CC BY
12Международно-правовые науки International Legal Sciences
шшш
DOI: 10.37399/2686-9241.2023.2.174-192
Реструктуризация «квазисуверенного» долга: международно-правовой дискурс
Юлия Анатольевна Радченко
Московская городская коллегия адвокатов «Консультация», Москва, Российская Федерация julia_ cam. law@mail. ru
Аннотация
Введение. В статье рассматриваются доктринальные подходы к определению термина «квази-суверенный» применительно к таким понятиям, как «квази-су-веренный долг» и «квази-суверенный субъект», а также практика урегулирования задолженности субъектов, обладающих отдельной от государства правосубъектностью, но сохраняющих с ним устойчивую экономическую и правовую связь.
Теоретические основы. Методы. Теоретическую основу исследования составляют доктринальные источники и правоприменительная практика урегулирования международных долговых обязательств. В статье приведен анализ доктриналь-ных подходов к определению сущности «квази-суверенных» субъектов международных долговых отношений, а также международных договоров, судебной практики. При проведении исследования применялись общенаучные и специальные методы познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой.
Результаты исследования. В современных теоретических источниках, посвященных урегулированию внешних долговых обязательств государств, периодически встречаются такие понятия, как «квази-суверенный долг» и «квази-суве-ренный заемщик». В то же время точного определения данных терминов ни в научной литературе, ни в нормативных актах не дается. Лингвистическое и логическое толкования термина «квази-суверенный» позволяют сделать вывод, что оно применяется к отличным от государства субъектам долговых правоотношений, осуществляющим внешние заимствования, однако при этом с такими субъектами государство имеет устойчивую функциональную связь. В результате проведенного анализа доктринального и практического материала, во-первых, выявлены необходимые признаки рассматриваемых субъектов, а во-вторых, установлены соответствующие критерии для рассматриваемой категории кредитно-долговых отношений, поскольку на квалификацию общественного отношения в качестве «квази-суверенного» детерминирующее влияние оказывает именно специфический характер субъекта.
© Радченко Ю. А., 2023
Научная статья УДК 341
Обсуждение и заключение. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод о наличии в системе международных кредитно-долговых отношений, наряду с суверенными и частными участниками, особой группы заемщиков, обладающих самостоятельным правовым статусом, но при этом тесно связанных с государством. Реструктуризация долгов по обязательствам такой группы заемщиков зачастую становится невозможной без участия государства.
Ключевые слова: квази-суверенный долг, квази-суверенный субъект, суверенный долг, реструктуризация, международные долговые отношения, суверенный иммунитет, урегулирование долговых обязательств
Для цитирования: Радченко Ю. А. Реструктуризация «квази-суверенного» долга: международно-правовой дискурс // Правосудие/Justice. 2023. Т. 5, № 2. С. 174-192. DOI: 10.37399/2686-9241.2023.2.174-192.
Original article
Restructuring "Quasi-Sovereign" Debt: International Legal Discourse
Yulia A. Radchenko
Moscow City Bar Association "Konsultatsiya", Moscow, Russian Federation
For correspondence: julia_cam.law@mail.ru Abstract
Introduction. The article describes doctrinal approaches to the definition of the term "quasi-sovereign" in relation to such concepts as "quasi-sovereign debt" and "quasi-sovereign entity", as well as the practice of debt settlement of entities that have a separate legal personality from the state, but maintaining a stable economic and legal relationship with it.
Theoretical Basis. Methods. The theoretical basis of the study is doctrinal sources and law enforcement practice in the settlement of international debt obligations. The article provides an analysis of doctrinal approaches to the definition of the essence of "quasi-sovereign" subjects of international debt relations, as well as international treaties, judicial practice. During the study general scientific and special methods of cognition of the subject were used: formal-legal, comparative-legal, historical-legal. Results. In modern theoretical sources devoted to the settlement of external debt obligations of states, such terms as "quasi-sovereign debt" and "quasi-sovereign borrower" are periodically encountered. At the same time the exact definition of these terms neither in the scientific literature, nor in the regulations is not given. Based on the linguistic and logical interpretation of the word "quasi-sovereign", it can be concluded that it applies to the subjects of debt legal relations distinct from the state, carrying out external borrowings, but at the same time the state has a stable functional relationship with such subjects. The analysis of the doctrinal and practical material made it possible, firstly, to identify the necessary features of the subjects under consideration, and, secondly, to establish the appropriate criteria for the category of such credit and debt relations, since the qualification of a public relation as a "quasi-sovereign" is determined by precisely the specific character present on the side of the subject.
Discussion and Conclusion. Based on the analysis carried out, it can be concluded that in the system of international credit and debt relations, along with sovereign and private participants, there is a special group of borrowers with an independent legal status, but at the same time closely associated with the state. Thus, the restructuring of the debt obligations of such a group of borrowers often becomes impossible without the participation of the state.
Keywords: quasi-sovereign debt, quasi-sovereign entity, sovereign debt, restructuring, international debt relations, sovereign immunity, debt settlement
For citation: Radchenko, Yu. A., 2023. Restructuring "quasi-sovereign" debt: international legal discourse. Pravosudie/Justice, 5(2), pp. 174-192. (In Russ.) DOI: 10.37399/2686-9241.2023.2.174-192.
Введение
С овременную мировую экономику невозможно представить без непрерывного трансграничного движения капиталов и осуществления внешних заимствований. Наряду с частными лицами заемщиками на международном долговом рынке являются также и государства. В зависимости от того, какие цели ставит перед собой заемщик, какие риски при осуществлении заимствования несут он и его кредиторы, а также от их экономического состояния и других факторов внешние заимствования могут приобретать самые разнообразные, зачастую весьма причудливые формы. В случае возникновения сложностей с урегулированием существующей задолженности ее реструктуризация, направленная на обеспечение защиты как заемщиков, так и их кредиторов, осуществляется на основе анализа большого количества обстоятельств: условий заимствования, причин возникновения проблем с ее погашением, а также в немалой степени их правового статуса.
Механизмы, применяемые к реструктуризации суверенных и частноправовых обязательств, значительно различаются, прежде всего ввиду разной правовой природы участников отношений. К государству как субъекту, обладающему суверенитетом, невозможно применить такие меры, как, например, его ликвидация или введение внешнего управления, чего нельзя сказать о юридических лицах - заемщиках. Казалось бы, столь четкое разграничение двух групп участников долговых правоотношений не должно повлечь за собой трудностей в определении средств и методов урегулирования задолженности. Однако в ряде случаев должником может выступать лицо, обладающее отдельным правовым статусом, которое одновременно имеет в той или иной форме тесную связь с государством. Для характеристики такого рода заемщиков и их долгов зачастую используется определение «квази-суверенный».
Теоретические основы. Методы
Теоретическую основу исследования составляют доктринальные источники и правоприменительная практика урегулирования международ-
ных долговых обязательств. В статье приведен анализ доктринальных подходов к определению сущности «квази-суверенных» субъектов международных долговых отношений, а также международных договоров, судебной практики. При проведении исследования применялись общенаучные и специальные методы познания: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой.
Результаты исследования
Термин «квази-суверенный» чаще встречается в финансово-экономической научной литературе, нежели в строго юридической. В международном праве отсутствует его официальная дефиниция, тем не менее данный термин периодически применяется в отдельных правовых актах, на основании чего можно сделать вывод, что он относится к некой специфической группе кредитно-долговых правоотношений. Например, в Глобальном кодексе валютного рынка (своде глобальных принципов добросовестной практики валютного рынка), принятом в 2017 г. Рабочей группой при Банке международных расчетов, в числе участников рынка при работе на валютном рынке указаны квази-су-веренные и наднациональные организации1. Согласно документу Министерства финансов России «Рекомендации по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/долговой политики» от 18 декабря 2015 г. «в целях уменьшения затрат и рисков в средне- и долгосрочной перспективе управляющие долгом принимают меры, направленные на то, чтобы заявленная ими стратегия и проводимые операции способствовали бы становлению и развитию локального рынка квази-суверенных (государственных) ценных бумаг»2. Таким образом, по смыслу этого документа данные ценные бумаги выпускаются государством или от имени государства, но при этом не являются суверенными долговыми обязательствами, из чего можно сделать вывод, что Минфином России под квази-суверенным долгом понимаются долговые обязательства субъектов Российской Федерации.
Наиболее ранним примером использования данного термина можно назвать доклад Х. Кларка «О долгах суверенных и квази-суверен-ных государств, причитающихся иностранным государствам», в котором он попытался проанализировать правовые аспекты осуществления заимствований в международном праве того времени со стороны государств и колоний [Clarke, H., 1878]. Автор не приводит дефиниции понятия «квази-суверенное государство», однако из содержания доклада
1 Глобальный кодекс валютного рынка. Свод глобальных принципов добросовестной практики Валютного рынка. URL: https://www.cbr.ru/Content/Document/ File/32852/Global_code_currency_market.pdf (дата обращения: 18.01.2023).
2 Доступ из справочно-правовой системы «Гарант».
можно сделать вывод, что речь идет об образованиях, не обладающих суверенитетом в полном смысле этого слова.
Один из ведущих специалистов в области международно-правового регулирования реструктуризации суверенного долга А. Гельперн в качестве примера квази-суверенных субъектов приводит штаты США и государства - члены Европейского союза (далее - ЕС), которые частично уступили суверенитет центральным правительствам («states that have partly ceded sovereignty to central governments», курсив мой. -Ю. Р.), в частности, поступились своим правом на эмиссию национальной валюты [Gelpern, A., 2012, p. 896]. При этом профессор отмечает, что в данной ситуации грань между суверенными и квази-суверенны-ми субъектами достаточно тонкая: тот же монетарный критерий не может считаться определяющим, поскольку отказ, например, Эквадора от эмиссии национальной валюты не превратил его в квази-суверенно-го субъекта. Ключевым отличием в данном случае является принципиальная возможность свободного возврата государства к осуществлению своих суверенных прав: если в случае с Эквадором возможность возобновления эмиссии своей национальной валюты ничем не ограничена и может быть реализована посредством издания соответствующих актов государственной власти, то аналогичный возврат государств - членов ЕС к полноценному осуществлению монетарной политики невозможен без пересмотра или нарушения условий учредительных документов ЕС.
С такой точкой зрения относительно «квази-суверенного» характера финансовых соглашений, заключаемых государствами - членами ЕС, нельзя согласиться. Даже оставив в стороне фундаментальные теоретические конструкции международного публичного права, такие как сущность государственного суверенитета или правовая природа ЕС, подобный взгляд на правовой статус государств - членов ЕС фактически приравнивает их к субъектам федеративного государства. Принимая на себя весьма широкий круг обязательств в рамках учредительных документов ЕС, тем самым соглашаясь с обязательностью для себя тех норм и решений, которые принимаются в рамках данной структуры (в отличие от тех же штатов США со всей присущей им широтой автономии), государства - члены ЕС тем не менее не теряют качества суверенитета и продолжают выступать в отношениях с третьими странами как полноправные субъекты международного права. Кроме того, как фактически показал опыт Великобритании, они не лишены права на выход из состава ЕС.
В то же время конституционно-правовой статус административно-территориальных единиц государств зачастую позволяет им вступать в отношения и заключать соглашения с иностранными физическими и юридическими лицами, административно-территориальными единицами иностранных государств и даже правительствами. И. И. Лу-кашук приводит примеры заключения штатом Нью-Йорк соглашений
с правительством Канады об обслуживании «Моста мира» через Ниагару в 1943, 1956 и 1957 гг., а также Соглашения с провинцией Квебек о кислотных осадках 1982 г. [Лукашук, И. И., 2004, с. 131]. Однако правовой режим данных соглашений остается предметом дискуссий, а конституционно-правовая возможность заключения такого рода соглашений может варьироваться от страны к стране.
Так, согласно абз. 3 ч. 10 ст. 1 Конституции США, «ни один Штат, без согласия Конгресса, не имеет права <...> заключать соглашение или договор («Agreement or Compact») с другим Штатом, или с иностранной Державой («a foreign Power»)»3, но какова юридическая природа данных соглашений, заключенных с согласия конгресса, Конституция США не определяет.
Конституция Российской Федерации относит выполнение международных договоров к совместному ведению Федерации и субъектов (ст. 72), однако сами международные договоры находятся в исключительном ведении Федерации (ст. 71)4. В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных Конституцией России, а также федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, гарантировано право на ведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей5. Согласно Федеральному закону от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности относится проведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также с согласия Правительства Российской Федерации с органами государственной власти иностранных государств. Однако
The Constitution of the United States: A Transcription // National Archives. URL: https://www.archives.gov/founding-docs/constitution-transcript (дата обращения: 18.03.2023).
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 1 июля 2020 г. № 11-ФКЗ, от 06.10.2022) // Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru), 6 октября 2022 г.
Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
3
4
наличие такого права не позволяет автоматически считать их субъектами международного права6.
Возвращаясь к вопросу об осуществлении и урегулировании заимствований субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, следует отметить, что законодательство Российской Федерации допускает такого рода операции, в том числе на внешних рынках. Согласно определению, приведенному в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, федеральное законодательство предусматривает возможность осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также гарантий по обязательствам третьих лиц и иные долговые обязательства, возникающие в иностранной валюте (государственный (муниципальный) внешний долг) и в валюте Российской Федерации (государственный (муниципальный) внутренний долг)7.
Таким образом, российское законодательство предоставляет субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям право выступать в трансграничных кредитно-долговых отношениях в качестве заемщика, оставляя открытым вопрос о международно-правовом режиме таких заимствований. Могут ли при урегулировании задолженности к ним быть применены те же механизмы реструктуризации, что и к самому государству, или в отношении них применяется тот же режим, что и к урегулированию частноправовых долговых обязательств?
Следует отметить, что субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, как и государство-заемщик в целом, обладают рядом особенностей, отличающих их от других заемщиков, прежде всего тем, что к ним невозможно применить процедуры банкротства по принципам, которые присущи соответствующему законодательству государств в отношении частных лиц, а также тем, что их невозможно ликвидировать. Данная особенность роднит их с государством, с той лишь разницей, что суверенитетом они не обладают, а право вступать в те или иные внешние правоотношения вытекает из конституционно-правовых норм национального права. Следовательно, на международной арене они не могут выступать без прямого или косвенного участия самой Российской Федерации, а значит, к ним могут быть применены те же самые меры, что и к самому государству. Таким образом, в этой части с позицией А. Гельперн можно согласиться: заемщиком в данного рода отношениях выступает лицо со схожими с государством сущностными признаками, но при этом не обладающее суверенитетом, а значит, к нему в полной мере оправдано применение термина «ква-зи-суверенный».
6 Доступ из справочно-правовой системы «Гарант».
7 Доступ из справочно-правовой системы «Гарант».
Юристы лондонского подразделения White & Case Capital Markets Я. Кларк и М. Мойзиш отмечают, что группа квази-суверенных субъектов является достаточно широкой и потенциально может охватывать «все - от органов государственной власти и муниципалитетов до государственных предприятий, деятельность которых мало связана с осуществлением суверенной власти правительством» [Clark, I., Mojzis, M., 2017, p. 425]. Опираясь на мнение, высказанное в рабочих документах Всемирного банка «World Bank Policy Working Paper» в 1998 г., определяющим критерием для квази-суверенных субъектов они считают наличие или отсутствие условной государственной поддержки между заемщиком и государством и связи между ними, которая, однако, не влечет неизбежных правовых последствий для государства (прежде всего ответственности). Это обстоятельство отличает отношения «суверен -квази-суверен» от иных форм участия государства в долговых отношениях третьих лиц, например, от предоставления с его стороны гарантии по долговым обязательствам, либо случаев, когда ответственность по обязательствам третьего лица предусмотрена национальным законодательством. Важно отметить, что при всей правосубъектности и самостоятельности квази-суверенов они имеют решающее значение для финансово-экономической стабильности государства, выполняя определенную публичную функцию, в силу чего государство оказывается косвенно вовлечено в процесс взаимоотношений данного квази-суве-рена с другими лицами, в том числе и в урегулирование его задолженности.
Анализируя практику реструктуризации квази-суверенного долга (прежде всего реструктуризацию суверенного долга Украины в 20152016 гг.), Я. Кларк и М. Мойзиш указывают, что сама сущность долговых отношений, которые именуются квази-суверенными, определяет вмешательство государства в их реструктуризацию. Более того, тенденции развития международных кредитно-долговых отношений, по их мнению, ведут к тому, что в перспективе реструктуризация суверенного долга может быть неразрывно связана с необходимостью реструктуризации долга квази-суверенного [Clark, I., Mojzis, M., 2017, p. 429].
Ш.-А. Вотерс и П. Эстеруэлас кратко определяют квази-суверенные образования как юридические лица, отдельные от государства с правовой точки зрения, но при этом контролируемые им [Wauters, Ch.-A., Es-teruelas, P., 2016, p. 23]. Облигации, выпущенные квази-суверенными субъектами, не влекут кросс-дефолта по отношению к облигациям, выпущенным соответствующим государством, в чем состоит принципиальное отличие от долговых инструментов, гарантированных государством. Несмотря на его полную гражданско-правовую правосубъектность, авторы указывают на ряд обстоятельств, которые определяют необходимость вмешательства государства в процессы урегулирования квази-суверенной задолженности:
• выполнение важных для государства функций, производство товаров или услуг (например, энергетика, банковская сфера и другие);
• отсутствие суверенного иммунитета, вследствие чего активы ква-зи-суверенных субъектов могут быть уязвимы;
• трудоемкость процесса реструктуризации задолженности квази-су-веренного субъекта и непредсказуемый результат такого урегулирования;
• дефолт может ограничить доступ квази-суверенного субъекта к долговому рынку и, следовательно, доступ самого суверенного государства к рынку может усложниться, поскольку дефолт может породить сомнения в готовности суверенного государства выплатить свой собственный долг, при этом суверенная поддержка, предоставляемая для предотвращения такого дефолта, влечет меньшие издержки для всех сторон долговых отношений.
У. Дас, М. Папаиоанну и К. Требеш, говоря о реструктуризации квази-суверенных долговых обязательств, отмечают такое существенное качество подобных долговых отношений, как промежуточное положение между частным и суверенным долгом [Das, U. S., Papaioan-nou, M. G., Trebesch C., 2012, p. 56]. Исследователи опираются на понимание квази-суверенной задолженности с точки зрения международных рейтинговых агентств. В частности, Moody's определяет эмитента, связанного с государством (или «квази-суверенного»), как эмитента, который полностью или частично принадлежит государству, но не имеет налоговых полномочий («taxing authority»»). S&P указывает, что некоторые юридические лица, в которых доля участия государства является минимальной или вовсе отсутствует, также могут рассматриваться как связанные с государством, если они имеют системное значение или если они играют важную роль в качестве поставщиков общественно полезных благ [Das, U. S., Papaioannou, M. G., Trebesch, C., 2012, p. 56].
На основании анализа приведенных точек зрения можно сделать вывод, что наряду с суверенными и частноправовыми участниками международных и трансграничных долговых отношений существует еще третья группа заемщиков, именуемая квази-суверенными заемщиками. Их круг является достаточно широким и неопределенным. К ним можно отнести административно-территориальные образования и субъектов федеративных государств, муниципальные образования, юридические лица, созданные на основании соответствующих правовых актов (например, центральные банки, государственные корпорации), юридические лица с полным или значительным государственным участием либо выполняющие критически важные для государства функции. Отличительными чертами данного рода заемщиков являются:
• выполнение публичной функции, критически важной для государства;
• наличие у них собственной правосубъектности, что не позволяет рассматривать их как уполномоченного представителя государства;
• наличие устойчивой правовой связи между такими субъектами и государством.
Наличие вышеперечисленных признаков допускает прямое или косвенное участие государства в разрешении возникающих у квази-су-веренных субъектов долговых сложностей, вследствие чего процедура урегулирования долга может значительно отличаться от той, что применяется к несуверенным участникам долговых отношений. Не являясь субъектами международного права, такие заемщики не могут выступать в качестве стороны по международным договорам об урегулировании задолженности. Тем не менее вопросы урегулирования их долгов (а равно долгов перед ними) могут стать предметом международных соглашений, а также приниматься во внимание при осуществлении процессов реструктуризации наравне с внешним долгом правительства (суверенным долгом).
Последнее замечание не является голословным и приобретает особую актуальность в свете текущих событий, особенно связанных с введенными в отношении Российской Федерации «санкционными» ограничениями. Следует отметить, что обслуживание российского квази-суверенного долга в условиях «санкций» не является чем-то уникальным в международной практике. Например, обращение к процессам реструктуризации долга Венесуэлы показывает, что они происходили в связке с реструктуризацией долговых обязательств государственной нефтяной компании PDVSA [Walker, M., Cooper, R., 2017]. По данным JP Morgan, по состоянию на начало 2022 г. российские компании имели непогашенные долговые инструменты на сумму почти 100 млрд долл. США, что более чем вдвое превышает объем российских суверенных заимствований на международном долговом рынке (40 млрд долл. США), причем более 50% данных корпоративных облигаций приходится на квази-суверенных эмитентов (прежде всего предприятия нефтегазового сектора)8. По сути, такой квази-суверенный долг является частью всей внешней задолженности Российской Федерации как таковой, и любые ограничения, вводимые в отношении него, прямо или косвенно влияют на финансово-экономическую ситуацию в государстве в целом [Stolbov M., 2016] и в конечном итоге - на реализацию им своих суверенных функций, включая и экономические. В этой связи «санкционные рестрикции» не могли не коснуться российских участников внешнеэкономической деятельности. И хотя в принимаемых иностранными государствами и Европейским союзом актах отсутствует термин «квази-суверенный», такими ак-
Russian sanctions-linked firms run into hurdles with debt payments / Reuters. URL: https://www.reuters.com/busmess/russian-sanctions-linked-firms-run-mto-hurdles-with-debt-payments-2022-03-22/ (дата обращения: 02.03.2023).
тами устанавливаются четкие критерии для определения тех юридических лиц, совершение сделок с которыми автоматически запрещается. Например, ст. 5 Регламента Совета ЕС № 833/2014 от 31 июля 2014 г. «Об ограничительных мерах в связи с действиями России, дестабилизирующими ситуацию в Украине» устанавливает как конкретный перечень российских финансовых институтов, с которыми запрещается совершать операции, в том числе в отношении эмитированных ими долговых ценных бумаг, так и критерии для определения связанных с ними юридических лиц, на которых такие ограничения также распространяются: крупная организация, содействующая конкурентоспособности российской экономики, ее диверсификации и поощрению инвестиций, созданная в России с долей государственной собственности или контроля более 50%, а также юридическое лицо, организация или орган, действующий от имени или по указанию такой организации9. Указанный подход преследует двоякую цель: не только ввести ограничения, но и максимально расширить (впрямую или опосредствованным образом) круг лиц, на которых могут быть распространены предусмотренные ре-стрикционные меры, не имеющие к тому же опоры на действующие нормы международного права.
В качестве фактического примера рассматриваемого типа субъектов можно указать государственную корпорацию ВЭБ.РФ, которая является одним из старейших отечественных финансовых институтов и в разные периоды носила названия «Банк для внешней торговли СССР» (Внешторгбанк СССР, ВТБ), «Банк внешнеэкономической деятельности СССР» (Внешэкономбанк СССР, ВЭБ), «Банк внешнеэкономической деятельности России» (Внешэкономбанк России, ВЭБ). Данная организация занимала ключевое положение в советской системе внешнеэкономических связей, в том числе в сфере обеспечения проведения расчетов по экспортно-кредитным операциям, а также осуществляла руководство системой совзагранбанков. 13 января 1992 г. Президиум Верховного Совета РСФСР в свете происходящих в стране процессов экономической, политической и правовой трансформации определил статус ВЭБ и закрепил за ним функцию «агента по обслуживанию внешнего долга бывшего СССР». Учреждение не имело лицензии Центрального банка Российской Федерации и осуществляло деятельность на основании законодательства Российской Федерации, в том числе решений Центрального банка Российской Федерации10.
9 EUR-Lex - 02014R0833-20230427 - EN - EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa. eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02014R0833-20230427/ (дата обращения: 02.03.2023).
10 Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 13 января 1992 г. № 2172-1 «О Банке внешнеэкономической деятельности СССР». Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Согласно ст. 5 Федерального закона «О государственной корпорации развития "ВЭБ.РФ"»11 ВЭБ.РФ и Российская Федерация не отвечают по обязательствам друг друга, имущество принадлежит корпорации на праве собственности, но при этом используется исключительно для достижения целей, определенных при создании ВЭБ.РФ.
Таким образом, государственная корпорация «ВЭБ.РФ» обладает двойственным статусом: с одной стороны, будучи самостоятельным юридическим лицом, она не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам ВЭБ.РФ. С другой стороны, ее статус определен федеральным законом, поэтому между Российской Федерацией и ВЭБ.РФ имеется определенная правовая связь.
Данный статус аналогичен, например, статусу Центрального банка Российской Федерации, который также учрежден на основании федерального закона, не отвечает по обязательствам правительства (при этом правительство также не отвечает по обязательствам Центрального банка Российской Федерации) и выполняет определенную публичную функцию. Здесь следует оговориться, что полное отождествление правового статуса Центрального банка Российской Федерации и иных учреждений (в том числе финансовых), созданных по инициативе государства, нельзя признать оправданным. Ключевой функцией Центрального банка Российской Федерации является эмиссия национальной валюты, защцта и обеспечение устойчивости рубля, из которой фактически вытекают все остальные функции данного учреждения. Функция эмиссии национальной валюты имманентно присуща государству, и в большинстве государств мира данная функция делегирована специально созданному банковскому учреждению (или учреждениям, как в случае с США), которые осуществляют свою деятельность независимо от правительства и не отвечают по его обязательствам. ВЭБ.РФ же, хотя и учрежден на основании федерального закона, имеет иные функции, определяемые историческими и практическими особенностями осуществления государством внешнеэкономической деятельности. Приведенная аналогия роднит данные два учреждения (Центральный банк Российской Федерации и ВЭБ.РФ) только в части учреждения на основании закона, выполнения определенных такими законами функций и реализации финансовых операций, направленных на обеспечение определенных публично-правовых функций, но не более. В остальном данные две структуры разительно отличаются уже потому, что цели, обозначенные в законах, составляющих правовую базу деятельности таких учреждений, не имеют практически ничего общего между собой.
11 Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О государственной корпорации развития "ВЭБ.РФ"» (с изм. и доп.). Доступ из справочно-правовой системы «Гарант».
Хотя традиционно в международных кредитно-долговых соглашениях ВЭБ.РФ выступает в качестве агента Правительства Российской Федерации, вопросы урегулирования его собственных обязательств становились предметом и международно-правового урегулирования. В качестве примеров можно привести Соглашение об урегулировании части неоплаченной задолженности Внешэкономбанка СССР от 10 июля 1995 г. между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Корея, строгое выполнение которого было подтверждено Декларацией о содействии развитию торгово-экономического и научно-технического сотрудничества между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Корея от 28 сентября 1995 г.12, а также Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгарии об урегулировании взаимных финансовых требований от 28 марта 1995 г., которое включало в число обязательств, подлежащих урегулированию между сторонами, задолженность Внешэкономбанка Балканбанку по гарантии в переводных рублях (п. 1.2 ст. 1). Следует отметить, что этим же Соглашением регулировалась задолженность болгарской стороны перед бывшими совзагранбанками (зарубежными советскими кредитно-финансовыми учреждениями), а также ее задолженность Ист-Вест-Юнайтед банку (Люксембург), выкупленная Внешэкономбанком и Центральным банком Российской Федерации, включая проценты (п. 2.6 ст. 1)13.
Другим примером участия государства в разрешении квази-суверен-ной задолженности может служить ситуация вокруг государственной холдинговой компании Dubai World в 2009 г. В конце ноября 2009 г. правительство Дубая (ОАЭ) объявило о намерении государственной холдинговой компании Dubai World и ее дочерней компании Nakheel Properties прекратить выплаты по заимствованиям, которые охватывали двусторонние банковские кредиты, синдицированные кредиты и облигации, и об их реструктуризации. Данная ситуация была вызвана мировым финансовым кризисом 2008-2010 гг., который повлек за собой падение на рынке недвижимости и существенные убытки упомянутых компаний. Принятое решение негативно сказалось на финансовой системе ОАЭ (прежде всего кредитном секторе), а также стран Персидского залива. Финансового потрясения удалось избежать благодаря поддержке правительства Абу-Даби и Центрального банка ОАЭ. Как отмечают У. Дас, М. Папаиоанну и К. Требеш, последующие переговоры с кредиторами во многом напоминали переговоры о реструктуризации
12 Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
13 Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгарии об урегулировании взаимных финансовых требований от 28 марта 1995 г. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
суверенного долга: был сформирован комитет кредиторов, представляющий около 90 финансовых учреждений и возглавляемый британскими и японскими банками [Das, U. S., Papaioannou, M. G., Trebesch, C., 2012, p. 56-57]. Комитет достиг принципиального соглашения в мае 2010 г., а в сентябре была проведена успешная реструктуризация долга, подразумевающая увеличение сроков погашения на пять - восемь лет, снижение процентных ставок, но без прямого снижения номинальной стоимости. Месяц спустя последний несогласный кредитор был убежден продать свою долю долга, так что в конечном итоге доля участия кредиторов в сделке достигла 100%. Окончательно задолженность по реструктурированным долгам была погашена в 2020 г.14 Таким образом, многие долговые инструменты, на основании которых у отдельных связанных с правительством юридических лиц возникают долговые обязательства, являются квази-суверенными, и, соответственно, в отношении данных инструментов применяются неявные суверенные гарантии.
Обращает на себя внимание также реструктуризация обязательств по долговым ценным бумагам, выпущенным в соответствии с исламским правом (так называемые «сукук») авиакомпанией Garuda Indonesia, держателем контрольного пакета акций которой выступает правительство Индонезии (владеет 60% акций авиакомпании). Связь между правительством Индонезии и компанией Garuda Indonesia признавалась самим правительством в отношениях с международными финансовыми институтами. В частности, в Меморандуме об экономической и финансовой политике правительства, направленном Центральному банку Индонезии в связи с реализацией программы трехлетнего кредита расширенного финансирования в 2001 г., в числе мер, предпринятых для стабилизации экономической ситуации в стране, названо проведение аудита ключевых государственных агентств («key government agencies»), в числе которых названа Garuda Indonesia15.
В 2015 году Garuda Indonesia выпустила сукук сроком на пять лет на сумму около 500 млн долл. США с доходностью 5,95% годовых. Этот сукук должен был быть погашен 3 июня 2020 г. Однако авиаперевозчик сильно пострадал из-за экономических последствий пандемии COVID-19, от введенных санитарных ограничений и избежал дефолта по сукук в 2020 г. только посредством достижения соглашения с кредиторами о продлении срока выплат по ним на три года. Тем не
14 Dubai World ends historic restructuring with final payment. URL: https://www. ft.com/content/e6338dd0-4d0f-4b85-821d-8e2406f365db (дата обращения: 02.03.2023).
15 Indonesia Letter of Intent and Memorandum of Economic and Financial Policies, August 27, 2001. URL: https://www.imf.org/external/np/loi/2001/idn/01/index.htm (дата обращения: 02.03.2023).
менее нормализовать долговую ситуацию авиакомпании это не помогло.
В июне 2022 г. Garuda Indonesia пришла к соглашению с кредиторами о реструктуризации долга на сумму более 9 млрд долл. США, кредиторы согласились почти вдвое сократить свой долг - примерно до 5 млрд долл. США. Вместе с тем некоторые кредиторы воспрепятствовали данному процессу и подали заявления в суд Джакарты, чтобы отменить сделку по реструктуризации и пересмотреть расчеты объема их требований, а также инициировали многочисленные иски против Garuda Indonesia в зарубежных судах. Данные кредиторы добиваются банкротства компании и срыва почти завершенного процесса реструктуризации. Важно отметить, что, учитывая не только объем участия государства в капитале Garuda Indonesia, но и стратегический характер данной авиакомпании, долг может быть отнесен к категории так называемых квази-суверенных долгов, поскольку, как следует из приведенного письма, финансово-экономическое состояние этого юридического лица неразрывно связано с экономическим состоянием всего государства. Иными словами, хотя с формально-юридической точки зрения в данной ситуации имеет место спор между хозяйствующим субъектом -должником, с одной стороны, и частными кредиторами - с другой, негативные последствия этого спора могли бы повлиять на экономическое положение всего государства, тем самым поставив под угрозу развитие его экономики на многие годы.
Здесь можно провести аналогию с ситуацией, сложившейся пару десятков лет назад в отношении суверенного долга Аргентины, когда при попытке осуществить реструктуризацию суверенного долга из-за противодействия ряда держателей аргентинских долговых инструментов процесс урегулирования проблемной задолженности не просто оказался заблокирован почти на 15 лет, но и любые внешнеэкономические действия правительства оказывались под угрозой ввиду намерений держателей наложить обеспечительные меры на любое имущество или финансовые средства Аргентины в третьих странах.
Следует отметить, что вопрос о том, может ли то или иное юридическое лицо быть фактически приравненным к государственному органу, неоднократно возникал в национальной судебной практике, прежде всего в судах Англии. В зависимости от ответа на этот вопрос для сторон спора возникали существенные последствия.
Одним из наиболее «знаковых» разбирательств можно назвать дело Trendtex Trading Corporation v. Central Bank of Nigeria, в рамках которого обсуждалась возможность применения статуса стороны, обладающей «суверенным иммунитетом», к Центральному банку страны. Апелляционный суд указал, что ответ на вопрос о том, имеет ли отдельное юридическое лицо иностранного государства право на иммунитет, зависит от степени контроля, осуществляемого государством над этим
юридическим лицом, и функций, которые оно выполняло. Большинство судей не признали государственный статус Центрального банка Нигерии в качестве органа правительства Нигерии, который позволял бы ему требовать иммунитета. Кроме того, по мнению суда, в соответствии с современными тенденциями в международном праве суверенный иммунитет не должен распространяться на коммерческие сделки, и в этом контексте нельзя проводить различия между коммерческими и «государственными» сделками, вследствие чего в применении в отношении Центрального банка Нигерии суверенного иммунитета было отказано16.
В деле La Generale des Carrières et des Mines (Gecamines) v F. G. Hemisphere Associates LLC в 2011 г. также ставился вопрос об установлении различий между государственным органом и отдельным юридическим лицом17. Лорд Мэнс, рассматривавший данный спор, отметил, что такое разграничение затрагивает не только вопрос суверенного иммунитета, но и проблему ответственности и правоприменения. Суд указал, что разрешение спора возможно только посредством установления правовой природы государственной корпорации Gecamines через призму одновременно национального и международного права. Разграничивая действия самого юридического лица и действия его учредителей, суд пытался установить, является ли данное юридическое лицо отдельным от государства субъектом правоотношений. Суд постановил: «В тех случаях, когда государство создает отдельное юридическое лицо для коммерческих или промышленных целей, с собственным управлением и бюджетом, строгая презумпция состоит в том, что его отдельный корпоративный статус должен приниматься во внимание и что ему и образующему его государству не придется нести обязательства друг перед другом»18. Для того чтобы иметь основания поступиться такой презумпцией, требуются «весьма веские обстоятельства», которые будут свидетельствовать, что деятельность такого юридического лица и государства «столь тесно переплетена», что Gecamines нельзя рассматривать отдельно от государства.
Таким образом, из приведенных решений английских судов следует, что отдельный от государства статус юридического лица не должен
16 Trendtex Trading Corporation v. Central Bank of Nigeria - Jurisprudence - United Kingdom. URL: http://www.cahdidatabases.coe.int/Contribution/Details/286 (дата обращения: 02.03.2023) ; Trendtex Trading v Bank of Nigeria. URL: https:// www.lawteacher.net/cases/trendtex-trading-v-bank-of-nigeria.php (дата обращения: 02.03.2023).
17 La Generale des Carrières et des Mines v Hemisphere Associates LLC (Jersey) [2012] UKPC 27 (17 July 2012). URL: http://www.bailii.org/uk/cases/UKPC/2012/27. html (дата обращения: 02.03.2023).
18 Ibid.
автоматически повлечь за собой признание такого юридического лица как обладающего правосубъектностью, отдельной от государства. Признание устойчивой связи между юридическим лицом и государством проистекает из установления фактов непосредственного контроля за его деятельностью со стороны государства, а также наличия существенных обстоятельств, не позволяющих рассматривать обязательства такого юридического лица как отдельные от государства.
Обсуждение и заключение
Таким образом, можно констатировать, что в системе международно-правового регулирования долговых отношений, наряду с публично-правовыми и частноправовыми заемщиками, существует еще одна группа - «квази-суверенные» заемщики. Данные участники рассматриваемых отношений обладают полной гражданско-правовой правосубъектностью и, как правило, не отвечают по обязательствам правительства, а правительство не отвечает по их обязательствам. В то же время наличие формально выраженной (подтвержденной документально) правовой связи с государством во многом определяет урегулирование существующих долговых обязательств.
Круг данного рода «квази-суверенных» субъектов долговых отношений достаточно широк и может включать в себя различные типы лиц -от административно-территориальных образований, государственных корпораций до коммерческих юридических лиц. Тем не менее определяющим фактором является не сама природа заемщиков, а сущностные особенности их связи с государством, которые в итоге воздействуют на их квалификацию и статус.
К таким особенностям можно отнести:
• создание юридического лица на основе отдельного внутригосударственного правового акта;
• закрепленное в законодательстве разграничение ведения государственных органов и организаций в части трансграничных экономических отношений;
• степень осуществляемого со стороны государства контроля;
• специфические публичные функции, возложенные на такое лицо;
• тесное переплетение деятельности такого юридического лица и публичной деятельности государства;
• осуществление деятельности такого юридического лица в критически важной сфере экономической деятельности и др.
Указанное необходимо учитывать при осуществлении реструктуризации долговых обязательств «квази-суверенных» субъектов, поскольку игнорирование перечисленных особенностей способно повлечь серьезные юридические и материальные последствия для государства.
Список источников
Лукашук И. И. Современное право международных договоров. Т. 1. М. : Волтерс Клувер, 2004. 658 с. ISBN: 5-466-00036-1.
Clarke H. On the Debts of Sovereign and Quasi-Sovereign States, Owing by Foreign Countries // Journal of the Statistical Society of London. 1878. Vol. 41, no. 2. P. 299-347. DOI: 10.2307/2339095. Clark I., Mojzis M. Debt of quasi-sovereign entities: responsibility of the state? // Butterworths Journal of International Banking and Financial Law. 2017. Vol. 32, no. 7. Р. 425-429.
Das U. S., Papaioannou M. G., Trebesch C. Sovereign Debt Restructurings 1950-2010: Concepts, Literature Survey, and Stylized Facts / IMF. IMF Working Paper, 2012. 128 p. DOI: 10.5089/ 9781475505535.001.
Gelpern A. Bankruptcy, Backwards: The Problem of Quasi-Sovereign Debt (December 15, 2011) // Yale Law Journal. 2012. Vol. 121. P. 888-942.
Stolbov M. Causality between sovereign, quasi-sovereign credit risks and global volatility: The case of Russia // Journal of Eurasian Studies. 2016. Vol. 7, issue 1. P. 71-84. DOI: 10.1016/j.euras.2015.10.006. Walker M., Cooper R. Venezuela's Restructuring: A Realistic Framework (September 19, 2017). URL: https://ssrn.com/abstract=3039678. DOI: 10.2139/ssrn.3039678.
Wauters Ch.-A., Esteruelas P. Emerging Market Sovereigns' Frequent Indulgence for their Quasi-Sovereigns // Emerging Markets Restructuring Journal. 2016. Issue 2. P. 23-26.
References
Clarke, H., 1878. On the Debts of Sovereign and Quasi-Sovereign States, Owing by Foreign Countries. Journal of the Statistical Society of London, 41(2), pp. 299-347. DOI: 10.2307/2339095.
Clark, I., Mojzis, M., 2017. Debt of quasi-sovereign entities: responsibility of the state? Butterworths Journal of International Banking and Financial Law, 32(7), pp. 425-429.
Das, U. S., Papaioannou, M. G., Trebesch, C., 2012. Sovereign Debt Restructurings 1950-2010: Concepts, Literature Survey, and Stylized Facts. IMF. IMF Working Paper. 128 p. DOI: 10.5089/9781475505535.001.
Gelpern, A., 2012. Bankruptcy, Backwards: The Problem of Quasi-Sovereign Debt (December 15, 2011). Yale Law Journal, 121, pp. 888-942.
Lukashuk, I. I., 2004. Sovremennoe pravo mezhdunarodnyh dogovo-rov = [Modern Law of international treaties]. Vol. 1. Moscow: Wolters Kluwer. 658 p. (In Russ.) ISBN: 5-466-00036-1.
Stolbov, M., 2016. Causality between sovereign, quasi-sovereign credit risks and global volatility: The case of Russia. Journal of Eurasian Studies, 7(1), pp. 71-84. DOI: 10.1016/j.euras.2015.10.006. Walker, M., Cooper, R., 2017. Venezuela's Restructuring: A Realistic Framework (September 19, 2017). URL: https://ssrn.com/ab-stract=3039678. http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3039678. Wauters, Ch.-A., Esteruelas, P., 2016. Emerging Market Sovereigns' Frequent Indulgence for their Quasi-Sovereigns. Emerging Markets Restructuring Journal, 2, pp. 23-26.
Информация об авторе / Information about the author
Радченко Юлия Анатольевна, адвокат, Московская городская коллегия адвокатов «Консультация» (Российская Федерация, 123112, Москва, Пресненская наб., д. 8, стр. 1).
Yulia A. Radchenko, Lawyer, Moscow City Bar Association "Konsultatsiya" (building 1, 8 Presnenskaya Embankment, Moscow, 123112, Russian Federation).
Автор заявляет об отсутствии конфликта интересов. The author declares no conflict of interests.
Дата поступления рукописи в редакцию издания: 03.04.2023; дата одобрения после рецензирования: 08.06.2023; дата принятия статьи к опубликованию: 09.06.2023.
Submitted: 03.04.2023; reviewed: 08.06.2023; revised: 09.06.2023.
