CC BY
8РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
А.А.Макаров, член-корр., директор Института энергетических исследований
И. С. Сорокин, научный сотрудник Института энергетических исследований
РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ В ЭНЕРГЕТИКЕ*
Последнее десятилетие XX века ознаменовалось подлинной революцией в сфере деятельности естественных монополий в энергетике, прежде всего, в электроэнергетике и газовой промышленности.
Продолжавшийся в течение полувека бурный рост интегрированных систем энергетики в сочетании с научно-техническим прогрессом достаточно неожиданно привел к неожиданному результату. Общесистемная инфраструктура этих технологически неразрывных комплексов электрические и газовые сети - достигли таких значений пропускной способности и территориальной плотности, что сделали не только технически допустимым, но и экономически выгодным институциональное отделение от них производителей электроэнергии и газа с организацией их хозяйственных отношений на конкурентной основе.
У большинства специалистов уже нет сомнений, что начало XXI века будет периодом интенсивной либерализации рынков электроэнергии и сетевого газа. Вместе с тем конкретные пути и темпы осуществления этого процесса вызывают большие дискуссии, и он нуждается во всестороннем анализе, поскольку касается важнейших систем жизнеобеспечения общества.
Конкретные проявления либерализации энергетических рынков существенно различны в электроэнергетике и газовой промышленности. Поэтому ниже они обсуждаются раздельно и предполагают анализ международных тенденций в соответствующей сфере, рассмотрение планов их реформирования в странах с переходной экономикой, прежде всего в России.
1 .Мировые тенденции развития конкурентных отношений в электроэнергетике
Развитие электроэнергетики, начавшись с появления небольших местных энергоисточников, быстро пошло по пути укрупнения генерирующих мощностей и формирования энергосистем, монополизировавших обслуживание определенных территорий на основе франчайзных (основанных на предпочтениях) соглашений с
государственными и региональными органами власти. В основе этого процесса лежали объективные экономические причины, определившие структурные особенности электроэнергетики и особый характер развития в ней производственно-хозяйственных отношений. Во-первых, ограничение конкуренции позволило в полной мере получить эффект экономии от масштабов производства. Только в условиях монопольного положения электрокомпания могла пойти на риск строительства более крупных и экономичных генерирующих мощностей и гарантировать их рациональное использование, обеспечивая с ростом объемов своего производства постоянное снижение средних удельных издержек. Во-вторых, капиталоемкий характер отрасли обусловил существование высокого барьера первоначальных инвестиций. Входящая в бизнес компания должна была сразу начинать с крупных инвестиционных вложений, не дожидаясь быстрого возврата вложенного капитала, что стало труднопреодолимым препятствием для мелких компаний, неспособных мобилизовать значительные и долгосрочные инвестиционные ресурсы. Длительный срок окупаемости инвестиций и связанный с этим повышенный инвестиционный риск потребовали оградить от конкуренции территории, обслуживаемые электрокомпаниями.
Тесная связь производства электроэнергии с её передачей и распределением, масштабные задачи по развитию инфраструктуры передающей и распределительной электрической сети, обеспечение надёжной работы объединённых энергосистем способствовали созданию крупных вертикально интегрированных электроэнергетических компаний. Монопольное их положение обусловило необходимость введения режима государственного регулирования, определяющего их экономический и правовой статус как компаний общего пользования [PU - public utilities].
Такой способ организации функционирования отрасли получил название индустриальной модели электроэнергетики. Различие политических традиций и институционального устройства стран обусловило большое разнообразие конкретных
* См. «Вестник ФЭК России», № 2,3. (Прим. ред.).
РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИИ
эорм реализации индустриальной модели, сличающихся разной степенью вертикальной ■~~еграции, соотношение видов собственности, :~особами координации производственной деятельности и методами государственного :е~улирования.
Но преимущества вертикальной интеграции уже -э являются бесспорными сегодня, когда созданы :-ачительные резервы генерирующих мощностей и "остроены общенациональные системы
электропередач, а технологические достижения "озволяют создавать небольшие генерирующие .становки с технико-экономическими показателями, не уступающими крупным объектам ~.е. исчерпан эффект экономии от масштабов ~ооизводства). Необходимость изменений "оинципов организации и функционирования электроэнергетики диктуется и увеличением -еопределенности условий ее функционирования /зменчивостью цен на топливо, менее "редсказуемым ростом электрической нагрузки и др.) с усилившейся экономической конкуренцией стран на мировом рынке, предъявляющей все более жесткие требования к стоимости электрической энергии у промышленных потребителей.
Более того, вертикальная интеграция оассматривается в настоящее время как серьёзное препятствие для дальнейшего роста эффективности электроэнергетики, поскольку существование жестких внутрифирменных связей /сключает развитие конкурентных отношений, а возможности органов регулирования по выявлению резервов и стимулированию повышения эффективности регулируемых компаний объективно ограничены. Поэтому в ряде стран уже осуществлен или осуществляется переход к принципиально иным моделям электроэнергетики, допускающих развитие конкурентных отношений в отрасли.
В мировой практике реструктуризации вертикально интегрированных компаний общего пользования можно выделить три основных модели внедрения конкурентных механизмов: каждой из которых создаются условия для появления независимых производителей электроэнергии -хотя их положение и возможности конкуренции существенно различны.
Первая модель отличается минимальными изменениями традиционной индустриальной модели: сохраняется монопольное положение электроснабжающих Ри с вертикально-интегрированной структурой и ответственностью за энергоснабжение потребителей на своей франчайзной территории.
Вместе с тем в рамках данной модели ограничиваются права Р1) по развитию собственных генерирующих источников для удовлетворения растущего спроса на электроэнергию на ее франчайзной территории. При необходимости ввода новых генерирующих мощностей от Р1) требуется проводить инвестиционные аукционы под контролем органов государственного регулирования по заранее установленным правилам. К аукционам допускаются любые инвестиционные заявки (включая и программы энергосбережения, замещающие планируемый прирост спроса). Победителю аукциона гарантируется заключение долгосрочного контракта на покупку электрической энергии с региональной монополией, обеспечивающего стабильный рынок сбыта электроэнергии и существенное снижение инвестиционных рисков. Это модель была, например, характерна для электроэнергетики США после принятия в 1978 году Акта о политике регулирования компаний общего пользования (РиЯРА).
Достоинство модели - в сохранении преимуществ, присущих вертикально-интегрированным структурам в энергетике, при некотором повышении эффективности инвестиционного процесса за счет расширения состава инвестиционных проектов и состязательности при их отборе. Условия и правила проведения инвестиционных аукционов оставляют в компетенции органов государственного регулирования различные рычаги влияния на инвестиционную политику электрокомпаний.
Хотя в рамках этой модели стимулируется конкурентный отбор инвестиционных проектов и создание независимых производителей электроэнергии, здесь не возникает конкуренции в сфере производства и поставок электроэнергии. Независимые производители не борются за право быть включенными в график нагрузки или за договора с потребителями электроэнергии. Большая доля инвестиционного риска при создании независимых производителей перекладывается на Ри и ее потребителей.
Вторая модель является развитием первой за счет обязательств монопольной Ри обеспечивать услуги по передаче электроэнергии и мощности через свои сети для любых внешних поставщиков (включая соседние Р11 и независимых производителей), заключивших договор на электроснабжение оптовых покупателей в зоне обслуживания данной региональной монополии. При этом от Ри помимо услуг по передаче,
РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
обеспечиваемых в пределах существующих технических возможностей на
недискриминационной основе и на оговоренных условиях, может потребоваться расширение пропускных способностей своих сетей.
При данном подходе возникают условия реальной конкуренции в сфере генерирования и происходит частичное "размывание" франчайзных территорий, поскольку любой оптовый продавец (например, независимый производитель электроэнергии или соседняя Р11) и покупатель электроэнергии (например, город, создавший свою муниципальную электрораспределительную компанию) получает право доступа к сетям Р11. Помимо оптовых покупателей, возможен доступ к сети и крупных конечных потребителей электроэнергии, которым также предоставляется право выхода из зоны обслуживания местной энергоснабжающей Ри. Такая модель электроэнергетики используется в настоящее время во многих штатах США.
Конкурентная борьба за покупателей, имеющих право доступа к сетям Р11, является хорошим стимулом для этой компании повышать эффективность своей хозяйственной
деятельности. Вместе с тем такая модель реструктуризации электроэнергетики имеет промежуточный характер: утрачиваются многие преимущества старой вертикально
интегрированной структуры электроэнергетики, но не реализуются в полной мере и преимущества дезинтегрированной структуры, в которой высокие риски генерирующих компаний компенсируются возможностями получения высокой
нерегулируемой прибыли. Р1) по-прежнему отвечает за электроснабжение значительной части потребителей на ее франчайзной территории, но действовать ей приходится в менее благоприятных условиях повышенных рисков и без гарантий возврата сделанных инвестиций, что стимулирует Р11 сокращать вложения в развитие своих генерирующих мощностей. Владение передающей сетью приводит к противоречиям экономических интересов Р11 с интересами независимых производителей электроэнергии, разрешение которых может породить затяжные конфликты и потребовать вмешательства органов
государственного регулирования, что повышает инвестиционные риски и затрудняет развитие независимых генерирующих источников. Кроме того, отсутствие единого рынка электроэнергии, работающего по стабильным правилам (включая правила ценообразования), затрудняет принятие правильных инвестиционных решений независимыми производителями электроэнергии.
Усложняется инвестиционное планирование развития межсистемной и передающей сети ввиду неясности вопроса об ответственности сторон, заинтересованных в ее развитии, в связи с чем использование этой модели может привести к снижению надежности электроснабжения.
Третья модель основана на полной вертикальной дезинтеграции производства, передачи и распределения электроэнергии и организации конкуренции в сфере производства электроэнергии и в энергоснабжении потребителей. При этом, во-первых, производство электроэнергии отделяется от ее передачи и распределения, генерирующие источники выводятся из состава интегрированных электрокомпаний и образуют структурно самостоятельный конкурентный сектор по производству электроэнергии (генерирующие компании), а во-вторых, услуги по электроснабжению (по поставкам электроэнергии потребителям) становятся самостоятельным и конкурентным видом деятельности.
Продажа электроэнергии генерирующими компаниями и поставки переводятся на конкурентную основу с введением единых для всех правил работы оптового рынка; потребители -самостоятельно или через торговых посредников (поставщиков) - получают к нему доступ на равных правах. Сфера государственного регулирования существенно ограничивается, в ней остаются только передача и распределение электрической энергии, предоставление общесистемных услуг (услуги оператора рынка и др.) и электроснабжение небольших потребителей региональными распределительными электрокомпаниями.
Данная модель в наибольшей степени стимулирует конкуренцию в сфере производства электроэнергии, улучшая его эффективность. Повышенный инвестиционный риск, связанный со строительством новых генерирующих мощностей, полностью перекладывается на инвесторов (а не делится с потребителями электроэнергии, как происходит в других случаях), но и полученная прибыль - в случае коммерческого успеха генерирующей компании - в полной мере достаётся инвесторам и не подлежит ограничению со стороны органов государственного регулирования.
Реформа электроэнергетики с переходом на конкурентные принципы ее функционирования проведена или ведется в таких странах как Великобритания, Чили, Аргентина, Австралия, Боливия, Новая Зеландия, Норвегия, Перу, Канада (Альберта) и другие*. Намечены планы и
РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
"дорабатываются механизмы перехода к оптовому : = нку в ряде штатов США и странах Европейского Сообщества. Из стран СНГ организационно она -аиболее продвинута в Украине.
В отличие от моделей электроэнергетики с вертикальной интеграцией, где электроэнергия '.'ощность) и услуги по ее производству, передаче оаспределению предоставлялись потребителям
комплексно при условии государственного регулирования их стоимости, в конкурентной модели используется функциональное разделение видов деятельности с разграничением регулируемых или нерегулируемых цен (тарифов) на их товары и услуги (См.таблицу).
Таблица 1. Соотношение видов товаров и услуг оптового рынка, обеспечивающих их энергокомпании и
вспомогательных организаций.
Вид товара (услуги) Поставщик Покупатель
З.-ектрическая энергия (мощность) Генерирующие компании Поставщики с оптового рынка, включая прямых конечных потребителей
е^едача электроэнергии Сетевая компания Поставщики (плата за использование сети).Генерирующие компании и компании распределительных сетей (плата за присоединение)
определение электроэнергии Компания распределительных сетей Поставщики (плата за использование сети).Конечные потребители (плата за присоединение)
1.'спетчерское управление (обеспечение параллельной :а5оты, загрузка электростанций на основе экономического саспределения нагрузки и др. Технологический оператор Участники оптового рынка
Вспомогательные услуги на оптовом рынке (обеспечение :езерва, регулирование частоты, производство реактивной '.'эщности и др.) Генерирующие компании Технологический оператор
"."атежно-расчетное обслуживание оптовой торговли, .правление финансовыми средствами Пул или энергетическая биржа Участники оптового рынка
Торговые системы оптового рынка электроэнергии, функционирующие в настоящее время в различных странах мира, разделяются на два типа:
1) системы, в которых загрузку электростанций -ехнологический оператор осуществляет на основе принципа экономического распределения нагрузки - в порядке возрастания ценовых заявок производителей электроэнергии, "рогнозируя потребительскую нагрузку на предстоящие сутки, оанжируя ценовые заявки потребителей (в определенном порядке) и совмещая полученный график с графиком нагрузки для электростанций, оператор определяет цены оптового рынка на эти сутки. Такая система получила название системы торговли через пул. Соответствующая модель используется, например, в Великобритании;
2) системы, в которых загрузку электростанций технологический оператор осуществляет в соответствии с двухсторонними договорами, заключенными между электростанцией и покупателем (поставщиком с оптового рынка). Распределяя нагрузку между электростанциями, оператор только учитывает техническую реализуемость контрактов и не знает цены совершаемых сделок. Такая система торговли получила название системы торговли по двухсторонним договорам. Соответствующая модель используется, например, в Норвегии.
Различие этих двух торговых систем проявляется и в том, как осуществляется оплата отклонений между планируемыми и фактическими режимами работы оптового рынка.
В рамках британской модели рынка не предполагается диспетчеризация торговых сделок на основе двухсторонних договоров: купля-продажа электроэнергии осуществляется исключительно через пул. Так же как и в норвежской модели организуется аукцион ценовых заявок, но при этом считается, что заявляемые цены применяются и для оплаты отклонений от планируемых поставок. Ценовые заявки электростанций должны отражать минимальную цену, с которой они согласны, чтобы свою нагрузку. В рамках этой модели двухсторонние договора между производителями и покупателями электроэнергии носят финансовый характер (контракты на разницу), заключаются за пределами оптового рынка и служат главным образом для страховки от рисков, связанных с ценовой нестабильностью в пуле, Вместе с тем эта торговая система не исключает возможностей и для использования двухсторонних (физических) контрактов: электростанция, имеющая соответствующий договор, может гарантировать свою загрузку, заявляя оператору пула низкие или даже нулевые цены.
По норвежской модели, для определения рыночной цены с целью оплаты отклонений фактических поставок от договорных поставок создается электроэнергетический пул (в отличие от
РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕСТЕСТВЕН
эффективность электроэнергетики, Основными проблемами на современном этапе стали:
1) неплатежи, составившие в 1995 и 1996 годах около 25% всего объема реализованной продукции, а также породившие нехватку средств для инвестиций и даже для эксплуатационных нужд энергетических компаний;
2) снижение эффективности функционирования отрасли, выразившееся в ухудшении технологических (удельные расходы топлива, штатный коэффициент и др.) и экономических показателей ее работы с ростом тарифов на электроэнергию в неизменных ценах в полтора раза по сравнению с 1990 г,;
3) недостаток и низкая эффективность инвестиций сократили в 1993-1996 гг. приросты производственных мощностей в 3 раза при удорожании единицы введенной мощности в 1,4 раза по сравнению с предшествующим пятилетием.
В целях обеспечения надежного электроснабжения российских потребителей с наименьшими тарифами для потребителей и создания благоприятных условий для притока российских и иностранных инвестиций в электроэнергетику указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г, решено продолжить развитие рыночных отношений в сфере производства электрической энергии путем создания конкурентного оптового рынка и совершенствования государственного регулирования и контроля в тех сферах хозяйственной деятельности, где конкуренция нецелесообразна или невозможна - прежде всего, в передаче и распределении электроэнергии.
В соответствии с Указом и Программой, для создания конкурентной среды на федеральном оптовом рынке электрической энергии и мощности предусматривается сформировать новую систему организации оптовой торговли электроэнергией, работающую на конкурентной основе, с охватом всех регионов России, в которых она технически реализуема и экономически целесообразна.
Цена электрической энергии на рынке строится на основе конкурентного отбора заявок на ее продажу при данном уровне спроса, определяемом заявками на покупку электрической энергии. ФЭК России может контролировать процессы формирования цен на спотовом рынке и в случае необходимости устанавливать предельный уровень цены.
Главными средствами реструктуризации станут:
а) создание независимой организации - оператора оптового рынка - для выполнения на бесприбыльной основе операторских функций, включая осуществление расчетов и платежей;
б) создание на базе тепловых электростанций РАО «ЕЭС России» ряда генерирующих компаний, каждая из которых не будет занимать монопольное положение ни в одной из зон оптового рынка. Ответственность за развитие, реконструкцию, модернизацию и вывод из эксплуатации генерирующих мощностей возлагается на новые генерирующие компании;
в) сохранение ГЭС, выполняющие общесистемные функции, сохранятся в составе РАО «ЕЭС России». Тарифы на электрическую энергию и мощности, поставляемые этими ГЭС на оптовый рынок, будут регулироваться Федеральной
энергетической комиссией Российской Федерации.
В сфере государственного регулирования предполагается, во-первых, завершить формирование федеральных и региональных органов регулирования сферы естественной монополии в электроэнергетике. Комиссии по регулированию будут самостоятельно осуществлять свою деятельность в пределах переданных им полномочий, им будут выделены финансовые ресурсы и штат сотрудников, как это предусмотрено федеральными законами «О естественных монополиях» и «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»; во-вторых, разработать и утвердить комплекс нормативно-правовых документов по государственному регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, которые должны обеспечить:
-включение в тарифы всех обоснованных производственных затрат регулируемых организаций электроэнергетики и получение обоснованной прибыли на используемый капитал;
-дифференциацию тарифов для различных групп потребителей и регионов Российской Федерации, в наибольшей мере отражающую различие издержек в энергоснабжении;
-поэтапное прекращение перекрестного субсидирования; -введение тарифов на транспортировку электрической и тепловой энергии.
В целях сохранения единства технологического и оперативно-диспетчерского управления оптовым рынком и разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации по формированию и развитию оптового рынка будет подготовлен и внесен в Государственную Думу законопроект «О федеральных энергетических системах», предусматривающий разграничение предметов ведения в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В соответствии с этим законом будут разработаны типовые коммерческие лицензии на осуществление деятельности различных субъектов оптового рынка - генерирующих компаний, электросетевой компании оптового рынка, энергоснабжающих и распределительных компаний, закрепляющие функции и обязанности этих субъектов, а также применяемый метод регулирования их деятельности.
Будут приняты решения по сокращению тарифного перекрестного субсидирования между группами потребителей и выравниванию тарифов для льготных потребителей энергии и промышленных потребителей, а также ужесточены требования ко всем потребителям по оплате поставленной им энергии. Будет принята программа, направленная на решение проблемы неплатежей и совершенствование методов управления счетами дебиторов акционерным обществам энергетики и электрификации.
Структурную реформу предполагается осуществлять в три этапа. Подготовительные этапы рассчитаны на 1997 и 1998 годы, а в 2000 г. предусмотрены:
переход к конкуренции электростанций по полным затратам с выводом из эксплуатации неэкономичных мощностей;
РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕСТЕСТШНЫХ МОНОПОЛИИ
':.танского пула его называют еще "остаточным" (residual pool). Г-зратор рынка организует аукцион ценовых заявок участников : = нка на покупку и продажу дополнительных объемов :-~ектроэнергии, сверх договорного объема. В качестве цены ~.ла используется маржинальная цена, определяемая по последней отобранной ценовой заявке. С опорой на пул ведется оммерческий учет реальных поставок электроэнергии от •аждого производителя до покупателя, из них вычитаются плановые (договорные) поставки, а оставшиеся "сверх-;оговорные" оплачиваются по цене пула.
3 мировой практике не существует "чистой" системы торговли через пул или по двусторонним договорам (последняя -docto технически нереализуема), и в каждой стране, -ерешедшей к конкурентной модели электроэнергетики, .^пользуется свое сочетание указанных подходов.
Важнейшей особенностью конкурентной модели является -эреход к новой схеме управления электроэнергетикой, :снованной на принципах самоорганизации. Производители и -экупатели электроэнергии (поставщики с оптового рынка) становятся учредителями пула - торговой системы оптового зынка электроэнергии. Взаимные обязательства учредителей и зсе аспекты функционирования пула закрепляются в коллективном договоре об объединении в пул и в правилах его работы. Для контроля за функционированием пула его учредители создают Наблюдательный совет с определенными нормами представительства и числом голосов от каждого типа участников (генераторов, производителей, сетевой и распределительных компаний и др.). Устанавливаются процедуры для разрешения споров участников пула, связанных с трактовкой и применением правил работы, а также процедуры рассмотрения поправок к этим правилам и других вопросов, затрагивающих общие интересы.
В конкурентной модели сокращается сфера государственного регулирования - в ней остаются только монопольные виды деятельности - главным образом, услуги передающей и распределительной сети, оператора и др. Кроме того, регулятор воздействует на функционирование оптового рынка электроэнергии через утверждение правил его работы и лицензирование участников рынка. Центр тяжести смещается с контроля издержек и прибыли отраслевых компаний на контроль за правильным функционированием оптового рынка -отсутствием ценового сговора, злоупотреблений монопольным положением и пр. При необходимости регулятор может вмешаться в формирование цен на оптовом рынке, например, устанавливая верхний предел цен на оптовом рынке (как это произошло в Великобритании).
2. План реформирования российской электроэнергетики
В отличие от других стран (кроме Франции), электроэнергетика бывшего СССР вполне осознанно и на развитой научной основе создавалась как централизованно управляемая Единая электроэнергетическая система (ЕЭС). Десятилетиями складывалась уникальная технологическая и хозяйственная целостность, обеспечившая требуемую
надежность электроснабжения наиболее дешевой ценой: ЕЭС СССР постоянно работала при наименьших избытках (резервах) мощностей электростанций и уступала только Франции по удельным расходам топлива на отпускаемую электроэнергию. Как следствие, потребители имели самые низкие среди крупных стран тарифы на электроэнергию и не знали таких системных аварий, которые потрясли США в 1972 (Восточное побережье) и в 1996 (Западное побережье) годах.
При распаде ЕЭС СССР на национальные энергосистемы в России удалось сохранить принципы и методы ее работы, которые объективно создают наилучшие предпосылки для организации конкурентного рынка.
Однако перестройка российской электроэнергетики в рыночную среду первоначально пошла по традиционной индустриальной модели, модифицированной с учетом особенностей ЕЭС. В результате за годы переходного периода электроэнергетика России преобразована из централизованно управляемой государственной системы в акционированные и частично приватизированные энергетические компании, работающие на федеральном и региональном уровнях. Созданы:
-холдинговая структура управления собственностью акционерных предприятий электроэнергетики, строительных, монтажных и научно-исследовательских организаций энергетики, объединяемых РАО «ЕЭС России» при сохранении контрольного пакета акций у государства. Холдинг охватывает около 80% генерирующих мощностей, почти все системообразующие и до 90% остальных электрических сетей (напряжением свыше 35 кВ);
-система производственного и хозяйственного управления функционированием и развитием Единой электроэнергетической системы (ЕЭС) и оперативного управления надежностью электроснабжения, осуществляемая также РАО «ЕЭС России»;
-государственный концерн «Росэнергоатом», обеспечивающий безопасность и эффективность эксплуатации, модернизацию и развитие атомных электростанций;
-федеральный оптовый рынок электрической энергии и мощности (ФОРЭМ), на котором реализуется 31-33% производимой в стране электроэнергии;
-система государственного регулирования тарифов на электроэнергию на федеральном уровнях;
-основные элементы нормативной и правовой базы. Сложившаяся структура решила главную задачу отрасли в условиях перехода от централизованного планирования к рыночным отношениям: она обеспечила устойчивое и достаточно надежное снабжение потребителей электрической и тепловой энергией в условиях практически полного отказа от государственного финансирования и высокой инфляции, сменившейся острым кризисом неплатежей. Одновременно такая организация электроэнергетики содействовала интеграции регионов страны и социальной защите населения.
Вместе с тем, пятилетнее функционирование системы выявило ее слабые стороны, которые в совокупности можно охарактеризовать как недостаточная экономическая
РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕСТЕСТВЕННЫХ
расширение состава крупных потребителей, выведенных на оптовый рынок;
участие в оптовом рынке ТЭЦ в составе региональных акционерных общества энергетики и электрификации;
прекращение регулирования цен на электроэнергию, формируемых на спотовом рынке, развитие контрактных отношений на оптовом рынке;
формирование структуры энергетических компаний, которая будет соответствовать условиям конкуренции.
3. Мировые тенденции развития конкурентных отношений в газовой промышленности
Быстрый рост во второй половине XX века индустрии природного газа - как и в электроэнергетике - с был связан формированием вертикально-интегрированных компаний. В европейских странах такие компании создавались в явном виде (British Gas, Gas de France, Ruhrgas и др.) и регулировались (или даже прямо управлялись) государством, аналогично электроэнергетическим компаниям.
В отличие от этого, в США основную роль для интеграции газовой промышленности сыграло заключение долгосрочных контрактов. Их использование было связано как с вескими экономическими причинами, так и с требованиями федеральных органов регулирования.
Поскольку магистральные газопроводы являются капиталоёмкими объектами с длительным сроком окупаемости инвестиций, имеющими к тому же узкую специализацию -транспортировка газа, - их экономическая состоятельность существенно зависит от гарантий загрузки создаваемых транспортных мощностей производителями газа. Такие гарантии давало заключение газотранспортной компанией долгосрочных контрактов (продолжительностью до нескольких десятков лет) с газодобывающими компаниями и с местными газораспределительными компаниями. При наличии контрактов газотранспортные компании могли уверенно вкладывать большие средства в строительство газотранспортной системы.
Заключение контракта с газотранспортной компанией и включение в него условия 'take-or-pay', требующего от этой компании приобретать не менее некоторого оговоренного количество газа или платить за него даже без реальной поставки, формировало газодобывающим компаниям стабильные рынки сбыта и стимулировало инвестиции в развитие добычи газа.
Обеспечение долгосрочной стабильности газового рынка давало определённые преимущества и потребителям газа. В противном случае отсутствие долгосрочных гарантий возмещения инвестиций в добыче и особенно в магистральном транспорте газа привело бы к росту степени риска таких вложений и к удорожанию капитала, что повысило бы потребительские цены газа.
Вертикальная интеграция газовой отрасли на основе долгосрочных контрактов стимулировалась органами государственного регулирования. Этому служило, например,
лицензирование строительства новых газопроводов, когда для получения сертификата на их сооружение газотранспортные компании должны были заранее позаботиться о заключении достаточного количества долгосрочных контрактов на приобретение и продажу природного газа и продемонстрировать регулирующим органам свою обеспеченность резервами газа и наличие спроса на их газ в течение 15-20 лет.
Однако, серьезные просчеты в практике государственного регулирования газовой отрасли привели сначала к падению стимулов к инвестициям в новые газовые месторождения США и в середине 70-х годов к ограничениям поставок газа на межштатный рынке, а затем с 1982 года к обратной ситуации -перепроизводству газа, составившему от 10 до 15 % от общего объёма производства природного газа в стране.
Новая ситуация с избытками газа после дерегулирования его добычи привела к двум весьма важным изменениям:
- переходу от ценообразования по принципу "затраты +" к рыночному ценообразованию, основанному на конкуренции газ - конкурирующее топливо или газ - газ.
- созданию предпосылок для возникновения спотового рынка (рынка наличного товара) природного газа.
В настоящее время благодаря дерегулированию добычи газа, обеспечению работы газотранспортных систем в режиме открытого доступа и развитию конкуренции на местных потребительских рынках газовая промышленность США стала значительно более дезинтегрированной. Промысловые цены определяются конкуренцией, газопроводы выступают в роли контрактных транспортёров газа, а многие штаты разрешили газовым компаниям использовать гибкую политику ценообразования с целью обеспечения их конкурентоспособности. Благодаря этому цены на газ по всей цепочке стали быстро реагировать на изменения баланса спроса и предложения, а природный газ превратился из жестко регулируемого источника энергии в свободно продаваемый энергетический товар.
Однако, спотовый рынок газа не заменяет, а дополняет новыми возможностями организацию купли - продажи газа на основе долгосрочных контрактов. Спотовые цены, являясь значительно более изменчивыми по сравнению с контрактными ценами, выполняют важную функцию по поддержанию краткосрочной общей сбалансированности рынка природного газа.
В том же направлении идет дерегулирование рынков газа в европейских странах. Так, в Великобритании проведена реструктуризация British Gas по видам хозяйственной деятельности с выделением транспорта и хранения газа, его покупки у производителей, разведки и производства, газоснабжения с сохранением регулирования лишь услуг по транспорту газа. Определены условия использования газотранспортной сети в режиме свободного доступа.
В 1996 г. Европейский Союз разработал директиву по либерализации рынков сетевого газа с намерением в течение 5-7 лет добиться значительного усиления конкуренции в этой сфере с учетом специфики входящих в него стран.
РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИИ
4. План реформирования газовой промышленности России.
Добыча природного и нефтяного попутного газа осуществляется Российским акционерным общество «Газпром», акционерными обществами «Норильскгазпром», «Якутгазпром» и нефтедобывающими предприятиями в сфере распределения газа было образовано около 330 акционерных обществ. Сделаны первые шаги по формированию системы государственного регулирования газовой промышленности. Регулирование оптовой цены газа было передано ФЭК России, а полномочия по установлению цен на газ для населения получили региональные органы исполнительной власти.
В то же время процессы реформирования газовой промышленности еще не завершены;
- имеет место неразделенность в РАО «Газпром» монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности и обусловленное этим отсутствие ясности в ходе формирования структуры затрат по видам деятельности не позволяет вести необходимый контроль за издержками компании в монопольных видах деятельности;
- до последнего времени использовался упрощенный режим государственного регулирования газовой промышленности, при котором РАО «Газпром» предоставлялось право изменения оптовой цены на газ в соответствии с индексом роста цен на промышленную продукцию; финансовое положение и издержки РАО «Газпром» при этом не рассматривались;
- необходима дальнейшая дифференциация цен на природный газ с учетом стоимости его транспортировки, объемов потребления по сезонам, характера нагрузки и степени надежности газоснабжения;
- сохраняется перекрестное субсидирование одних потребителей за счет других;
- требует совершенствования порядок доступа независимых поставщиков к газотранспортной системы РАО «Газпром».
Основными положениями структурной реформы в сферах естественных монополий были намечены дальнейшие меры по формированию условий для более эффективного газоснабжения потребителей России, в том числе: усиление государственного регулирования в сфере транспортировки газа; стимулирование конкуренции в потенциально конкурентных видах хозяйственной деятельности и постепенное ослабление в соответствии с этим государственного регулирования; развитие договорных отношений между поставщиками и потребителями газа.
Реформирование газовой промышленности направлено, в
первую очередь, на формирование в этой сфере системы цен на газ, отвечающей следующим требованиям:
- обеспечение самофинансирования РАО «Газпром» посредством возмещения обоснованных затрат при разных уровнях надежности газоснабжения, включая покрытие текущих издержек, капитальных вложений и обеспечение необходимого уровня прибыли;
- стимулирование надежного газоснабжения посредством обеспечения необходимой гибкости цен при предоставлении потребителям права выбора условий своего газоснабжения;
- соответствие цен условиям равновесия спроса и предложения, недопущение дефицита или избытка газа на рынке.
Механизм ценообразования следует согласовывать с механизмами начисления и взимания налогов, с инвестиционной политикой РАО «Газпром» и величиной дивидендов акционеров. При установлении цен на газ будут учитываться условия конкуренции разных видов топлива и принципы стимулирования энергосбережения.
Должны быть определены правила и порядок регулирования цен на газ в сфере естественной монополии путем установления тарифов на услуги по транспортировке газа. Для выполнения этих задач органам государственного регулирования необходимо разработать соответствующую нормативно-методическую документацию.
В рамках РАО «Газпром» следует установить более четкое разграничение финансовых результатов по отдельным структурным подразделениям этого акционерного общества и по видам их деятельности, чем будет обеспечена «прозрачность» формирования затрат по всей «газовой цепочке».
Намечены меры, направленные на стимулирование конкуренции в газовой промышленности и использование эффективных газосберегающих технологий, заключаются в том, что независимые российские производители газа получают недискриминационные права на доступ к свободным мощностям газотранспортной системы.
Коммерческая деятельность независимых российских производителей газа будет осуществлять на основе договоров, заключаемых потребителями газа. При этом цена продажи газа конечным потребителям не подлежит государственному регулированию.
Предполагается, что в конечном итоге цены добычи газа для всех производителей будут контролироваться в соответствии с антимонопольным законодательством.
ТАРИФЫ, ИНВЕСТИЦИИ, ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ
К рубрике «Тарифы. Ценообразование. Инвестиции»
В материалах рубрики «Тарифы. Ценообразование. Инвестиции» опубликовано в 1997 - 2 статьи, в 1998 - 21, а в 1999 -23 (всего 46), фактически отражены практические результаты работы регуляторов и намечаемые ими цели по поддержке и развитию отраслей ТЭК.
Это в первую очередь статьи Г.С. Устюжанина и H.H. Борисова об особенностях тарифной политики в транспортировке газовой и нефтяной продукции отраслей (ноябрь 1997). В 1998 проблемы тарифной политики обсуждали в своих статьях М.М. Беркович (№3) о методологических аспектах, построения методик расчета тарифов; об особенностях динамики тарифов на электрическую энергию для населения Н.Д. Бойко, А.И. Кузовкин, Г.П. Кутовой (№7-8) и А.Н. Данилин (№7-8); В.И. Денисов о роли тарифов в формировании конкурентной среды на рынках энергии и мощности (№2); о возможностях снижения тарифов на потребительском рынке энергоснабжения за счет совершенствования методов их регулирования A.B. Катунова и П.А. Синютин (№11-12).
Всесторонне были обсуждены эти вопросы на семинаре совещании 11-12 ноября 1997 г.(№1), а также проекты Закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ»(№1 ); а также методических указаний о порядке расчета тарифов на электрическую энергию, дифференцированных по зонам суток (№11-12).
Динамика тарифов на электрическую и тепловую энергию в 1999 г. продолжала обсуждаться в статьях Д.Л. Конника и В.Н. Синельниковой (№1) о правовых вопросах регулирования рынка электрической энергии и мощности; C.B. Игнатьева (№2); о роли тепловой составляющей в тарифах на электрическую энергию А.О. Перевозчикова (№3); о динамике соотношения тарифов и инфляционных процессах С.В Образцова (№4); о проекте методических указаний о дифференциации тарифов на электрическую энергию по времени суток А.И. Кузовкина (№6); о порядке расчета ценовых ставок за электрическую энергию по отдельным группам и категориям потребителей Е.В. Лукиной и В.А. Макеечева (№11).
Во втором номере журнала комментировались Рекомендации по установлению стимулирующих энергосбережение дифференцированных по объема энргопотребления тарифов на электрическую энергию для населения, а также даны изложения материалов по вопросам деятельности коммунальных энергетических предприятий как субъектов естественной монополии и вопросы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию.
В 1998 соответствующие вопросы поставлены в статьях А.И. Кузовкина и Г.П. Кутового (№7-8) о тарифах на электроэнергию и газ в жилищно-коммунальном хозяйстве; Г.П. Кутового (№9-10) о новых подходах к ценообразованию в электроэнергетике с учетом фактора энергосбережения.
В 1999 году были опубликованы статьи В.А. Волконского и А.И. Кузовкина (№7-8) о некоторых ценовых и финансовых проблемах ТЭК с учетом восстановления
институционального порядка в экономике.
Во второй половине года журнал взял на себя миссию освещения ключевой работы комиссии в 1999 г. -обеспечения разработки проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об основах ценообразования и порядке государственного регулирования и применения тарифов на электрическую и тепловую энергию».
Блок материалов включал - обращение ФЭК России «О подготовке совещания по основам ценообразования на электрическую и тепловую энергию»(№6); материалы самого совещания (№9,10,11); проект новой редакции Основ (№11); а также комментарии к нему И.К. Хузмиева (№10), Е.В. Лукиной (№11), Е.И. Козыревой, A.M. Марголина и П.А. Синютина (№11).
Тем самым «Вестник ФЭК» фактически обеспечил должную полноту и прозрачность в подготовке принятия ключевого для отрасли документа.
Постоянно находилась в поле зрения журнала инвестиционная политика в ТЭК. Здесь необходимо отметить материалы совещания по проблемам инвестиций в электроэнергетике (обзорная статья C.B. Игнатьева, №4,1998), статья Г.П. Кутового, Б.В. Ланцова, Т.Г. Бессоновой и В.И. Битюговой о задачах формирования инвестиционных ресурсов в электроэнергетике (№4) В.М. Мезеновой и Е.В. Смирновой об особенностях документации для инвестиционно-строительных проектов в ТЭК (№5).
Статья Г.Н. Боциевой (№1, 1999) обозначила основные цели инвестиционной политики в энергетике. Руководители Минатома и «Росэнергоатома» выступили со статьей «О необходимости государственной поддержки инвестиционных проектов стратегического назначения и длительного срока окупаемости» (№7-8).
Находится в поле зрения журнала вопрос о лицензировании в электроэнергетике (№7-8,1998, №1, №7-8 в 1999).
Принципиальные основы тарифной политики, ценообразования и инвестиций в нефтепроводном транспорте обсуждались в статьях H.H. Борисова о регулировании тарифов в нефтепроводном транспорте Российской Федерации (ноябрь 1997); В.И. Потапова (№6,1998) о динамике спроса на внутреннем рынке нефтепродуктов; об итогах работы нефтепроводного транспорта Д.В. Савельева, а также о методологии расчета тарифов на транспортировку нефти Г.Д. Чукина (№11-12, 1998).
Вопросы развития газовой отрасли освещались в статьях Г.С. Устюжанина о необходимости изменения стратегии регулирования в газовой отрасли (ноябрь 1997); о методологических основах формирования цен на газ для населения А.И. Кузовкина (№11-12), Р.В. Орлова (№7-8).
Ниже публикуется статья Р.В. Орлова о принципах формирования цен и тарифов на газ, привлекшая внимание специалистов из различных областей энергетики: статья дается в новой дополненной и пересмотренной авторской редакции.
