CC BY
170
РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ:
Фукуяма Ф. Угасание государственного порядка / Пер. с англ. К.М. Королева. М.: Издательство АСТ, 2017
И.Л. Бачило
Институт государства и права Российской академии наук 119019, Российская Федерация, Москва, ул. Знаменка, 10 E-mail: [email protected]
Новая книга Френсиса Фукуямы «Угасание государственного порядка» включается в поток философских, политологических, социологических и правовых исследований о судьбе мира и организации управления. Если предыдущие работы этого философа, социолога, футуролога как бы предупреждали общество и научную общественность об угрозах, которые влечет за собой технологический прогресс, то в данной книге он рассматривает реальные возможности предотвратить ослабление, «угасание» государственного порядка. В центре исследования, осуществляемого на широком поле истории и современности, авторское понимание состояния и перспектив трех институтов: государства, закона и представительства. Рассматривая пороки современного государства (бюрократия, коррупция, патронат, клиентелизм и др.), автор размышляет о формировании нации, соотношении «хорошего» и «плохого» правительства. Он обращает внимание на состав государственных функций и дает их классификацию; различает путь военного соперничества и «путь государственной модернизации», отдавая предпочтение мирным политическим реформам, которые опираются на коалицию социальных сил и процесс социально-экономической модернизации. Проблематика закона и его роли в системе социальных отношений рассматриваются с учетом исторически сложившихся путей развития Китая, Японии, США, Аргентины и европейских государств. Не предлагая конкретных рецептов и решений, автор показывает состояние основных государственных институтов и обосновывает необходимость преодоления угасания сложившегося порядка управления на базе модернизации и продуктивного использования этих институтов.
8 Ф. Фукуяма, институционализация, институт, государство, правительство, демократия, представительство, закон, право.
Имя Френсиса Фукуямы хорошо известно специалистам в области политологии, социологии и всем интересующимся судьбой современного мира. Американский философ, социолог и футуролог, автор труда «Конец истории и последний человек» (М., 2004) заинтересовал читателей как сторонник либеральной концепции государственного порядка в эпоху новых вызовов XXI в. Его новая книга «Угасание государственного порядка» обращена скорее к проблеме развития, а не исчезновения социума. Свое внимание к категории политических, а по существу социальных институтов Ф. Фукуяма объясняет тем, что «институт не более чем правило, которое действует в течение долгого времени, люди, следовательно, выказывают "органическую" склонность к институциализации своего поведения. Благодаря символической ценности, которой их обычно наделяют, институты являются структурами крайне консервативными, устойчивыми к изменениям» (с. 16). Поэтому, подчеркивает он, «если мы хотим разобраться в череде быстро сменяющих друг друга политических и экономических событий современного мира, важно поместить их в контекст истории институциональной структуры общества» (с. 14).
По мнению автора, развитие институтов государства, закона и представительства «становится универсальным требованием для всех человеческих обществ... По большому счету, не существует никакой альтернативы современному обезличенному государству как гаранту порядка и безопасности и как источнику необходимых общественных благ. Главенство закона является принципиальным условием экономического развития; без четко оговоренных имущественных прав и гарантий исполнения контрактов компаниям чрезвычайно тяжело вырваться из узких кругов доверия. Кроме того, в той мере, в какой закон закрепляет неотъемлемые права физических и юридических лиц, он признает достоинство агентов рынка и тем самым приобретает дополнительную значимость. Наконец, демократическое участие есть не просто контроль деятельности правительства, позволяющий снизить уровень злоупотреблений, коррумпированности или тирании. Политическая структура сама по себе является целью, одним из основных аспектов свободы, обогащающей жизнь индивида» (с. 47—48).
Особое внимание при рассмотрении проблем современного государства Ф. Фукуяма уделяет государственным функциям. Он подразделяет их на: минимальные, посредством которых обеспечиваются такие общественные блага, как оборона, закон, права собст-
венности, макроэкономическое управление, здравоохранение, забота о бедных; промежуточные, связанные с образованием, защитой окружающей среды, антимонопольным регулированием, распространением информации, финансовой политикой, социальным страхованием; деятельные, затрагивающие промышленную политику и перераспределение национального богатства.
Рассматривая процессы государственного строительства и модернизации государственного сектора, автор выделяет два пути, позволяющие сформировать стратегию, которая может быть использована для избавления от коррупции и патроната: 1) военное соперничество; 2) государственная модернизация. Второй путь предполагает мирные политические реформы, которые опираются на коалицию социальных групп, заинтересованных в эффективном и некоррумпированном правительстве. Основой такого развития является процесс социально-экономической модернизации. Проблема, по мнению Ф. Фукуямы, заключается в том, что «в ходе институционального строительства не так-то просто реализовать и то и другое» (с. 247). При этом он утверждает, что «государственное строительство является, прежде всего, политическим актом». Структура современного государства может определяться набором формальных правил (например, замещение государственных должностей на основе заслуг, а не личных связей). Реализовать это непросто, поскольку нарушает интересы некоторых влиятельных политических акторов. Государственное строительство, подчеркивает автор, — «тяжелая работа, занимающая много времени» (с. 249).
Правовые проблемы современного общества рассматриваются в контексте истории различных государств. Закон как политический институт в ряде стран возник на базе религии, до того как сформировалось государство. «Современное развитие, — считает автор, — требует специфических стратегий политического перехода к обезличенному управлению... Главенство закона сильнее всего институировано в Западной Европе, что объясняется ведущей ролью Римской католической церкви». В Западной Европе закон появился первым из трех базовых институтов. В Китае сначала сформировалось государство, в Европе же торжество закона предшествовало развитию современного государства. Что касается России, то в ней «сформировалась наиболее развитая форма абсолютизма — самодержавие» (с. 20—21).
Значительная часть работы посвящена рассмотрению опыта ряда государств и выявлению факторов, влияющих на процессы
политической институционализации. Интересен опыт Аргентины, население которой оказалось наиболее европеизированным по сравнению с другими странами Латинской Америки. Рассматривая историю этой страны и фиксируя периоды взлетов и падений политической культуры управления, Ф. Фукуяма подчеркивает, что Аргентина возникла «с чистого листа». В отличие от Мексики и Перу она не унаследовала общества, чрезмерно стратифицированного по классовой и этнической принадлежности. Аргентина преуспела в первые годы именно потому, что сумела воспринять, подобно британским переселенцам, весь набор практик либеральной экономической политики, поощрявшей предпринимательство и способствующий экономическому росту. Затем политическая элита Аргентины превратила страну в поляризованное, разделенное на классы общество, раскол которого сделал невозможным достижение согласия в отношении разумной, ориентированной на рост экономической политики. Эта элита включала прежнюю олигархию, которая боялась потерять власть и социальный статус, военных, которые стремились защитить свою автономию, верхушку рабочих, уже располагавшую некоторыми льготами и привилегиями, и тех, кто был лоялен личностям, а не политике. Так Аргентина растратила много естественных преимуществ, поскольку ее элита преувеличивала опасность социальных изменений. Данный экскурс в историю Аргентины позволяет увидеть критерии, через которые автор оценивает события, происходившие во многих государствах.
Интересен обзор истории Китая и Японии. Эти страны, как и другие азиатские общества Востока, смогли создать сильные государства до контакта с Западом. С точки зрения Ф. Фукуямы, проблема в данном случае заключается не в слабой государственности, а в неспособности сдерживать государство. В частности, представляют интерес его рассуждение о том, как в Японии бюрократия полностью вышла из-под контроля. Заимствованные и навязанные кодексы, которые составляют современное японское законодательство, в этой стране действуют совершенно иначе, нежели в странах Европы или Северной Америки. Япония, как и иные азиатские страны, всегда отличалась меньшей склонностью к «сутяжничеству», чем США. Количество юристов и судебных исков на душу населения невелико. Японцы гораздо охотнее обращаются в арбитраж и прибегают к неформальным способам разрешения разногласий, чем население Запада. Попытки импортировать запад-
ные институты и строже контролировать бюрократический аппарат провалились. Даже при новой демократической конституции бюрократия осталась средоточием японской политики. «Японская бюрократия была мощнее прочих элементов местной политической системы, но после войны она не смогла обрести той центра-лизованности и значимости, какие свойственны ее китайскому "противнику"» (с. 399). Гражданское общество Японии стремительно развивается, но его способность мобилизоваться ради достижения политических целей остается слабой. Но это компенсируется иностранным давлением.
Ф. Фукуяма отмечает, что «Китай представляет собой единственную мировую цивилизацию, которая так и не пришла к подлинному главенству закона» (с. 405). Традиционная китайская культура «испытывала враждебность к самой идее закона. Конфуцианцы считали, что человеческая жизнь должна определяться не формальными писаными законами, а моралью. Все строится на культивировании ли, надлежащего нравственного поведения, которое достигается посредством образования и правильного воспитания» (с. 406). В Древнем Китае была школа легистов, но со временем она исчезла. Китайские конституции началаXX в., по мнению автора, были в значительной степени бессодержательны. Рассмотрев разные периоды истории Китая, Ф. Фукфяма делает вывод о восстановлении законности после 1978 г. и отмечает постепенное увеличение количества законов и неформальных правил, которые определяют и, следовательно, ограничивают полномочия и деятельность власти на низших уровнях. Но обеспечение главенства закона, ограничивающего политическую власть, остается для Китая задачей, подлежащей решению. Отдельная глава посвящена вопросу, «почему Китаю необходимо демократическое представительство» (с. 419—436).
В третьей части своего труда Ф. Фукуяма рассуждает о том, почему «демократия распространяется». Причины этого он усматривает во влиянии экономических факторов, в частности, углублении разделения труда. В итоге проблема сводится к зависимости демократии от темпов экономического роста и социальной мобильности населения. Речь в основном идет о либеральной демократии. По мнению Ф. Фукуямы, «наличие многочисленного среднего класса не является ни достаточным, ни необходимым условием либеральной демократии. Но средний класс весьма полезен для ее стабильности... Но что произойдет с либеральной демо-
кратией, если средний класс сменит курс и начнет сжиматься?» (с. 502). В этой связи автор замечает, что в США в 1970 г. на 1% семей приходилось 9% ВВП, а в 2007 г. — 23,5%.
Ф. Фукуяма затрагивает вопрос о том, почему в США недоверие к власти ведет к судебному решению административных проблем и как «конкуренция законов» снижает эффективность правительства. В США, указывает он, модель «закон—государство—демократия», типичная для Великобритании, Франции, Германии, реализовалась иначе: «демократия—государство—закон» и попытки во время «Нового курса» Рузвельта построить в США административное государство европейского типа провалились, однако к середине ХХ в. суды стали более «сговорчивы» и изменили свою позицию, поддержав растущий административный механизм государства. Но американцы по-прежнему весьма подозрительно относятся к «большому правительству». Отмечая «колоссальное расширение нормативной базы государства во второй половине ХХ в.», Ф. Фукуяма пишет: «Конгресс постановил создать скопище аббревиатур (федеральных агентств типа комиссии по соблюдению равноправия при трудоустройстве, Агентство по охране окружающей среды, Управление охраны и безопасности труда и т.п.), но не пожелал однозначно делегировать новым органам полномочия нормотворчества и права принуждать к выполнению законов, аналогичные правам европейских и японских государственных учреждений». Он напоминает, ссылаясь на политолога Р. Шеп Ме-лика, что федеральный суд «переписал» раздел Закона о гражданских правах (1964 г.), превратив «слабый закон, ориентированный в первую очередь на преднамеренную дискриминацию, в жесткий свод правил компенсации за дискриминацию в прошлом» (с. 531—532). Вместо того чтобы обеспечить федеральную бюрократию надлежащим правом действовать, республиканцы в Сенате про сути «приватизировали прокурорские функции», что в несколько раз увеличило количество частных исков и расходы на адвокатов.
Критически оценивая такую практику, автор подчеркивает, что вследствие использования судов в качестве инструмента принуждения они превратились в органы, благодаря которым масштабы правительства чрезвычайно разрослись. Консерваторы, подчеркивает Ф. Фукуяма, часто не понимают, что именно недоверие к правительству вынуждает американскую систему использовать гораздо менее эффективный подход к управлению, чем в демократиях с бо-
лее сильной исполнительной властью. Такая децентрализация управления хорошо уживается с влиянием групп интересов, имеющих возможность использовать судебную систему для прямых исков против правительства и каналы опоры на Конгресс.
Описывая, как клиентелизм (взяточничество) в XIX в. сменили группы интересов, как эти структуры влияют на качество государственной политики и насколько это меняет облик демократии, Ф. Фукуяма отмечает темпы, которыми прирастают лоббисты и группы интересов в Вашингтоне. В 1971 г. насчитывалось 175 зарегистрированных лоббистских компаний, через 10 лет — 2500, в 2013 г. — более 12 000. В результате лишь немногие американские корпорации на самом деле платят все налоги, «поскольку они договариваются об особых льготах и даже об освобождении от налогов». В США «элита говорит на языке свободы, но совершенно счастлива пользоваться привилегиями» (с. 537). Простые американцы обыкновенно презирают группы интересов и власть последних над Конгрессом, им ясно, что демократический процесс искажается или «присваивается». В результате общественное доверие к Конгрессу упало до беспредельно низкого уровня — чуть выше 10%. И такая картина совмещается с рассуждениями о пользе гражданского общества, или добровольных объединений, для здоровья демократии. Согласно плюралистической теории соперничество этих групп служит формированию и выражению общественных интересов, но из-за своих чрезмерно узких устремлений «они лишают представительскую демократию возможности выражать подлинные общественные интересы» (с. 543). Принято считать, что верховенство закона обеспечивает индивидам защиту от тирании государства, но во второй половине ХХ в. закон во многом утратил функцию «ограничителя» правительства и превратился в инструмент расширения государственной власти при снижении его ответственности.
По мнению Ф. Фукуямы, американская система сдержек и противовесов проигрывает механизмам коллективных действий в других демократических странах. На различных примерах автор демонстрирует процесс «угасания государственного порядка». При этом он отмечает, что и Европейский союз становится похожим на США. «Реалистический план реформ, — считает Ф. Фукуяма, — должен совмещать долгосрочные цели и политические реалии. Система сдержек и противовесов, которая "выпячивает" группы интересов и не выражает интересов большинства, не может быть
исправлена посредством косметического ремонта. Вряд ли имеет смысл делегировать больше автономии исполнительной власти до тех пор, пока эта ветвь не обновится и пока бюрократия не будет реформирована» (с. 566). Ф. Фукуяма отмечает противоречивость задач реформирования государственного аппарата: «Современный кошмар — чиновник требует подготовить целую гору документов, прежде чем принять крошечное решение. Многие попытки реформ американского государственного сектора предусматривали "демонтаж" регламентов и предоставление большей свободы для управленческих решений. Как в таком случае согласовать реальность с постулатом, что хорошее правительство опирается на строгие правила?» (с. 570).
Говоря о дееспособности государства, автор затрагивает вопросы «бюрократической автономии» и качества управления, влияния роста достатка и уровня образованности населения, развития технологий доступа к информации на реализацию государственных полномочий.
В главе «Политический порядок и политический упадок» Ф. Фу-куяма рассматривает модели и масштабы модернизации с учетом таких параметров, как экономика, социальная мобилизация, главенство закона, демократия и др. При этом он вынужден констатировать, что «один из трагических аспектов человеческой истории состоит в том, что насилие является неотъемлемой частью политического развития и проявляется в разных формах, особенно это касается создания современных государств» (с. 601). Насилие, кроме конкуренции, часто необходимо для преодоления институциональной ригидности и политического упадка, который имеет место, когда политические акторы «врастают» в политическую систему и блокируют возможности институциональных изменений.
Возвращаясь к трем политическим универсалиям (государство, закон, демократия), автор напоминает о значимости прав человека, признание которых государством означает уважение им достоинства своих граждан.
Оценивая состояние и перспективы развития государственного порядка, Ф. Фукуяма приходит к следующему выводу: «Означает ли присутствие следов политического упадка в современных демократиях, что как таковая модель сбалансированного управления, "уравновешивающая" государство, закон и представительство, порочна по своей сути? Безусловно, нет: все общества, авторитарные и демократические, подвержены упадку с течением времени. Ре-
альная проблема заключается в их способности адаптироваться и в конечном счете исправить ситуацию. Я не верю в наличие системного "кризиса управляемости" в "либеральных демократиях"... Демократическая политическая система часто медленнее реагирует на нарастание трудностей, чем авторитарная, но когда это происходит, нередко она действует более решительно, на основе широкого консенсуса» (с. 612).
В своем труде Ф. Фукуяма показывает глобальный процесс трансформации важнейших институтов управления — государства, закона, представительства — в XXI в. На этом фоне неизбежно возникает вопрос: как меняются эти институты под влиянием бурного развития информатизации и биотехнологий и все возрастающего использования искусственного интеллекта? В рассматриваемой работе данные проблемы не затрагиваются. Однако важно понять, как институционально эти новые вызовы могут сказаться на исторически сформированных институтах власти и права, а также на самой социальной природе человека. Частично на эти вопросы Ф. Фукуяма ответил в своем более раннем труде «Наше постчеловеческое будущее» (М., 2004).
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Фукуяма Ф. Конец истории и последний человек / Пер. с англ. М.Б. Левина. М.: Издательство АСТ: ЗАО НПП «Ермак», 2004.
Фукуяма Ф. Наше постчеловеческое будущее: Последствия биотехнологической революции / Пер. с англ. М.Б. Левина. М.: Издательство АСТ: ОАО «ЛЮКС». 2004.
Фукуяма Ф. Угасание государственного порядка / Пер. с англ. К.М. Королева. М.: Издательство АСТ, 2017.
REVIEW
Fukuyama, F. (2014). Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy. New York: Farrar, Strauss and Giroux. [Russ. ed.: Fukuyama, F. (2017). Ugasanie gosudarstvennogo poryadka. Translated from English by K.M. Korolev. Moscow: AST Publ.].
Illariya L. Bachilo Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences 10, Znamenka str., Moscow 119019, Russian Federation E-mail: [email protected]
Francis Fukuyama's new book, "Political order and political decay" is part of a stream of philosophical, political, sociological and legal research focusing on the fate of the world and methods for its governance. While his previous books served as a warning for both society and the scientific community about the dangers oftechnological advancement, in the current volume Fukuyama — a philosopher, sociologist and futurist — examines real possibilities for the prevention of the "decay" or weakening of political order. This study embraces history in addition to the current reality, focusing on Fukuyama's perception of the status and prospects of three socio-political institutions: the state, law and representation. In his consideration of flaws inherent in the modern state (bureaucracy, corruption, patronage, clientelism, etc.), Fukuyama reflects on how nations are formed and on the ratio of «good» to «bad» governments. He sheds light on the structure of state functions, providing a system for their classification. Fukuyama then delineates paths towards military rivalry and state modernization, showing preference for peaceful political reforms based on social coalitions and the process of social and economic modernization. The issue of law and its primacy in the system of social relations is considered in relation to the historical development that occurred in China, Japan, the United States, Argentina and in European States. While Fukuyama is careful not to offer any concrete recipes or solutions, he does identify the current status of basic state institutions and indicates the need to interrupt the "decay", occurring in the existing order of governance and its institutions through their modernization and reform for efficient operation.
8 F. Fukuyama, institutionalization, institution, state, government, democracy, representation, legislation, law.
REFERENCES
Fukuyama, F. (1992). The End of History and the Last Man. New York: Free Press [Russ. ed.: Fukuyama, F. (2004). Konets istorii iposlednii chelovek. Translated from English by M.B. Levin. Moscow: AST Publ.: ZAO NPP "Ermak"].
Fukuyama, F. (2002). Our Posthuman Future: Consequences of the Biotechnology Revolution. New York: Farrar, Straus and Giroux. [Russ. ed.: Fukuyama, F. (2004). Nashe postchelovecheskoe budushchee: Posledstviya biotekhnologicheskoi revolyutsii. Translated from English by M.B. Levin. Moscow: AST Publ.: OAO "LYuKS"].
Fukuyama, F. (2014). Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy. New York: Farrar, Strauss and Giroux. [Russ. ed.: Fukuyama, F. (2017). Ugasanie gosudarstvennogoporyadka. Translated from English by K.M. Korolev. Moscow: AST Publ.].
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРЕ:
Бачило Иллария Лаврентьевна — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник сектора информационного права Института государства и права Российской академии наук.
AUTHOR'S INFO:
Illariya L. Bachilo — Doctor of Legal Sciences, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Chief Research Fellow of the Information Law Department, Institute of State and Law, Russian Academy of Sciences.
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ:
Бачило И.Л. Рецензия на монографию: Фукуяма Ф. Угасание государственного порядка / Пер. с англ. К.М. Королева. М.: Издательство АСТ, 2017. //Труды Института государства и права РАН. 2017. Том. 12. № 3. С. 204—214.
FOR CITATION:
Bachilo, I.L. (2017). Review: Fukuyama, F. (2014). Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy. New York: Farrar, Strauss and Giroux. [Russ. ed.: Fukuyama, F. (2017). Ugasanie gosudarstvennogo poryadka. Translated from English by K.M. Korolev. Moscow: AST Publ.]. Proceedings of the Institute of State and Law of the RAS, 12(3), pp. 204—214.
