CC BY
28УДК 343.13
Коршунова А.М. студент магистратуры 2 курса Институт прокуратуры Московский государственный юридический университет имени
О.Е. Кутафина (МГЮА) Россия, г. Москва РЕТРОСПЕКТИВА РАЗВИТИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ ДОЗНАНИЯ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОГО СЛЕДСТВИЯ
Аннотация: Настоящая статья посвящена ретроспективе развития института надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел. Автор подразделяет основные тенденции развития надзора прокурора за досудебным производством на досоветский, советский и постсоветский периоды. В рамках указанной периодизации исследуется история становления прокурорского надзора за возбуждением и расследованием уголовных дел.
Ключевые слова: юриспруденция, прокурор, надзор прокурора, уголовное преследование, полномочия прокурора, история надзора прокурора.
Korshunova A.M. student of master's degree 2 course, The Institute of prosecution Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
Moscow
RETROSPECTIVE DEVELOPMENT OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER THE PROCEDURAL ACTIVITIES OF THE
BODIES OF INQUIRY AND PRELIMINARY INVESTIGATION
Annotation:This article is devoted to the retrospective development of the Institute of supervision of the Prosecutor for the initiation and investigation of criminal cases. The author divides the main trends in the development of Prosecutor's supervision ofpre-trial proceedings into pre-Soviet, Soviet and postSoviet periods. Within the framework of this periodization, the history of the Prosecutor's supervision over the initiation and investigation of criminal cases is studied.
Key words: jurisprudence, Prosecutor, supervision of Prosecutor, criminal prosecution, powers of Prosecutor, history of supervision of Prosecutor.
Для исследования прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия необходимо обратиться к истории вопроса, а значит, к дореволюционному, советскому и постсоветскому этапам развития надзорных полномочий прокурора за предварительным расследованием.
Прокуратура была учреждена тремя указами императора Петра I: от 12 января 1722 г. о создании при Сенате должности генерал-прокурора и обер-прокурора, а также о введении прокурорской должности в каждой коллегии; от 18 января 1722 г. об установлении должности прокуроров в надворных судах; и от 27 апреля 1722 г. о должности генерал-прокурора. А. В.
Спирин отмечает, что на этапе создания прокуратуры нельзя говорить об осуществлении ею какой-либо уголовно-процессуальной деятельности, по крайней мере, в современном понимании. В то время деятельность прокуратуры и генерал-прокурора носила характер того, что мы сейчас называем «общим надзором», то есть прокуратура была создана для того, чтобы осуществлять надзор за деятельностью Сената, казной, финансовой отчетностью. К тому же на тот момент еще не было должного регулирования досудебного производства, да и самих полномочий прокурора7. С. В. Корнакова и А. В. Чубыкин отмечают, что прокуратура при Петре I внесла существенный вклад в борьбу с беззаконием, в том числе надзирая за исполнением законов управленческим аппаратом. Выполняя функцию общего надзора, прокуратура вела наблюдение за соответствием законам деятельности и решений поднадзорных органов и должностных лиц, разрабатывала предложения по устранению нарушений законов и опротестовывала незаконные решения. За уголовными делами надзор осуществлялся по такому же принципу - соответствия деятельности и решений уполномоченных поднадзорных органов и их решений закону, а характерный для современного уголовного судопроизводства обвинительный элемент в деятельности прокуратуры отсутствовал. Вся надзорная деятельность прокуратуры сводилась к надзору за «ходом бумаг» и бюрократией8.
После смерти Петра I в период нестабильной ситуации в Российской империи, вызванной периодом дворцовых переворотов, прокуратура не только потеряла свои полномочия и значение, но и фактически была упразднена, а значит, и перестал действовать даже минимальный на тот момент надзор за процессуальной деятельностью предварительного расследования. Но императрица Анна Иоанновна, понимая необходимость существования прокуратуры для эффективного управления государством, восстановила должности прокуроров указом от 02 октября 1730 г. А генерал -прокурор Н. Ю. Трубецкой в циркулярном письме прокурорам от 21 мая 1740 г. фактически устанавливал их полномочия, уделяя особое внимание на соблюдение сроков расследования уголовных дел и содержания лиц под стражей9.
Следующим этапом развития прокурорского надзора за
7 Спирин А. В. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: монография. - М.: Юрлитинформ, 2016. - С. 7.
8 Корнакова С. В., Чубыкин А. В. Процессуальный статус прокурора в стадии возбуждения уголовного дела в российском уголовном процессе. - М.: Юрлитинформ, 2015. - С. 46.
9 Спирин А. В. Указ. соч. - С. 8.
предварительным расследованием стал 1767 г., когда впервые в России на прокуратуру было возложено осуществление государственного преследования. Так прокуроры были обязаны возбуждать преследование по публичным преступлениям, а также наблюдать за производством предварительного следствия 10. Эта же тенденция нашла свое продолжение в циркулярном ордере генерал-прокурора Г. Р. Державина от 22 сентября 1802 г., который впервые закрепил за прокурорами надзор за следствием в качестве особой сферы контроля. Прокурор должен был всесторонне и беспристрастно исследовать обстоятельства дела и хода всего расследования11.
В 1860-е гг. император Александр II проводил реформы уголовного судопроизводства, которые затронули и прокурорский надзор за предварительным расследованием. Так 8 июля 1860 г. было принято «Учреждение судебных следователей», которое определяло надзорные полномочия прокурора по отношению к следствию: судебный следователь должен быть приступить к производству следствия и к исполнению отдельных по нему действий по письменным требованиям губернского прокурора и стряпчих (помощников и одновременно советников прокурора). Кроме того, о следствии, начатом по собственному усмотрению, а также об отправлении дела в надлежащее судебное место по окончании следствия следователь уведомлял стряпчего 12. Спустя 2 года, 29 сентября
1862 г. Александром II были утверждены «Основные положения преобразования судебной части в России», которые в основном были посвящены реформе судоустройства Российской империи. Тем не менее, в Части первой документа была глава VII «О прокурорах», которая помимо организационного устройства прокуратуры касалась и надзора за предварительным расследованием. В частности, ст. 3, 4 закрепляли разделение судебной и обвинительной властей, но при этом последняя, то есть выявление преступлений и преследование виновных была в руках прокуроров.
Это положение впоследствии развивалось в нормах Устава уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г, которые закрепляли за прокурором осуществление функции уголовного преследования, в том числе посредством возбуждения уголовных дел (ст. 311 УУС), и обязанности по составлению заключения о предании обвиняемого суду (ст. 510, 519 и 520 УУС)13. А вот прекращать уголовные дела прокурор не мог, но имел право ходатайствовать об этом перед окружным судом. Помимо этого, Устав уголовного судопроизводства устанавливал организацию прокуратуры, ее
10 Буглаева Е. А., Виницкий Л. В. Участие прокурора в ходе предварительного следствия. М.: Юрлитинформ, 2013. - С. 7-8.
11 Прокурорский надзор : учебник для вузов / О. С. Капинус [и др.]; под общ. Ред. О. С. Капинус; науч. Ред. А. Ю. Винокуров. - М. : Издательство Юрайт, 2014. - С. 30.
12 Тем же. - С. 33.
13 Таболина К. А. Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: история и современность // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 11 (48). - С. 2575.
поднадзорных должностных лиц - судебных следователей, а также сущность обязанностей прокуроров, заключающуюся в «наблюдении (надзоре) за единообразным и точным применением законов». Следует заметить, что это положение актуально и в наше время.
Устав уголовного судопроизводства сформировал надзорные полномочия прокурора за предварительным расследованием как особую сферу деятельности прокурора, которая больше не составляла предмет общего надзора. Надзорные полномочия прокурора в отношении судебных следователей аккумулировались в одном акте, а не разрозненно появлялись в различных циркулярных письмах генерал-прокуроров, как это было до 1864 г. Эта модель прокурорского надзора просуществовала в почти неизменном виде вплоть до 1917 г. - до советского периода.
Советский этап в ретроспективе развития прокурорского надзора за процессуальной деятельность органов дознания и предварительного следствия ознаменовался ликвидацией прокуратуры, а заодно и судебных следователей, т. к. они считались буржуазными и угнетательскими элементами, чуждыми советскому обществу, что закреплялось декретом от 24 ноября 1917 г. № 1 «О суде». Тем не менее, надзор полностью исключить было нельзя, поэтому некоторые надзорные полномочия возлагались на местные и окружные суды, что регулировалось соответствующими декретами.
Однако впоследствии стало очевидно, что надзор не может функционировать в условиях правового вакуума, а у суда должна быть иная функция, не связанная с надзором за предварительным расследованием. В этой связи положением о прокуратуре, принятом 3-й сессией ВЦИК 28 мая 1922 г. была создана советская прокуратура. Конечно, это не был принципиально новый государственный орган. За основу был взят Устав уголовного судопроизводства, адаптированный к новой действительности. Указанное положение определяло роль и функции прокуратуры, включая надзор за органами дознания и предварительного следствия. Более детально правовой статус вновь созданной прокуратуры, включая надзорные полномочия в отношении производства предварительного расследования, определялся УПК РСФСР 1922 г. Проанализировав положения УПК РСФСР 1922 г., в частности ст. 9, 96, 100, 163, 189, 207, 208, 209, 216, можно прийти к выводу, что прокурор был уполномочен осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия (например, надзор за соблюдением сроков производства предварительного следствия), а также возбуждать уголовное преследование, руководить предварительным расследованием (давать указания органам дознания о производстве процессуальных действий, а также следователю о направлении и дополнении следствия).
Принятый позднее УПК РСФСР 1923 г., не только сохранил надзорные полномочия прокурора в отношении предварительного расследования, закрепленные предыдущим кодексом, но и усилил их. Это можно
проследить на примере гл. XII УПК РСФСР 1923 г., посвященной мерам пресечения. В частности, следователь должен был сообщать прокурору о применении мер пресечения (ст. 146 УПК РСФСР 1923 г.), а предложение прокурора об избрании более легкой меры пресечения являлось обязательным (ст. 148 УПК РСФСР 1923 г.). Кроме того, устанавливался новый порядок обжалования действий следователя. Согласно ст. 212 УПК РСФСР 1923 г., прокурор должен был рассматривать жалобы участников уголовного судопроизводства на действия следователей, нарушающие их права. Тенденция к усилению прокурорского надзора, а также к сближению следствия и надзора, в итоге привела к включению следственного аппарата в прокуратуру в 1928 г., что обеспечило прокурору административные полномочия в отношении следователя, помимо прежних надзорных.
Далее Конституция РСФСР 1936 г. в ст. 113 закрепила за прокурором осуществление высшего надзора за точным исполнением закона в государстве, к чему несомненно относится и надзор за предварительным следствием. Кроме того, ст. 127 Конституция РСФСР 1936 г. определяла полномочия прокурора при избрании меры пресечения в виде заключения под стражу.
Тенденция к усилению прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия продолжилась с принятием положения о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 г. и Основ уголовного судопроизводства СССР от 25 декабря 1958 г. Так прокурор должен был осуществлять уголовное преследование виновных лиц, выявлять преступления (а в случае выявления последних возбуждать уголовные дела), строго следить за соблюдением прав и свобод участников уголовного судопроизводства и исполнением органами дознания и предварительного следствия требований уголовно-процессуального законодательства. В случае нарушения прав и свобод при расследовании уголовных дел участники уголовного судопроизводства могли обжаловать решения должностных лиц прокурору. Прокурор также был вправе давать обязательные для исполнения письменные указания следователям и дознавателям 14.
Идею судебной реформы 1950-х гг. применительно к уголовному судопроизводству законодатель выразил в УПК РСФСР 1960 г. Новый кодекс закреплял единые процессуальные формы для прокурорского надзора за законностью возбуждения уголовного дела и за исполнением законов при производстве дознания и предварительного следствия, вне зависимости от органа, осуществлявшего предварительное расследование. К надзорным полномочиям прокурора относилась деятельность по руководству предварительным расследованием через право давать указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения, а также по возвращению уголовных дел органу дознания и
14 Там же. - С. 2578.
следователю с указаниями о производстве дополнительного расследования. После принятия УПК РСФСР 1960 г. не было значительных изменений в надзорных полномочиях прокурора за предварительным расследованием, тем более если учитывать и то, что этот кодекс продолжал действовать и после распада СССР.
Таким образом, происходило последовательное усиление надзорных полномочий прокурора в отношении предварительного расследования в советский период, что привело в итоге к непосредственному руководству следственным аппаратом.
В постсоветский период ранее действовавшая концепция прокурорского надзора за предварительным расследованием подверглась критике. Считалось, что прокурору нельзя одновременно надзирать и осуществлять уголовное преследование в связи с тем, что таким образом в его руках сосредотачиваются неограниченные полномочия. Это нашло отражение в Концепции судебной реформы в РСФСР 1991 г., согласно которой за прокурором приоритетной признавалась функция расследования уголовных дел, для чего за ним закреплялись широкие полномочия на досудебной стадии производства по уголовному делу, в частности право возбуждения уголовного дела; присутствия при производстве следственных действий; дачи указаний органу дознания и следователю о направлении расследования, выяснении определенных обстоятельств, дополнении расследования, а термин «высший» по отношению к надзору исключался.
Тем не менее, законодатель пошел по иному пути. Так, согласно ч. 1 ст. 37 УПК РФ, прокурор закреплялся в качестве должностного лица, уполномоченного осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Объем полномочий прокурора по надзору за предварительным расследованием был достаточно широким.
Ситуация изменилась после проведения в 2007 г. реформы уголовно-процессуального законодательства. Федеральным законом от 05 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» законодатель существенно сократил надзорные полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельность следователя, передав их руководителю следственного органа. Кроме того, сегодня прокурор не может, например, возбуждать уголовные дела, давать согласие следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, давать письменные указания (за исключением указаний при отмене незаконного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и при направлении уголовного дела для производства дополнительного следствия). Также следственный аппарат был выведен из состава прокуратуры, став сначала Следственным комитетом при
прокуратуре Российской Федерации 15, а чуть позже - Следственным комитетом Российской Федерации 16. Причины такого существенного изменения надзорных полномочий прокурора, вопрос о том, насколько они оправданы, не повлияют ли столь обширные полномочия руководителя следственного органа на качество расследования, а также какое положение было лучше - до 2007 г. или после, составляют предмет дискуссий юристов-практиков и ученых, что доказывает актуальность настоящего исследования.
Использованные источники:
1. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации».
2. Указ Президента РФ от 01 августа 2007 г. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» (утратил силу).
3. Прокурорский надзор : учебник для вузов / О. С. Капинус [и др.]; под общ. Ред. О. С. Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. — М.: Юрайт, 2014. — 639 С.
4. Буглаева Е. А., Виницкий Л. В. Участие прокурора в ходе предварительного следствия. - М.: Юрлитинформ, 2013. - 216 С.
5. Корнакова С. В., Чубыкин А. В. Процессуальный статус прокурора в стадии возбуждения уголовного дела в российском уголовном процессе: монография. - М.: Юрлитинформ, 2015. - 200 С.
6. Спирин А. В. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: монография. - М.: Юрлитинформ, 2016. - 240 С.
7. Таболина К. А. Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: история и современность // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 11 (48). - С. 69-91.
15 Указ Президента РФ от 01 августа 2007 г. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
16 Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
