результате изменения отраслевой и территориальной структуры хозяйства.
Прогнозируются размеры инвестиционных ресурсов за счет нецентрализованных источников (средств предприятий, населения, региональных и местных бюджетов и т.п.), а также оцениваются (при необходимости) дополнительные потребности в централизованных капитальных вложениях и кредитах.
Задачи результативного (эффективного) расходования средств и роста доходной части бюджета приобретают значение главного приоритета, а именно, выработки мер по решению поставленной проблемы при условии необходимости перевода Союзного государства на инновационный путь развития.
Интегральной характеристикой инновационного (технологического) развития на макроуровне является показатель производительности труда.
Положительный результат достигается тогда, когда при высоком потенциале развития расходование бюджетных средств наименьшее.
