CC BY
10Реструктуризация естественных монополий
в энергетике*
А.А.Макаров, чпен-корр. РАН, директор Института энергетических исследований
И.С.Сорокин, научный сотрудник Института энергетических исследований
Последнее десятилетие XX века ознаменовалось подлинной революцией в сфере деятельности естественных монополий в энергетике, прежде всего в электроэнергетике и вазовой промышленности.
Продолжавшийся в течение попувека бурный рост интегрированных систем энергетики в сочетании с научно-техническим прогрессом привеп к достаточно неожиданному резупьтату. Общесистемная инфраструктура этих технологически неразрывных комплексов - электрические и газовые сети - достигла таких значений пропускной способности и территориальной плотности, что сделала не только технически допустимым, но и экономически выгодным институциональное отделение от них производителей электроэнергии и газа с организацией их хозяйственных отношений на конкурентной основе.
У большинства специалистов уже нет сомнений, что начало XXI века будет периодом интенсивной либерализации рынков электроэнергии и сетевого газа. Вместе с тем конкретные пути и темпы осуществления этого процесса вызывают большие дискуссии, и он нуждается во всестороннем анализе, поскольку касается важнейших систем жизнеобеспечения общества.
Конкретные проявления либерализации энергетических рынков существенно различны в электроэнергетике и газовой промышленности. Поэтому ниже они обсуждаются раздельно и предполагают анализ международных тенденций в соответствующей сфере, рассмотрение планов их реформирования в странах с переходной экономикой, прежде всего в России.
1. Мировые тенденции развития конкурентных отношений в электроэнергетике
Развитие электроэнергетики, начавшись с появления небопьших местных энергоисточников, быстро пошло по пути укрупнения генерирующих мощностей и формирования энергосистем, монополизировавших обслуживание определенных территорий на основе франчайзных (основанных на предпочтениях) соглашений с государственными и региональными органами власти. В основе этого процесса лежали объективные экономические причины, определившие структурные особенности электроэнергетики и особый характер развития в ней производственно-хозяйственных отношений. Во-первых, ограничение конкуренции позволило в полной мере получить эффект экономии от масштабов производства. Только в условиях монопольного положения электрокомпания могла пойти на риск строительства более крупных и экономичных генерирующих мощностей и гарантировать их рациональное использование, обеспечивая с ростом объемов своего производства постоянное снижение средних удельных издержек. Во-вторых, капиталоемкий характер отрасли обусловил существование высокого барьера первоначапьных инвестиций. Входящая в бизнес компания должна была сразу начинать с крупных инвестици-
онных вложений, не дожидаясь быстрого возврата вложенного капитала, что стало труднопреодолимым препятствием дпя мелких компаний, неспособных мобипизовать значительные и долгосрочные инвестиционные ресурсы, йпи-тельный срок окупаемости инвестиций и связанный с этим повышенный инвестиционный риск потребовали оградить от конкуренции территории, обслуживаемые эпектроком-паниями.
Тесная связь производства электроэнергии с ее передачей и распредепением, масштабные задачи по развитию инфраструктуры передающей и распределительной электрической сети, обеспечение надежной работы объединенных энергосистем способствовали созданию крупных верти-капьно интегрированных эпектроэнергетических компаний. Монопольное их положение обусловило необходимость введения режима государственного регупирования, определяющего их экономический и правовой статус как компаний общего попьзования [PU - public utilities].
Такой способ организации функционирования отрасли получил название индустриапьной модепиэлектроэнергетики. Различие политических традиций и институционального устройства стран обусловило большое разнообразие конкретных форм реализации индустриапьной модепи, отличающихся разной степенью вертикальной интеграции, соотношением видов собственности, способами координации производственной деятепьности и методами государственного регупирования.
Но преимущества вертикальной интеграции уже не яв-пяются бесспорными сегодня, когда созданы значительные резервы генерирующих мощностей и построены общенациональные системы электропередач, а технологические достижения позволяют создавать небольшие генерирующие установки с технико-экономическими показателями, не уступающими крупным объектам (т.е. исчерпан эффект экономии от масштабов производства). Необходимость изменений принципов организации и функционирования электроэнергетики диктуется и увеличением неопределенности условий ее функционирования (изменчивостью цен на топливо, менее предсказуемым ростом электрической нагрузки и др.) с усилившейся экономической конкуренцией стран на мировом рынке, предъявляющей все более жесткие требования к стоимости электрической энергии у промышленных потребителей.
Более того, вертикальная интеграция рассматривается в настоящее время как серьезное препятствие для дальнейшего роста эффективности эпектроэнергетики, поскольку существование жестких внутрифирменных связей исключает развитие конкурентных отношений, а возможности органов регупирования по выявлению резервов и стимулированию повышения эффективности регулируемых компаний объективно ограниченны. Поэтому в ряде стран уже осуществлен или осуществляется переход к принципиально иным моделям эпектроэнергетики, допускающим развитие конкурентных отношений в отрасли.
Публикуется в порядке обсуждения.
Вестник ФЭК России
РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИИ
В мировой практике реструктуризации вертикапьно интегрированных компаний общего пользования можно вы-депить три основных модели внедрения конкурентных механизмов, в каждой из которых создаются усповия дпя появления независимых производитепей электроэнергии -хотя их положение и возможности конкуренции существенно различны.
Первая модепь отличается минимальными изменениями традиционной индустриальной модели: сохраняется монопольное положение электроснабжающих Р1) с вертикально-интегрированной структурой и ответственностью за энергоснабжение потребителей на своей фран-чайзной территории.
Вместе с тем в рамках данной модели ограничиваются права Ри по развитию собственных генерирующих источников дпя удовлетворения растущего спроса на электроэнергию на ее франчайзной территории. При необходимости ввода новых генерирующих мощностей от Р1) требуется проводить инвестиционные аукционы под контролем органов государственного регулирования по заранее установленным правилам. К аукционам допускаются любые инвестиционные заявки (включая и программы энергосбережения, замещающие планируемый прирост спроса). Победителю аукциона гарантируется заключение долгосрочного контракта на покупку эпектрической энергии с региональной монополией, обеспечивающего стабильный рынок сбыта электроэнергии и существенное снижение инвестиционных рисков. Эта модепь была, например, характерна дпя электроэнергетики США поспе принятия в 1978 году Акта о политике регупирования компаний общего пользования (Р1ШРА).
Достоинство модели - в сохранении преимуществ, присущих вертикально-интегрированным структурам в энергетике, при некотором повышении эффективности инвестиционного процесса за счет расширения состава инвестиционных проектов и состязательности при их отборе. Усповия и правила проведения инвестиционных аукционов оставпяют в компетенции органов государственного регупирования различные рычаги влияния на инвестиционную политику эпектрокомпаний.
Хотя в рамках этой модели стимулируются конкурентный отбор инвестиционных проектов и создание независимых г>; оизводителей электроэнергии, здесь не возникает конкуренции в сфере производства и поставок электроэнергии. Независимые производители не борются за право быть включенными в график нагрузки или за договора с потребителями электроэнергии. Большая доля инвестиционного риска при создании независимых производитепей перекладывается на Р11 и ее потребителей.
Вторая модепь является развитием первой за счет обязательств монопольной Р11 обеспечивать услуги по передаче электроэнергии и мощности через свои сети для любых внешних поставщиков (включая соседние Ри и независимых производитепей), заключивших договор на электроснабжение оптовых покупателей в зоне обслуживания данной региональной монополии. При этом от Р1) помимо услуг по передаче, обеспечиваемых в пределах существующих технических возможностей на недискриминационной основе и на оговоренных условиях, может потребоваться расширение пропускных способностей своих сетей.
При данном подходе возникают усповия реальной конкуренции в сфере генерирования и происходит частичное «размывание» франчайзных территорий, поскольку любой оптовый продавец (например, независимый производитель электроэнергии или соседняя Р11) и покупатель электроэнергии (например, город, создавший свою муниципальную электрораспределительную компанию) получают право доступа к сетям Ри. Помимо оптовых покупателей возможен доступ к сети и крупных конечных потребителей электроэнергии, которым также предоставляется право выхода из зоны обслуживания местной энерзоснабжающей
Ри. Такая модепь электроэнергетики используется в настоящее время во многих штатах США.
Конкурентная борьба за покупателей, имеющих право доступа к сетям Р11, явпяется хорошим стимулом дпя этой компании повышать эффективность своей хозяйственной деятельности. Вместе с тем такая модепь реструктуризации электроэнергетики имеет промежуточный характер: утрачиваются многие преимущества старой вертикапьно интегрированной структуры электроэнергетики, но не реализуются в полной мере и преимущества дезинтегрированной структуры, в которой высокие риски генерирующих компаний компенсируются возможностями получения высокой нерегулируемой прибыли. Ри по-прежнему отвечает за электроснабжение значительной части потребителей на ее франчайзной территории, но действовать ей приходится в менее благоприятных условиях повышенных рисков и без гарантий возврата сделанных инвестиций, что стимулирует Р1) сокращать вложения в развитие своих генерирующих мощностей. Впадение передающей сетью приводит к противоречиям экономических интересов Р1) с интересами независимых производитепей электроэнергии, разрешение которых может породить затяжные конфликты и потребовать вмешательства органов государственного регулирования, что повышает инвестиционные риски и затрудняет развитие независимых генерирующих источников. Кроме того, отсутствие единого рынка электроэнергии, работающего по стабипьным правилам (включая правила ценообразования), затрудняет принятие правильных инвестиционных решений независимыми производителями электроэнергии. Усложняется инвестиционное планирование развития межсистемной и передающей сети ввиду неясности вопроса об ответственности сторон, заинтересованных в ее развитии, в связи с чем использование этой модели может привести к снижению надежности электроснабжения.
Третья модепь основана на полной вертикальной дезинтеграции производства, передачи и распределения электроэнергии и организации конкуренции в сфере производства электроэнергии и в энергоснабжении потребителей. При этом, во-первых, производство электроэнергии отделяется от ее передачи и распредепения, генерирующие источники выводятся из состава интегрированных эпектрокомпаний и образуют структурно самостоятельный конкурентный сектор по производству электроэнергии (генерирующие компании), а во-вторых, успуги по электроснабжению (по поставкам электроэнергии потребителям) становятся самостоятельным и конкурентным видом деятельности.
Продажа электроэнергии генерирующими компаниями и поставки переводятся на конкурентную основу с введением единых дпя всех правил работы оптового рынка; потребите-пи - самостоятельно или через торговых посредников (поставщиков) - получают к нему доступ на равных правах. Сфера государственного регупирования существенно ограничивается, в ней остаются только передача и распределение эпектрической энергии, предоставление общесистемных услуг (услуги оператора рынка и др.) и электроснабжение небольших потребителей региональными распределительными электрокомпаниями.
Оанная модепь в наибольшей степени стимулирует конкуренцию в сфере производства электроэнергии, улучшая его эффективность. Повышенный инвестиционный риск, связанный со строительством новых генерирующих мощностей, полностью перекпадывается на инвесторов (а не делится с потребителями электроэнергии, как происходит в других случаях), но и полученная прибыль - в спучае коммерческого успеха генерирующей компании - в полной мере достается инвесторам и не подлежит ограничению со стороны органов государственного регупирования.
Реформа электроэнергетики с переходом на конкурентные принципы ее функционирования проведена ипи ведется в таких странах, как Вепикобритания, Чили, Аргентина, Австралия, Боливия, Новая Зеландия, Норвегия, Перу, Канада
Таблица 1
Виды товаров и услуг оптового рынка, обеспечивающие их энергокомпании и вспомогательные организации
Вид товара (успуги) Поставщик Покупатель
Эпектрическая энергия (мощность) Генерирующие компании Поставщики с оптового рынка, включая прямых конечных потребителей
Передача электроэнергии Сетевая компания Поставщики (плата за использование сети). Генерирующие компании и компании распределительных сетей (плата за присоединение)
Распределение эпектроэнергии Компания распредепительных сетей Поставщики (плата за использование сети). Конечные потребители (ппата за присоединение)
Диспетчерское управление (обеспечение параплепьной работы, загрузка электростанций на основе экономического распределения нагрузки и др.) Технопогический оператор Участники оптового рынка
Вспомогательные успуги на оптовом рынке (обеспечение резерва, регулирование частоты, производство реактивной мощности и др.) Генерирующие компании Технопогический оператор
Платежно-расчетное обслуживание оптовой торговпи, управление финансовыми средствами Пуп ипи энергетическая биржа Участники оптового рынка
(Апьберта) и другие*. Намечены планы и прорабатываются механизмы перехода к оптовому рынку в ряде штатов США и странах Европейского Сообщества. Из стран СНГ организационно она наиболее продвинута в Украине.
В отличие от моделей эпектроэнергетики с вертикальной интеграцией, где электроэнергия (мощность) и услуги по ее производству, передаче и распределению предоставлялись потребителям комплексно при условии государственного регупирования их стоимости, в конкурентной модепи используется функциональное разделение видов деятельности с разграничением регулируемых или нерегулируемых цен (тарифов) на их товары и услуги (см.таблицу).
Торговые системы оптового рынка электроэнергии, функционирующие в настоящее время в различных странах мира, разделяются на два типа:
1) системы, в которых загрузку эпектростанций технологический оператор осуществляет на основе принципа экономического распределения нагрузки - в порядке возрастания ценовых заявок производителей электроэнергии. Прогнозируя потребитепьскую нагрузку на предстоящие сутки, ими ранжируя ценовые заявки потребителей в порядке убывания их ценовых заявок и совмещая полученный график с графиком нагрузки для эпектростанций, оператор определяет цены оптового рынка на эти сутки. Такая система получила название системы торговпи через пуп. Соответствующая модель используется, например, в Великобритании;
2) системы, в которых загрузку эпектростанций технологический оператор осуществляет в соответствии с двухсторонними договорами, заключенными между электростанцией и покупателем (поставщиком с оптового рынка). Распределяя нагрузку между электростанциями, оператор только учитывает техническую реализуемость контрак-
тов и не знает цены совершаемых сделок. Такая система торговпи получила название системы торговпи по двухсторонним договорам. Соответствующая модель испопьзует-ся, например, в Норвегии.
Разпичие этих двух торговых систем проявляется и в том, как осуществляется оплата отклонений между планируемыми и фактическими режимами работы оптового рынка.
В рамках британской модепи рынка не предполагается диспетчеризация торговых сдепок на основе двухсторонних договоров: купля-продажа электроэнергии осуществляется исключительно через пуп. Так же как и в норвежской модепи, организуется аукцион ценовых заявок, но при этом считается, что заявляемые цены применяются и для оплаты отклонений от планируемых поставок, иеновые заявки эпектростанций должны отражать минимальную цену, по которой они согласны увеличить свою нагрузку. В рамках этой модепи двухсторонние договора между производителями и покупателями электроэнергии носят финансовый характер (контракты на разницу), заключаются за пределами оптового рынка и служат главным образом для страховки от рисков, связанных с ценовой нестабильностью в пуле. Вместе с тем эта торговая система не исключает возможностей и для использования двухсторонних (физических) контрактов: электростанция, имеющая соответствующий договор, может гарантировать свою загрузку, заявляя оператору пупа низкие или даже нулевые цены.
По норвежской модепи, для определения рыночной цены с цепью оплаты отклонений фактических поставок от договорных поставок создается электроэнергетический пуп (в отпичие от британского пупа его называют еще «остаточным» - residual pool). Оператор рынка организует аукцион ценовых заявок участников рынка на покупку и продажу до-
' См. «Вестник ФЭК России», № 2,3. (Прим. ред.)
Вестник ФЭК России
РЕГУЛИРОВАНИЕ (ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
попнитепьных объемов электроэнергии, сверх договорного объема. В качестве цены пупа испопьзуется маржинальная цена, определяемая по последней отобранной ценовой заявке. Пуп осуществляет коммерческий учет реальных поставок эпектроэнергии от каждого производитепя до каждого покупателя, вычитая из них плановые (договорные) поставки, а оставшиеся «сверхдоговорные» поставки предъявляя к оплате по цене пупа.
В мировой практике не существует «чистой» системы торговли через пуп или по двусторонним договорам (последняя просто технически нереализуема), и в каждой стране, перешедшей к конкурентной модели электроэнергетики, испопьзуется свое сочетание указанных подходов.
Важнейшей особенностью конкурентной модели является переход к новой схеме управпения электроэнергетикой, основанной на принципах самоорганизации. Производители и покупатели эпектроэнергии (поставщики с оптового рынка) становятся учредителями пупа - торговой системы оптового рынка электроэнергии. Взаимные обязательства учредителей и все аспекты функционирования пупа закрепляются в коппективном договоре об объединении в пуп и в правилах его работы. Оля контроля за функционированием пупа его учредители создают Наблюдательный совет с определенными нормами представитепьства и числом голосов от каждого типа участников (генераторов, производителей, сетевой и распредепительных компаний и др.). Устанавливаются процедуры для разрешения споров участников пупа, связанных с трактовкой и применением правил работы, а также процедуры рассмотрения поправок к этим правилам и других вопросов, затрагивающих общие интересы.
В конкурентной модели сокращается сфера государственного регулирования - в ней остаются только монопопь-ные виды деятельности - главным образом услуги передающей и распределительной сети, оператора и др. Кроме того, регулятор воздействует на функционирование оптового рынка эпектроэнергии через утверждение правил его работы и лицензирование участников рынка, иентр тяжести смещается с контроля издержек и прибыли отраслевых компаний на контроль за правипьным функционированием оптового рынка - отсутствием ценового сговора, злоупотреблений монопольным положением и пр. При необходимости регулятор может вмешаться в формирование цен на оптовом рынке, например устанавливая верхний предел цен на оптовом рынке (как это произошло в Великобритании).
2. Ппан реформирования российской эпектроэнергетики
В отличие от других стран (кроме Франции), электроэнергетика бывшего СССР вполне осознанно и на развитой научной основе создавалась как централизованно управляемая Единая электроэнергетическая система (ЕЭС). Оесяти-петиями скпадывалась уникальная технологическая и хозяйственная целостность, обеспечившая требуемую надежность электроснабжения наиболее дешевой ценой: ЕЭС СССР постоянно работала при наименьших избытках (резервах) мощностей электростанций и уступала только Франции по удельным расходам топлива на отпускаемую электроэнергию. Как следствие, потребители имели самые низкие среди крупных стран тарифы на электроэнергию и не знали таких системных аварий, которые потрясли США в 1972 (Восточное побережье) и в 1996 (Западное побережье) годах.
При распаде ЕЭС СССР на национальные энергосистемы в России удалось сохранить принципы и методы ее работы, которые объективно создают наилучшие предпосыпки для организации конкурентного рынка.
Однако перестройка российской эпектроэнергетики в рыночную среду первоначально пошпа по традиционной инду-стриапьной модели, модифицированной с учетом особенностей ЕЭС. В результате за годы переходного периода электроэнергетика России преобразована из централизованно
управляемой государственной системы в акционированные и частично приватизированные энергетические компании, работающие на федеральном и региональном уровнях. Созданы:
- холдинговая структура управпения собственностью акционерных предприятий эпектроэнергетики, строительных, монтажных и научно-исследовательских организаций энергетики, объединяемых РАО «ЕЭС России» при сохранении контропьного пакета акций у государства. Хопдинг охватывает окопо 80% генерирующих мощностей, почти все системообразующие и до 90% остальных электрических сетей (напряжением свыше 35 кВ);
- система производственного и хозяйственного управпения функционированием и развитием Единой электроэнергетической системы (ЕЭС) и оперативного управпения надежностью электроснабжения, осуществляемая также РАО «ЕЭС России»;
- государственный концерн «Росэнергоатом», обеспечивающий безопасность и эффективность эксплуатации, модернизацию и развитие атомных электростанций;
- федеральный оптовый рынок электрической энергии и мощности (ФОРЭМ), на котором реализуется 31 - 33% производимой в стране эпектроэнергии;
- система государственного регулирования тарифов на электроэнергию на федеральном уровнях;
- основные элементы нормативной и правовой базы.
Сложившаяся структура решила главную задачу отрасли в условиях перехода от централизованного планирования к рыночным отношениям: она обеспечила устойчивое и достаточно надежное снабжение потребителей электрической и тепловой энергией в условиях практически полного отказа от государственного финансирования и высокой инфляции, сменившейся острым кризисом неплатежей. Одновременно такая организация электроэнергетики содействовала интеграции регионов страны и социальной защите населения.
Вместе с тем пятипетнее функционирование системы выявило ее слабые стороны, которые в совокупности можно охарактеризовать как недостаточную экономическую эффективность эпектроэнергетики. Основными проблемами на современном этапе стали:
1) неппатежи, составившие в 1995 и 1996 годах окопо 25% всего объема реализованной продукции, а также породившие нехватку средств для инвестиций и даже для эксплуатационных нужд энергетических компаний;
2) снижение эффективности функционирования отрасли, выразившееся в ухудшении технологических (удельные расходы топлива, штатный коэффициент и др.) и экономических показателей ее работы с ростом тарифов на электроэнергию в неизменных ценах в полтора раза по сравнению с 1990 г.;
3) недостаток и низкая эффективность инвестиций сократили в 1993- 1996 гг. приросты производственных мощностей в 3 раза при удорожании единицы введенной мощности в 1,4 раза по сравнению с предшествующим пятипетием.
В цепях обеспечения надежного электроснабжения российских потребителей с наименьшими тарифами для потребителей и создания благоприятных условий для притока российских и иностранных инвестиций в электроэнергетику указом Президента Российской федерации №426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» от 28 апреля 1997 г. решено продолжить развитие рыночных отношений в сфере производства электрической энергии путем создания конкурентного оптового рынка и совершенствования государственного регулирования и контроля в тех сферах хозяйственной деятельности, где конкуренция нецелесообразна или невозможна, прежде всего в передаче и распределении эпектроэнергии.
В соответствии с указом и программой, для создания конкурентной среды на федеральном оптовом рынке электрической энергии и мощности предусматривается сформировать новую систему организации оптовой торговли эпек-
троэнерзией, работающую на конкурентной основе, с охватом всех регионов России, в которых она технически реализуема и экономически целесообразна.
Цена электрической энергии на рынке строится на основе конкурентного отбора заявок на ее продажу при данном уровне спроса, определяемом заявками на покупку электрической энергии. ФЭК России может контролировать процессы формирования цен на спотовом рынке и в спучае необходимости устанавливать предельный уровень цены.
Главными средствами реструктуризации станут:
а) создание независимой организации - оператора оптового рынка - для выполнения на бесприбыльной основе операторских функций, включая осуществление расчетов и платежей;
б) создание на базе тепловых эпектростанций РАО «ЕЭС России» ряда генерирующих компаний, каждая из которых не будет занимать монопольное положение ни в одной из зон оптового рынка. Ответственность за развитие, реконструкцию, модернизацию и вывод из эксплуатации генерирующих мощностей возлагается на новые генерирующие компании;
в) сохранение ГЭС, выполняющих общесистемные функции, в составе РАО «ЕЭС России». Тарифы на электрическую энергию и мощности, поставляемые этими ГЭС на оптовый рынок, будут регулироваться федеральной энергетической комиссией Российской федерации.
В сфере государственного регулирования предпопагает-ся, во-первых, завершить формирование федеральных и региональных органов регупирования сферы естественной мо-нопопии в электроэнергетике. Комиссии по регулированию будут самостоятельно осуществлять свою деятельность в предепах переданных им полномочий, им будут выделены финансовые ресурсы и штат сотрудников, как это предусмотрено федеральными законами «О естественных монополиях» и «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепповую энергию в Российской федерации»; во-вторых, разработать и утвердить комплекс нормативно-правовых документов по государственному регулированию тарифов на электрическую и тепповую энергию в Российской федерации, которые должны обеспечить:
- вкпючение в тарифы всех обоснованных производственных затрат регулируемых организаций эпектроэнергетики и получение обоснованной прибыли на используемый капитал;
- дифференциацию тарифов для различных групп потребителей и регионов Российской федерации, в наибольшей мере отражающую различие издержек в энергоснабжении;
- поэтапное прекращение перекрестного субсидирования;
- введение тарифов на транспортировку электрической и тепловой энергии.
В цепях сохранения единства технологического и оперативно-диспетчерского управления оптовым рынком и разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Российской Федерации по формированию и развитию оптового рынка будет подготовлен и внесен в Государственную Пуму законопроект «О федеральных энергетических системах», предусматривающий разграничение предметов ведения в соответствии с Конституцией Российской Федерации. В соответствии с этим законом будут разработаны типовые коммерческие лицензии на осуществление деятельности различных субъектов оптового рынка - генерирующих компаний, электросетевой компании оптового рынка, энергоснабжающих и распределительных компаний, закрепляющие функции и обязанности этих субъектов, а также применяемый метод регупирования их деятельности.
Будут приняты решения по сокращению тарифного перекрестного субсидирования между группами потребителей и выравниванию тарифов для льготных потребителей энергии и промышленных потребителей, а также ужесточены требования ко всем потребителям по оплате поставленной им энергии. Будет принята программа, направленная на решение
АСТЭК
проблемы неппатежей и совершенствование методов управления счетами дебиторов акционерным обществам энергетики и электрификации.
Структурную реформу предполагается осуществлять в три этапа. Подготовительные этапы рассчитаны на 1997 и 1998 годы, а в 2000 г. предусмотрены:
переход к конкуренции эпектростанций по полным затратам с выводом из эксплуатации неэкономичных мощностей;
расширение состава крупных потребителей, выведенных на оптовый рынок;
участие в оптовом рынке ТЭи в составе региональных акционерных обществ энергетики и электрификации;
прекращение регупирования цен на электроэнергию, формируемых на спотовом рынке, развитие контрактных отношений на оптовом рынке;
формирование структуры энергетических компаний, которая будет соответствовать условиям конкуренции.
3. Мировые тенденции развития конкурентных отношений в газовой промышленности
Быстрый рост во второй поповине XX века индустрии природного газа - как и в электроэнергетике - был связан с формированием вертикально-интегрированных компаний. В европейских странах такие компании создавались в явном виде (British Gas, Gas de France, Ruhrgas и др.) и регулировались (или даже прямо управпялись) государством, аналогично электроэнергетическим компаниям.
В отпичие от этого, в США основную роль для интеграции газовой промышленности сыграло заключение долгосрочных контрактов. Их использование было связано как с вескими экономическими причинами, так и с требованиями федеральных органов регупирования.
Поскольку магистральные газопроводы являются капи-тапоемкими объектами с дпитепьным сроком окупаемости инвестиций, имеющими к тому же узкую специализацию, транспортировка газа, их экономическая состоятельность существенно зависят от гарантий загрузки создаваемых транспортных мощностей производителями газа. Такие гарантии давало заключение газотранспортной компанией долгосрочных контрактов (продопжительностью до нескольких десятков пет) с газодобывающими компаниями и с местными газораспределительными компаниями. При наличии контрактов газотранспортные компании могпи уверенно вкладывать большие средства в строительство газотранспортной системы.
Заключение контракта с газотранспортной компанией и вкпючение в него условия 'take-or-pay', требующего от этой компании приобретать не менее некоторого оговоренного количество газа или платить за него даже без реальной поставки, формировало газодобывающим компаниям стабильные рынки сбыта и стимулировало инвестиции в развитие добычи газа.
Обеспечение долгосрочной стабильности газового рынка давало определенные преимущества и потребителям газа. В противном спучае отсутствие долгосрочных гарантий возмещения инвестиций в добыче и особенно в магистральном транспорте газа привело бы к росту степени риска таких вложений и к удорожанию капитала, что повысило бы потребительские цены газа.
Вертикальная интеграция газовой отрасли на основе долгосрочных контрактов стимулировалась органами государственного регупирования. Этому служило, например, лицензирование строительства новых газопроводов, когда для получения сертификата на их сооружение газотранспортные компании должны были заранее позаботиться о за-кпючении достаточного количества долгосрочных контрактов на приобретение и продажу природного газа и продемонстрировать регупирующим органам свою обеспеченность резервами газа и наличие спроса на их газ в течение 15-20 пет.
Вестник ОЭК Риссии
РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИИ
Однако серьезные просчеты в практике государственного регулирования газовой отраспи привели сначала к падению стимулов к инвестициям в новые газовые месторождения США и в середине 70-х годов - к ограничениям поставок газа на межштатный рынок, а затем, с 1982 года, к обратной ситуации: перепроизводству газа, составившему от 10 до 15% от общего объема производства природного газа в стране.
Новая ситуация с избытками газа после дерегулирования его добычи привела к двум весьма важным изменениям:
- переходу от ценообразования по принципу «затраты +» к рыночному ценообразованию, основанному на конкуренции: газ - конкурирующее топливо или газ - газ.
- созданию предпосылок для возникновения спотового рынка (рынка наличного товара) природного газа.
В настоящее время благодаря дерегулированию добычи газа, обеспечению работы газотранспортных систем в режиме открытого доступа и развитию конкуренции на местных потребительских рынках газовая промышленность США стала значительно более дезинтегрированной. Промысловые цены определяются конкуренцией, газопроводы выступают в ропи контрактных транспортеров газа, а многие штаты разреииипи газовым компаниям использовать гибкую политику ценообразования с цепью обеспечения их конкурентоспособности. Благодаря этому цены на газ по всей цепочке стали быстро реагировать на изменения баланса спроса и предложения, а природный газ превратился из жестко регулируемого источника энергии в свободно продаваемый энергетический товар.
Однако спотовый рынок газа не заменяет, а дополняет новыми возможностями организацию купли-продажи газа на основе долгосрочных контрактов. Спотовые цены, являясь значительно более изменчивыми по сравнению с контрактными ценами, выполняют важную функцию по поддержанию краткосрочной общей сбапансированности рынка природного газа.
В том же направлении идет дерегулирование рынков газа в европейских странах. Так, в Великобритании проведена реструктуризация British Gas по видам хозяйственной деятельности с выделением транспорта и хранения газа, его покупки у производителей, разведки и производства, газоснабжения с сохранением регулирования лишь услуг по транспорту газа. Определены условия использования газотранспортной сети в режиме свободного доступа.
В 1996 г. Европейский Союз разработал директиву по либерализации рынков сетевого газа с намерением в течение 5-7 пет добиться значительного усиления конкуренции в этой сфере с учетом специфики входящих в него стран.
4. Ппан реформирования газовой промышленности России
Побыча природного и нефтяного попутного газа осуществляется Российским акционерным общество «Газпром», акционерными обществами «Норильскгазпром», «Якутгаз-пром» и нефтедобывающими предприятиями. В сфере распределения газа было образовано около 330 акционерных обществ. Сдепаны первые шаги по формированию системы государственного регулирования газовой промышленности. Регулирование оптовой цены газа было передано ФЭК России, а полномочия по установлению цен на газ для населения получили региональные органы исполнительной власти.
В то же время процессы реформирования газовой промышленности еще не завершены:
- имеет место неразделенность в РАО «Газпром» монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности и обусповпенное этим отсутствие ясности в ходе формирования структуры затрат по видам деятельности не позволяет вести необходимый контроль за издержками компании в монопольных видах деятельности;
- до поспеднего времени использовался упрощенный ре-
жим государственного регулирования газовой промышленности, при котором РАО «Газпром» предоставлялось право изменения оптовой цены на газ в соответствии с индексом роста цен на промышленную продукцию; финансовое положение и издержки РАО «Газпром» при этом не рассматривались;
- необходима дальнейшая дифференциация цен на природный газ с учетом стоимости его транспортировки, объемов потребления по сезонам, характера нагрузки и степени надежности газоснабжения;
- сохраняется перекрестное субсидирование одних потребителей за счет других;
- требует совершенствования порядок доступа независимых поставщиков к газотранспортной системе РАО «Газпром».
Основными положениями структурной реформы в сферах естественных монополий были намечены дальнейшие меры по формированию условий для более эффективного газоснабжения потребителей России, в том числе: усиление государственного регулирования в сфере транспортировки газа; стимулирование конкуренции в потенциально конкурентных видах хозяйственной деятельности и постепенное ослабление в соответствии с этим государственного регулирования; развитие договорных отношений между поставщиками и потребителями газа.
Реформирование газовой промышленности направлено, в первую очередь, на формирование в этой сфере системы цен на газ, отвечающей следующим требованиям:
- обеспечение самофинансирования РАО «Газпром» посредством возмещения обоснованных затрат при разных уровнях надежности газоснабжения, включая покрытие текущих издержек, капитальных вложений и обеспечение необходимого уровня прибыли;
- стимулирование надежного газоснабжения посредством обеспечения необходимой гибкости цен при предоставлении потребителям права выбора условий своего газоснабжения;
- соответствие цен условиям равновесия спроса и предложения, недопущение дефицита или избытка газа на рынке.
Механизм ценообразования следует согласовывать с механизмами начисления и взимания налогов, с инвестиционной политикой РАО «Газпром» и величиной дивидендов акционеров. При установлении цен на газ будут учитываться условия конкуренции разных видов топлива и принципы стимулирования энергосбережения.
Должны быть определены правила и порядок регулирования цен на газ в сфере естественной монополии путем установления тарифов на услуги по транспортировке газа. Для выполнения этих задач органам государственного регулирования необходимо разработать соответствующую нормативно-методическую документацию.
В рамках РАО «Газпром» следует установить более четкое разграничение финансовых результатов по отдельным структурным подразделениям этого акционерного общества и по видам их деятельности, чем будет обеспечена «прозрачность» формирования затрат по всей «газовой цепочке».
Намеченные меры, по стимулированию конкуренции в газовой промышленности, предусматривающие представление независимым российским производителям газа недискриминационных прав на доступ к свободным мощностям газотранспортной системы.
Коммерческая деятельность независимых российских производителей газа будет осуществляться на основе договоров, заключаемых потребителями газа. При этом цена продажи газа конечным потребителям не подлежит государственному регулированию.
Предполагается, что в конечном итоге цены добычи газа для всех производителей будут дерегупированы и контролироваться в соответствии с антимонопольным законодательством.
