CC BY
21
УДК 351.862
РЕТРОСПЕКТИВНЫЙ АНАЛИЗ РЕШЕНИЯ ВОПРОСА ОБЪЕДИНЕНИЯ ГРАЖДАНСКОЙ ОБОРОНЫ И ЕДИНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ЛИКВИДАЦИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ
А.О. Вагдасарян
кандидат исторических наук, старший преподаватель кафедры (философии, истории и культурологии) Академия гражданской защиты МЧС России Адрес: 141435, Московская обл., г.о. Химки, мкр. Новогорск E-mail: minikorobka2000Qmail.ru
М.А. Аракелян
кандидат исторических наук, доцент кафедры (философии, истории и культурологии) Академия гражданской защиты МЧС России Адрес: 141435, Московская обл., г.о. Химки, мкр. Новогорск E-mail: koschka 1881Qmail.ru
Аннотация. В статье представлен ретроспективный взгляд на историю вопроса объединения систем гражданской обороны и Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в единую систему. На основе исторического анализа проблемы объединения данных систем разработаны некоторые предложения по их интеграции. Ключевые слова: гражданская оборона, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, гражданская защита.
Цитирование: Вагдасарян А.О., Аракелян М.А. Ретроспективный анализ решения вопроса объединения гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций // Научные и образовательные проблемы гражданской защиты. 2020. № 2 (45). С. 25 - 30.
Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, возникающих в мирное и военное время, является одной из важнейших функций государства по обеспечению национальной безопасности, устойчивого развития страны и общества.
В настоящее время для реализации этой задачи созданы и функционируют две государственные системы: Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее — РСЧС), отвечающая за защиту населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и гражданская оборона (далее — ГО), предназначенная для защиты от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов.
Несмотря на то, что эти системы де-юре совершенно отличны друг от друга, на практике они имеют одни и те же органы управления, силы и средства. Принципы организации и способы защиты населения также идентичны.
В связи с этим, на протяжении всей истории совместного существования этих двух государственных систем среди специалистов МЧС России прорабатывался вопрос их объединения.
В этом году решение данной проблемы получило новый виток своего развития. На оперативном совещании Совета Безопасности Российской Федерации в январе 2020 года МЧС России была поставлена задача подготовить предложения по интеграции ГО и РСЧС. В марте этого же года МЧС России утвердило Концепцию их интеграции, цель которой заключается в передаче функций по выполнению задач и мероприятий ГО в ведение РСЧС. Достижение этой цели предлагается осуществить путем разработки федерального закона, устанавливающего общие организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и последствий вооруженных конфликтов, определения ГО в качестве одного из режимов функционирования РСЧС, формирования единой системы управления [5].
В этих условиях, наряду с анализом действующей нормативной правовой базы в области гражданской обороны и защиты населения от чрезвычайных ситуаций, деятельности органов управления и сил РСЧС и ГО, изучение наработанного в нашей стране исторического опыта по интеграции данных двух систем имеет определенную актуальность.
Принято считать, что появление РСЧС было обусловлено неготовностью ГО, как системы, ориентированной на работу в условиях военного времени, к качественному решению задач по защите населения и территорий страны от чрезвычайных ситуаций. Эта ситуация остро проявилась в ходе ликвидации последствий радиационной катастрофы на Чернобыльской атомной электростанции в 1986 году и разрушительного землетрясения в Спитаке в 1988 году [12, с. 10-11].
Вместе с тем игнорируется тот факт, что на протяжении всего своего существования ГО так или иначе сталкивалась с необходимостью предупреждения и реагирования на чрезвычайные ситуации. Например, в годы Великой Отечественной войны в г. Москве подразделения местной противовоздушной обороны (далее — МПВО) привлекались решению задач по поддержанию санитарно-эпидемиологического состояния воды и обеспечению безаварийного функционирования водопроводно-канализационной системы города в период прохождения весеннего паводка [7, с. 352]. То есть, батальоны и полки МПВО, созданные на базе городских коммунальных служб и служб МПВО, помимо решения боевых задач по ликвидации последствий бомбардировок и восстановления разрушенных объектов инфраструктуры, продолжали выполнять свои функции по обеспечению устойчивого функционирования городских систем жизнеобеспечения при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций природного характера, ранее осуществляемые ими в мирное время. Как известно, деятельностью сил МПВО руководили Штабы МПВО различных уровней.
Начиная со второй половины прошлого века гражданская оборона, помимо решения задач военного времени, стала заниматься и вопросами защиты от различных техногенных аварий, катастроф и стихийных бедствий. Так, силы ГО были задействованы в мероприятиях по недопущению затопления долины Зе-равшан в Узбекской ССР в 1964 году, ликвидации последствий землетрясения в Ташкенте в 1966 году, тушению лесных пожаров в РСФСР в 1972 г., предотвращению паводка в Брестской области Белорусской ССР в 1974 году, реагированию на стихийные бедствия, связан-
ные с прохождением неблагоприятных метеоявлений в Сочи и Адлере, Одесской и Николаевской областях Украинской ССР и в Молдавской ССР в 1975 году. При этом Штабы гражданской обороны являлись рабочими органами при чрезвычайных комиссиях. Они участвовали в разработке и организации профилактических мероприятий, направленных на минимизацию ущерба при возможных бедствиях, авариях и катастрофах [1, с. 3-6].
В 1974 году Правительством СССР было принято постановление «Об использовании в мирное время невоенизированных формирований гражданской обороны», а в 1978 году постановление «О мерах по улучшению защиты населенных пунктов, предприятий и других объектов и земель от селевых потоков, снежных лавин, оползней и обвалов» [4, с. 221].
С учетом принимаемых мер, гражданская оборона могла эффективно реагировать на чрезвычайные ситуации регионального характера потому, что главы административно-территориальных образований и различных объектов, наделенные соответствующими властными полномочиями, являлись также и начальниками ГО.
На общегосударственном уровне в этом направлении имелись определенные трудности в связи с тем, что начальник ГО СССР являлся всего лишь заместителем Министра обороны и не был наделен соответствующими полномочиями по координации работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в масштабе страны.
Наиболее остро эти проблемы проявились во время ликвидации последствий чернобыльской аварии и землетрясения в Армении. В этом плане недостатки в работе ГО являлись прямым следствием неготовности всей системы государственного управления к бедствиям такого масштаба.
Так, в начальный период чернобыльской катастрофы руководство станции неправильно оценило масштабы аварии. Планы гражданской обороны при аварии и система оповещения не были задействованы. Несвоевременно была доведена информация о сложившейся обстановке до руководства страны, замалчивались сведения о масштабах бедствия, решения об оповещении и эвакуации населения были приняты с опозданием [3, с. 404].
Во время крупномасштабного землетрясения в Армянской ССР в 1988 году, в результате разрушения инфраструктуры целого региона, потребовалось создание практически новой системы управления ликвидацией чрезвычайной ситуации.
Еще одним существенным недостатком в деятельности гражданской обороны являлось отсутствие сил экстренного реагирования и слабая оснащенность подразделений ГО. К примеру, для ликвидации последствий Спитакской трагедии были отмобилизованы полки ГО, которые прибыли к местам проведения работ лишь на 6-8 сутки после землетрясения. В ходе их мобилизации выяснилось, что 20 % поступившего личного состава не подлежали призыву и были демобилизованы. Ускоренное развертывание полков ГО не позволило провести своевременную расстановку личного состава и слаживание подразделений. Имелись трудности с укомплектованием имуществом и техникой как воинских подразделений, так и невоенизированных формирований ГО [11, с. 54; 55; 168; 1771-
Все эти факторы показали необходимость решения задач предупреждения и реагирования на чрезвычайные ситуации на государственном уровне. Для этого в 1989 году в структуре правительства Советского Союза Верховным Советом СССР была образована Государственная комиссия Совета Министров СССР по чрезвычайным ситуациям, а 15 декабря 1990 г. постановлением Совета Министров СССР № 1282 была создана Государственная общесоюзная система по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях, которая включала в себя союзную, республиканские и отраслевые подсистемы [12, с. 11].
Гражданской оборона играла ведущую роль в создаваемой новой системе, в подтверждение чего говорит тот факт, что первым заместителем председателя Государственной комиссии являлся начальник ГО СССР. Помимо этого, в апреле 1990 года по поручению советского правительства стал прорабатываться вопрос о выводе ГО из состава Министерства обороны и создании при Совмине СССР Главного управления Гражданской обороны СССР, который по объективным причинам так и не был реализован [10, с. 68-69].
В РСФСР также был начат процесс образования системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В 1990 году был сформирован Российский корпус спасателей, а при Совмине РСФСР образована Республиканская комиссия по чрезвычайным ситуациям. В 1991 году Российский корпус спасателей был реорганизован в Государственный комитет по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий [12, с. 11-12], а 18 апреля 1992 г. постановлением Правительства Российской Федерации была образована Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций [8].
Как видно, в период с 1989 по 1992 годы в России была создана новая государственная система защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Фактически она была выделена из системы ГО, а на выполнение ее задач автоматически заработали все элементы инфраструктуры ГО, включая оперативные дежурные службы штабов ГО и соответствующие системы связи и оповещения. Штабы ГО всех уровней получили статус органов повседневного управления РСЧС и рабочих органов комиссий по чрезвычайным ситуациям [12, с. 17].
Причем первоначально подразумевалось, что РСЧС будет иметь гораздо более широкий спектр задач, чем гражданская оборона. На данном этапе ГО рассматривалась как составная часть РСЧС, ее подсистема, призванная для защиты и жизнеобеспечения населения при чрезвычайных ситуациях [2, с. 4]. В первом Положении о РСЧС было определено, что эта система предназначена для предупреждения чрезвычайных ситуаций как в мирное, так и военное время [8].
Однако создание РСЧС шло на фоне реформирования ГО, что в итоге привело к образованию двух государственных систем, работающих на единых принципах, использующих они и те же органы управления и силы. Только РСЧС предназначалась для защиты населения и территорий в мирное время, а ГО — в военное время. Поэтому с первых лет функционирования РСЧС возник вопрос о необходимости ее объединения с ГО в единую систему гражданской защиты.
В 2011 году решением Коллегии МЧС России была одобрена Концепция создания и развития Российской системы гражданской защиты до 2020 года. Она определяла структуру, задачи, принципы, основы ее организации и функционирования. Предполагалось к 2018-2020 годам принять единый федеральный закон «Кодекс гражданской защиты», регламентирующий основы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени [6].
Несмотря на наметившуюся тенденцию слияния РСЧС и ГО в единую систему, данные планы так и не были реализованы по причине неразрешенности на тот момент времени существовавших противоречий. Так, гражданская оборона представляет собой составную часть обороны страны, а защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является частью системы государственной и общественной безопасности.
Вместе с тем ретроспективный анализ объединения РСЧС и ГО показал, что гражданская оборона рассматривалась как составная часть системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций различного характера. Поэтому в целях обеспечения единых подходов к организации защиты населения и территорий Российской Федерации в мирное и военное время необходимо учитывать наработанный в данной области исторический опыт, а также решить ряд задач.
Во-первых, надо учитывать, что на протяжении своего существования силы ГО постоянно привлекались к решению задач по защите от чрезвычайных ситуаций как в мирное, так и в военное время. Различные формирования и службы ГО задействовались в ходе проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а в годы Великой Отечественной войны воинские подразделения МПВО, созданные на базе соответствующих служб, также решали подобные задачи. Опыт их отмобилизования и разверты-
вания может быть применим и в современных условиях.
Во-вторых, исходя из предусмотренных Концепцией интеграции РСЧС и ГО положений можно предположить, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций будет решать задачи по защите населения и территорий от опасностей как в мирное, так и в военное время. По сути гражданская оборона будет являться подсистемой РСЧС.
Однако не стоит забывать, что нынешнее определение ГО как системы мероприятий исходит из того факта, что она является составной частью обороны государства, являющейся соответствующей системой мер по подготовке и вооруженной защите страны.
В этом случае интеграцию РСЧС и ГО необходимо провести таким образом, чтобы исключить внесение масштабных изменений в нормативные и планирующие документы, регламентирующие организацию мобилизационной подготовки и обороны государства. Иначе это может поставить под вопрос завершение самого процесса их интеграции.
В-третьих, РСЧС и ГО имеют и свои отличительные особенности. К примеру, задачи ГО возложены на все федеральные органы исполнительной власти. А к защите населения от чрезвычайных ситуаций привлекаются только уполномоченные ведомства и организации, формирующие функциональные подсистемы РСЧС. Предлагаемые в ходе интеграции изменения потребуют уточнения задач для различных органов государственной власти в области защиты населения и территорий от угроз мирного и военного времени.
Для этого можно использовать опыт нормативного регулирования деятельности Гражданской обороны СССР, а также разработки первого Положения о РСЧС, где наравне с общими задачами некоторым ведомствам были определены специальные функции.
Литература
1. Алтунин А.Т. Формирования гражданской обороны в борьбе со стихийными бедствиями / Изд. 2-е. перераб. и доп. М.: Стройиздат, 1978. 245 с.
2. Владимиров В. Объединять усилия, координировать действия призвана Российская система предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях (Ответы на вопросы корреспондента журнала) // Гражданская защита, 1993. № 7. С. 3-8.
3. Дьяченко A.A. Опыт ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС: Деятельность государственных органов СССР, 1986-1991 гг.: дне. ... докт. ист. паук. М., 2002. 689 с.
4. Законодательное обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций: Монография / Под общ. ред. В.А. Пучкова. М.: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2012. 312 с.
5. Концепция интеграции единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны, утвержденная решением Коллегии МЧС России от 25.03.2020 № 2/II.
6. Концепция создания и развития Российской системы Гражданской защиты до 2020 года // Гражданская защита, 2011. № 10. С. 44-52.
7. Московская битва в хронике фактов и событий. М.: Воениздат, 2004. 504 с.
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.04.1992 № 261 «О создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://government.ru/docs/all/2383 (дата обращения: 20.12.2019).
9. Сборник материалов Центра стратегических исследований гражданской защиты. Вып. 13. М., 1999. 83 с.
10. Степанов В.В. Говоров Владимир Леонидович. 18 октября 1924 - 3 августа 2006 // Гражданская защита, 2015. № 01(473). С.66- 69.
11. Уроки и выводы ликвидации последствий разрушительных землетрясений для ГО СССР. М.: Воениздат, 1989. 189 с.
12. Чрезвычайная служба России. Под общей редакцией С.К. Шойгу. М.: Издательство «Контакт-Культура», 2020. 192 с.
RETROSPECTIVE AN ALYSISOFTHEISSUESOLUTION ASSOCIATIONS OF CIVIL
DEFENSE AND UNIFIED STATE SYSTEM FOR EMERGENCY PREVENTION
AND RESPONSE
Artem BAGDASARYAN
Ph.D (Historical Sc.), Senior lecturer
of the department (philosophy, history and culturology)
Civil Defence Academy EMERCOM of Russia
Address: 141435, Moscow Region, Khimki,
md. Novogorsk
E-mail: minikorobka2000Qmail.ru
Marina A R A K ELY AN
Ph.D (Historical Sc.), Assistant Professor of the department (philosophy, history and culturology) Civil Defence Academy EMERCOM of Russia Address: 141435, Moscow Region, Khimki, md. Novogorsk
E-mail: koschka 1881 Qmail.ru
Abstract. The article presents a retrospective look at the history of the issue of combining Civil defense systems and the Unified state system of emergency prevention and response into a single system. Based on the historical analysis of the problem of combining these systems, proposals for integration have been developed Civil defense and Unified State system for emergency prevention and response.
Keywords: civil defense, protection of the population and territories from emergency situations, unified state system of prevention and liquidation of emergency situations, unification of civil defense and Unified State system for emergency prevention and response, civil protection. Citation: Bagdasaryan A.O., Arakelyan M.A. Retrospective analysis of the issue solution associations of Civil Defense and unified state system for Emergency prevention and response // Scientific and educational problems of civil protection. 2020. No. 2 (45). p. 25 - 30.
References
1. Altunin A.T. Formation of civil defense in the fight against natural disasters. M.: Strojizdat, 1978. 245 p.
2. Vladimirov V. The Russian emergency warning and response system is designed to join forces and coordinate actions (Answers to the magazine's correspondent's questions) // Civil protection, 1993. No. 7. P. 3-8.
3. Dyachenko A.A. Experience of liquidation of consequences of the Chernobyl accident: Activity of state bodies of the USSR, 1986-1991: dissertation ... doctor of historical Sciences. Moscow, 2002. 689 p.
4. Legislative provision of protection of the population and territories from emergency situations: Monograph. M.: FGBU VNII GOCHS (FC), 2012. 312 p.
5. Concept of integration of the unified state system of emergency prevention and response and civil defense, approved by the decision Of the Board of the EMERCOM of Russia 25.03.2020 № 2/11.
6. Concept of creation and development of the Russian Civil protection system until 2020 // Civil protection, 2011. No. 10. P. 44-52.
7. Moscow battle in the chronicle of facts and events. M.: Voenizdat, 2004. 504 p.
8. Resolution of the Government of the Russian Federation of 18.04.1992 No. 261 «On the creation of the Russian system of prevention and action in emergency situations». [Electronic resource]. URL: http://government.ru/docs/all/2383 (of reference date: 20.12.2019).
9. Collection of materials of the center for strategic studies of civil protection. Vol. 13. Moscow, 1999. 83 p.
10. Stepanov V.V. Govorov Vladimir Leonidovich. October 18, 1924 — August 3, 2006 // Civil protection, 2015. No. 01(473). P. 66-69.
11. Lessons and conclusions of liquidation of consequences of destructive earthquakes for the Civil defense of USSR. M.: Voenizdat, 1989. 189 p.
12. Emergency service of Russia. Edited by S. K. Shoigu. M.: Kontakt-Kultura Publishing House, 2020. 192 p.
