CC BY
24
ГУМАНИТАРНЫЕ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ НАУКИ
УДК 343.13
Гребенькова Е.С. студент магистратуры 2 курса Институт Прокуратуры Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Россия, г. Москва ИСТОРИКО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СТАТУСА ПРОКУРОРА В ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ
Аннотация. В статье ставится задача рассмотреть исторический аспект развития статуса прокурора в досудебном производстве. Автором анализируется законодательство конкретных исторических этапов. Особое внимание отводится Уставу уголовного судопроизводства как документу, впервые закрепившему в уголовном судопроизводстве за прокурором функцию надзора. В результате исследования автор приходит к выводу, что история становления и развития прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного следствия в их уголовно-процессуальной деятельности представляет собой сложный, многоэтапный процесс.
Ключевые слова: прокурор, досудебное производство, полномочия прокурора, прокурорский надзор, история становления надзорной функции прокурора.
Grebenkova E. 2nd year master Prosecutors institute Kutafins University (MSAL) Russia, Moscow
HISTORICAL AND LEGAL CHARACTERISTICS OF THE STATUS OF THE PROSECUTOR IN PRE-TRIAL PROCEDURE
Annotation. The article aims to examine the historical aspect of the development of the status of a prosecutor in pre-trial proceedings. The author analyzes the legislation of specific historical stages. Particular attention is given to the Statute of Criminal Procedure as a document that first established the supervisory function in the criminal proceedings for the prosecutor. As a result of the research, the author comes to the conclusion that the history of the formation and development of prosecutor's supervision over the execution of laws by preliminary investigation bodies in their criminal procedural activity is a complex, multi-stage process.
Keywords: prosecutor, pre-trial proceedings, prosecutor's powers, prosecutor's supervision, history of the formation of the supervisory function of
the prosecutor.
Надзор за исполнением законов органами предварительного следствия в их уголовно-процессуальной деятельности является одним из основных участков работы прокуратуры Российской Федерации, что связано с особой значимостью сферы уголовного судопроизводства, где законом допускается ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Сегодня возможно выделить три этапа в становлении и развитии прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного следствия. С учетом проведенной в 2007 г. реформы в качестве критерия выделения этапов можно отметить назначение органов прокуратуры в досудебном производстве, которое определяется политическими, экономическими и историческими факторами, а также взглядом высшего руководства государства на институт прокуратуры в целом.
Первый этап (1802-1864) - период становления. По определению А. Градовского, ему была присуща «строго централизованная система Петра I с его приписными губерниями, приписными сословиями, сосредоточением в каждом ведомстве власти исполнительной, судебной и отчасти законодательной, широкою деятельностью государства для государства» 12. Прокуратура, как и вся государственность, формировалась под влиянием иностранного права (преимущественно французского и немецкого), приспосабливаясь к российской действительности. Предназначением прокуратуры являлся надзор за исполнением законов в государстве, в том числе при производстве расследования по уголовным делам. Прокуроры следили за ходом расследования дел и имели «попечение» о «колоднических» делах, то есть осуществляли надзор по арестантским делам13. По уголовным делам прокуроры контролировали сроки расследования, вникали в суть и содержание дела и давали оценку собранным доказательствам виновности того или иного лица14. Возложение на прокуратуру функции надзора за производством предварительных следствий последовало в Циркулярном ордере Министра юстиции и Генерал-прокурора Г.Р. Державина к губернским прокурорам 1802 г. Этот акт в самом общем виде закрепил основы организации и деятельности прокурорского надзора за следствием, уполномочил прокурорских работников «всемерно наблюдать и ходатайствовать, чтоб следствие приведено было в надлежащую ясность, точность и окончено с совершенным беспристрастием; в случае же неуважения представлений доносить Генерал-прокурору» 15.
Каких-либо властных полномочий по воздействию на следственные
12 Градовский А. Высшая администрация России XVIII ст. и генерал-прокуроры. СПб.: Типография Ивана Бочкарева, 1866. С. 10.
13 Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М.: Проспект: ТК Велби, 2008. С. 21.
14 Буглаева Е.А., Виницкий Л.В. Участие прокурора в ходе предварительного следствия. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 7-8.
15 Прокуратура России (1722-2012). Документы / автор-сост. В.С. Павлов. СПб.: Реноме, 2014. С. 55.
органы прокурору предоставлено не было, так как прокуратура позиционировалась исключительно как орган надзора («око государево»).
Наделение прокурора более широкими полномочиями по надзору за расследованием преступлений могло состояться в 1860 г., когда Александр II утверждал Учреждение судебных следователей. Однако император ввиду бурного обсуждения основных положений предстоящей судебной реформы, где оставалось немало вопросов, в том числе связанных с организацией прокурорского надзора, не стал торопиться и принял решение сохранить действующий порядок взаимодействия прокуроров и следователей. «Учреждение судебных следователей предоставило прокурорским чинам ограниченные права в сфере надзора за производством предварительных следствий. Прокурор мог знакомиться с материалами дела и давать следователю предложения, но не приказания» 16.
В документе было закреплено, что судебный следователь приступал к осуществлению расследования и к исполнению отдельных по нему действий по письменным требованиям губернского прокурора и стряпчих (помощников и одновременно советников прокурора). Кроме того, о следствии, начатом по собственному усмотрению, а также об отправлении дела в надлежащее судебное место по окончании следствия следователь уведомлял стряпчего 17.
Роль прокуратуры в России была определена 29 сентября 1862 года «Основными положениями о прокуратуре» как: «наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи» 18. Это назначение прокуратуры остается актуальным и сегодня. Однако до судебно-правовой реформы 1860-х годов институт надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел только зарождался, период его становления связан с принятием 20 ноября 1864 года Устава уголовного судопроизводства (УУС)19.
УУС впервые закрепил в уголовном судопроизводстве за прокурором функцию надзора, а также деятельность по осуществлению уголовного преследования как один из элементов надзорной функции прокурора. В соответствии с УУС (ст. 278, 279), «прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий. По производству дознания о преступных деяниях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей»20. Орган дознания находился в прямом подчинении прокурору, и действия полиции, производящей дознание,
16 Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1993. С. 129.
17 Прокурорский надзор: учебник для вузов / О.С. Капинус [и др.]; Указ. Соч. С. 33.
18 Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юрид. Центр Пресс, 2003. С. 129.
19 Устав уголовного судопроизводства // Судебные уставы 20 ноября 1864 г. СПб., 1864.
20 Устав уголовного судопроизводства // Судебные уставы 20 ноября 1864 г. СПб., 1864.
соответственно обжаловались прокурору (ст. 493 УУС). Полиция и судебные следователи обязаны были уведомлять прокурора о начатом производстве по уголовному делу (ст. 250, 263 УУС). Кроме того, полицейские чины должны были доносить прокурору обо всех дознаниях, переданных ими судебным следователям (ст. 255 УУС). Прокуроры могли присутствовать при осуществлении всех следственных действий, не останавливая хода следствия (ст. 280 УУС). Законные требования прокурора, относящиеся к расследованию преступления и собиранию доказательств, были обязательны для следователя (ст. 281 УУС). При заключении обвиняемого под стражу следователь должен был немедленно уведомить об этом прокурора, который мог требовать применения менее строгой меры принуждения (ст. 283 УУС). Судебный следователь уведомлял прокурора и о причинах, по которым обвиняемый не взят под стражу или освобожден (ст. 284 УУС). Также прокурор мог предложить следователю задержать обвиняемого, оставленного на свободе или освобожденного из-под стражи, спорные вопросы между прокурором и следователем разрешались в судебном порядке (ст. 285 УУС). По окончании расследования уголовного дела прокурор обладал полномочием о требовании дополнения предварительного следствия, то есть мог направить дело на доследование (ст. 286, 512 УУС). В общем, объем полномочий прокурора по надзору за следствием и дознанием практически ничем не отличался. Кроме того, прокурор и при производстве дознания, и при производстве следствия был наделен полномочиями, позволявшими влиять на ход расследования, то есть осуществлял уголовное преследование. Имеющие основополагающее значение для УУС Основные положения уголовного судопроизводства от 29 сентября 1862 года21 (ст. 3, 4) провозглашали отделение власти обвинительной от власти судебной, при этом власть обвинительная, то есть обнаружение преступлений и преследование виновных, принадлежала прокурорам. Данное предписание нашло свое отражение в нормах УУС, которые закрепляли осуществление прокурором функции уголовного преследования, в том числе посредством возбуждения уголовных дел (ст. 311 УУС), и обязанности по составлению заключения о предании обвиняемого суду (ст. 510, 519 и 520 УУС)22. Таким образом, УУС усилил прокурорский надзор за дознанием и предварительным следствием и наделил прокурора функцией уголовного преследования.
О необходимости уголовного преследования как элемента надзорной деятельности прокурора говорил в свое время известный дореволюционный юрист Н.В. Муравьев23. Остается актуальной и его позиция, что «уголовная деятельность прокурорского надзора основана: а) на соединении задач
21 Основные положения преобразования судебной части в России от 29 сентября 1862 г. Ч. 2: Уголовное судопроизводство. М., 1863. С. 32
22 Устав уголовного судопроизводства // Судебные уставы 20 ноября 1864 г. СПб., 1864.
23 Муравьев Н.В. Общие основания прокурорской деятельности по уголовным делам // Дореволюционные юристы о прокуратуре: сб. ст. СПб.: Юрид. Центр Пресс, 2001. С. 107.
обвинительной с законоохранительной; б) на обязанности беспристрастия; в) на преобладании начала следственного с многими, впрочем, проявлениями состязательного начала; г) на господстве общественного или публичного начала в известном, впрочем, соотношении с частными элементами процесса, и, наконец, д) на применении начала закономерности, смягченном его уместностью или целесообразностью»24.
Итак, на концептуальном уровне надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел возник с принятием УУС, который фактически превратил прокурора в руководителя предварительным расследованием и обусловил деятельность прокурора в досудебном производстве как осуществление надзора, составляющим элементом которого является такое направление прокурорской деятельности, как уголовное преследование25.
Таким институт прокурорского надзора за следствием оставался до судебной реформы 1864 года, с которой начинается второй этап его развития. Данный этап (несмотря на охват имперского и советского периодов) характеризуется последовательным и целенаправленным наделением лиц прокурорского надзора властно-распорядительными полномочиями не столько по надзору, сколько по процессуальному руководству производством предварительных следствий.
24 ноября 1917 г. Декретом СНК РСФСР «О суде» были упразднены «доныне существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора»26.
Возрождение прокуратуры последовало в 1922 г., а Положение о прокурорском надзоре27 закрепило за ней, среди прочего, функцию надзора за производством предварительного следствия. Несмотря на отрицание советской властью имперского прошлого России, за основу первых уголовно-процессуальных законов Российской Советской Федеративной Социалистической Республики были взяты положения Устава уголовного судопроизводства, в связи с чем прокуратура вновь получила широкие права по воздействию на ход предварительного следствия. Так, в Уголовно-процессуальных кодексах 1922 и 1923 гг. сохранились нормы, устанавливающие права прокурора на ознакомление с актами предварительного следствия, давать обязательные для исполнения указания следователю о направлении и дополнении следствия28. Одновременно наметилась тенденция к усилению руководящей роли прокуратуры в производстве предварительного расследования. Например, законодательное закрепление получил институт санкционирования прокурором производства
24 Муравьев Н.В. Указ. Соч. С. 107.
25 Таболина К.А. Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: история и современность. - Актуальные проблемы российского права, 2014, № 11, С. 2574.
26 Декрет СНК РСФСР от 24.11.1917 «О суде» // СПС «КонсультантПлюс».
27 Постановление ВЦИК от 28.05.1922 «Положение о прокурорском надзоре» // СПС «КонсультантПлюс».
28 Постановления ВЦИК от 25.05.1922 «Об Уголовно-Процессуальном Кодексе», от 15.02.1923 «Об утверждении Уголовно-Процессуального Кодекса Р.С.Ф.С.Р.» // СПС «КонсультантПлюс».
следственных действий.
С принятием в 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР, а в 1960 г. Уголовно-процессуального кодекса лица прокурорского надзора еще больше укрепились в статусе руководителей расследования преступлений29. В дополнение к предоставленным полномочиям прокурорские работники наделялись правами: отменять незаконные и необоснованные постановления органов предварительного следствия; разрешать отвод, заявленный следователю; санкционировать применение мер пресечения (залог, заключение под стражу); продлевать срок предварительного следствия.
Организационно-процессуальное подчинение всех следственных органов прокуратуре в советское время было обусловлено политической установкой высшего руководства страны, наличием в прокуратуре собственного следственного аппарата. Кроме того, значимым фактором выступало построение досудебного производства, где отсутствовало четкое разделение стороны обвинения и стороны защиты, что позволяло по формальным причинам говорить о прокуроре как об объективном и беспристрастном (не связанном со стороной обвинения) должностном лице, призванном обеспечить законность предварительного следствия посредством осуществления надзора, в том числе с использованием полномочий по руководству расследованиемЗО.
После распада Советского Союза, утверждения Верховным Советом РСФСР Концепции судебной реформы31 в 1991 г. и принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. 32 появились предпосылки, правовые и политические, для реформирования института прокурорского надзора за исполнением законов следственными органами, а именно для отделения функции руководства расследованием от функции надзора за расследованием. Однако вопреки ожиданиям законодатель пошел в противоположном направлении и окончательно закрепил за прокуратурой статус полноправного хозяина досудебных стадий по уголовным делам, где производство предварительного следствия является обязательным, приняв в 2001 г. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, ст. 37 которого уполномочила прокурора: давать письменные указания о направлении расследования, производстве следственных и иных процессуальных действий; давать согласие следователю на возбуждение уголовного дела, возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного
29 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 24.05.1955 «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР» // СПС «КонсультантПлюс»; Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР (утв. ВС РСФСР 27.10.1960) // СПС «КонсультантПлюс».
30 Слепов Д.В. История становления института ведомственного руководства деятельностью следователя в российском уголовном процессе. Актуальные проблемы права на современном этапе развития российской государственности. 2017. С. 175.
31 Концепция судебной реформы в РСФСР, одобренная постановлением Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 // СПС «КонсультантПлюс».
32 Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками) // Собрание законодательства Российской Федерации от 4 августа 2014 г. N 31 ст. 4398
процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения; продлевать срок предварительного расследования; утверждать постановление следователя о прекращении производства по уголовному делу и др.
Реформа института прокурорского надзора за исполнением законов следственными органами была отложена еще на 6 лет и началась в 2007 г. с принятием Федерального закона от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»33, который является отправной точкой третьего этапа в истории развития данного направления прокурорской деятельности. Указанный закон лишил прокурорских работников властно-распорядительных полномочий по процессуальному руководству расследованием преступлений и восстановил за прокуратурой в досудебных стадиях по уголовным делам, где производство предварительного следствия является обязательным, исторический статус надзорного ведомства. Данный этап также ознаменован выведением из системы прокуратуры следственного аппарата.
Таким образом, можно согласиться с мнением О.В. Воронина, что история становления и развития прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного следствия в их уголовно-процессуальной деятельности представляет собой циклический процесс, в котором «чистая надзорная модель» деятельности прокуратуры сменяется «смешанной моделью» (модель деятельности прокуратуры, осуществляющей на досудебных стадиях уголовного процесса одновременно функции уголовного преследования (заключающей в себе, среди прочего, процессуальное руководство расследованием) и надзора за исполнением законов следственными органами) и наоборот34.
Использованные источники:
1. Устав уголовного судопроизводства // Судебные уставы 20 ноября 1864 г. СПб., 1864.
2. Декрет СНК РСФСР от 24.11.1917 «О суде» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Постановления ВЦИК от 25.05.1922 «Об Уголовно-Процессуальном Кодексе», от 15.02.1923 «Об утверждении Уголовно-Процессуального Кодекса Р.С.Ф.С.Р.» // СПС «КонсультантПлюс».
4. Постановление ВЦИК от 28.05.1922 «Положение о прокурорском надзоре» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Концепция судебной реформы в РСФСР, одобренная постановлением
33 Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями от 22.12.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации от 11 июня 2007 г. N 24 ст. 2830
34 Воронин О.В. О типе и месте российской прокуратуры в современной системе органов государственной власти.// Законодательная экспертиза. 2010, № 6. С.117.
Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 // СПС «КонсультантПлюс».
6. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с поправками) // Собрание законодательства Российской Федерации от 4 августа 2014 г. N 31 ст. 4398
7. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М.: Проспект: ТК Велби, 2008. С. 21.
8. Буглаева Е.А., Виницкий Л.В. Участие прокурора в ходе предварительного следствия. М.: Юрлитинформ, 2013. С. 7-8.
9. Воронин О.В. О типе и месте российской прокуратуры в современной системе органов государственной власти.// Законодательная экспертиза. 2010, № 6. С.117.
10. Градовский А. Высшая администрация России ХУШ ст. и генерал-прокуроры. СПб.: Типография Ивана Бочкарева, 1866. С. 10.
11. Дореволюционные юристы о прокуратуре: сб. ст. СПб.: Юрид. Центр Пресс, 2001. С. 107.
12. Казанцев С.М. История царской прокуратуры. СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 1993. С. 129.
13. Прокуратура России (1722-2012). Документы / автор-сост. В.С. Павлов. СПб.: Реноме, 2014. С. 55.
14. Рохлин В.И. Прокурорский надзор и государственный контроль: история, развитие, понятие, соотношение. СПб.: Юрид. Центр Пресс, 2003. С. 129.
15. Слепов Д.В. История становления института ведомственного руководства деятельностью следователя в российском уголовном процессе. Актуальные проблемы права на современном этапе развития российской государственности. 2017. С. 175.
16. Таболина К.А. Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: история и современность. - Актуальные проблемы российского права, 2014, № 11, С. 2574.
