CC BY
8
Республика в системе бюджетно-правовых
отношений российского государства
Хусаинов З.Ф. *
The budgetary competence of republics and other subjects of the Russian Federation is a dynamical phenomenon. It is necessary to consider as a basis of the Subscription competence federalism principles. Equality of subjects of the Russian Federation in mutual relations with the federal authority is a basic basis of equality budgetary-legal status the subject of the Russian Federation irrespective of their state-legal form.
o> о о сч
о о о
CL
ce
CQ s
H
о
0
1
о я с о m ф VO >5
о *
о ф
У
s
s
0
1
о *
о
s
ф
ч
я *
< s
I H
о ф
со
Опыт и практика формирования бюджетных систем в различных странах, в том числе в странах с развитой рыночной экономикой, свидетельствуют о том, что, несмотря на разнообразие бюджетных моделей, все они формировались на основе поиска того оптимального взаимодействия между бюджетами разного уровня, которое обеспечивало бы финансовую самостоятельность каждого субъекта власти в едином государстве.
В России этот процесс начался одновременно со становлением демократического государства и является одним из ключевых факторов экономического и политического развития страны.
Одной из важнейших особенностей Российского государства является наличие в его политическом, экономическом и правовом пространстве такого явления, как федерализм в отношениях между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизации и децентрализации
Федеративное устройство обусловливает наделение республик, как и прочих субъектов Российской Федерации, собственной компетенцией в сфере бюджетной деятельности, что не означает их полной независимости от федерального центра. Иными словами, бюджетные права Российской Федерации как единого государства и субъектов Российской Федерации тесно взаимосвязаны. Тем не менее определение бюджетно- правового статуса субъектов Российской Федерации, в частности республик, является одной из актуальнейших задач современной юридической науки, так как от ее решения зависят механизмы перераспределения фи-
нансовых ресурсов и стабильность самого федеративного государства 2.
Анализ действующего законодательства дает возможность очертить статус субъекта Российской Федерации в бюджетных отношениях путем определения основных черт его бюджетной компетенции. В наиболее общем виде бюджетную компетенцию субъекта Российской Федерации можно определить как совокупность его прав и обязанностей в сфере бюджетных отношений.
Согласно п. 3 ст. 26 Федерального Закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», осуществление бюджетной компетенции субъектом Федерации является основой реализации полномочий субъекта по предметам собственного ведения, а также широкого круга полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъекта. Составной частью бюджетной компетенции Российской Федерации и ее субъектов выступают бюджетные права, которые по своим юридическим свойствам сближаются с обязанностями: например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т.д. являются в значительной мере одновременно и обязанностями, которые слиты в едином полномочии субъектов бюджетного права3.
В процессе реализации бюджетной компетенции Российской Федерации происходит частичное перераспределение денежных средств федерального бюджета между субъектами Российской Федерации в целях выравнивания их социально-экономических условий. Названное обстоятельство имеет принципиаль-
Доцент Казанского государственного университета им. Ульянова-Ленина, кандидат юридических наук.
Теория и методология юридической науки
ное значение для становления подлинно федеративных отношений в Российском государстве, поскольку определяет соотношение объема бюджетных прав федерального центра и субъектов Российской Федерации, а также порядок бюджетных взаимоотношений. Таким образом, бюджетная компетенция Российской Федерации является материальной гарантией верховенства и независимости государственной власти и выражает экономический аспект суверенитета России4.
Следует отметить, что бюджетная компетенция республик и иных субъектов Российской Федерации — это динамичное явление. Ее объем может меняться в зависимости от федеральных нормативных правовых актов, так или иначе распределяющих бюджетные полномочия, а также вводящих новые, от договоров и соглашений о компетенции между Российской Федерацией и субъектами Федерации и других оснований. Примером в этом отношении является принятие Федерального закона от 20.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» 5, ознаменовавшее собой новый этап правового регулирования бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации и бюджетной системы Российской Федерации в целом. Так, к компетенции Российской Федерации теперь относятся:
а) определение порядка установления нормативов отчислений от-регио-нальных и местных налогов и сборов;
б) установление порядка разграничения расходных обязательств; установление порядка и условий предоставления межбюджетных транс -фертов из бюджета субъекта Российской Федерации;
в) определение порядка осуществления
внутренних заимствований из бюджета Российской Федерации и пр.
Рассмотрение бюджетной компетенции субъектов Российской Федерации как совокупности различных групп полномочий, реализуемых ими в относительно самостоятельных сферах бюджетных отношений, а также во взаимосвязи с полномочиями федеральной власти по отношению к бюджетной деятельности регионального уровня позволяет наиболее точно выявить значение бюджетного законодательства субъекта Российской Федерации как формы реализации его
бюджетной компетенции, а также как элемента механизма правового регулирования бюджетных отношений федеративного государства6.
Основой бюджетной компетенции субъекта Российской Федерации необходимо считать принципы федерализма, заложенные в Конституции России (положения о равноправии субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами).
Равенство субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральной властью является принципиальной основой равенства бюджетно-право-вого статуса субъектов Российской Федерации независимо от их государственно-правовой формы. В свою очередь, равенство бюджетно-правового статуса составных частей Российской Федерации понимается как тождественность их правовых возможностей, закрепляемых за ними, а также равные нормативные возможности их реализации.
Вместе с тем, последние изменения в федеральном бюджетном законодательстве предполагают различное регулирование межбюджетных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами в зависимости от статуса последних. Так, ст. 8 Бюджетного Кодекса РФ предоставляет городам федерального значения ряд бюджетных прав, которых не имеют другие субъекты Федерации (например, «определение порядка ведения реестра расходных обязательств внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга»); ст. 56 предусматривает для этих субъектов особый порядок налоговых доходов и т.д. На наш взгляд, такие различия соотносятся с условием ч. 3 ст. 31 Бюджетного Кодекса РФ («право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать... налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы...») в новой редакции, но противоречат конституционным положениям. Способ разрешения данного несоответствия — совершенствование системы разграничения налогов7.
Кроме того, динамичное изменение внутренних и внешних социально-экономических условий, происходившее в стране в 90-е гг., не сопровождалось адекватным развитием базовых положений бюд-
•
о> о о
сч •
о о о о.
с[ со
I-
О
0
1
о я с о т ф ю
О *
О ф
У
2
0
1
о *
о
2
ф
■а
я <
I I-
О ф
со
О) О
о
CJ
о о о
Q.
со
S
н о
0
1
о я с о т ф VO >s о
о ф
У S
2
0
1
о *
о
жетной системы в Российской Федерации из-за отсутствия теоретических основ и методологии ее трансформации. При этих обстоятельствах реализация обоснованной и эффективной политики межбюджетных отношений в сфере распределения доходов и осуществления расходов была невозможна, что значительно ограничивало темпы социально-экономических преобразований как в регионах, так и в стране в целом.
Такая неопределенность способствовала тому, что в середине 90-х гг. возникло немало противоположных суждений о тех или иных процессах, явлениях, используемых методах в бюджетно-правовой сфере. На практике эти теоретические поиски вылились в своего рода «детские болезни» бюджетного федерализма, причем, некоторые из них грозили стать хроническими. Среди таких «болезней» можно выделить асимметрию бюджетного устройства, одноканальную модель межбюджетных отношений и др.
Корни этих недугов следует искать в унаследованном национально-территориальном принципе государственного устройства России, крайнее проявление которого выразилось в пресловутом параде суверенитетов» начала 90-х гг., когда система вертикальных договорных отношений приобрела массовый характер. Как отмечает И.П. Лексин, «фактически соглашения по любому поводу мог заключать любой орган власти независимо от характера и пределов своей компетенции» 8. В этот период помимо договоров о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации прини-
мались всевозможные «нетиповые акты»; их стороны договаривались «о сотрудничестве», «о взаимодействии» и т.д. В итоге перечень объектов, подпадавших под действие этих актов, был разнообразным.
В результате ряда целенаправленных действий Президента Российской Федерации, Правительства и Федерального Собрания Российской Федерации проявления «политической» бюджетной асимметрии сегодня постепенно сходит на нет. С 1996 г. в бюджетное пространство страны вернулась Республика Саха (Якутия), с 2001 г. единые правила межбюджетных отношений в основном распространились на Республики Татарстан и Башкортостан. Сегодня статистика свидетельствует о сокращении труднообъяснимых различий в бюджетной обеспеченности республик — с одной стороны, областей и краев и прочих субъектов Федерации — с другой.
В настоящее время политический фактор хотя и продолжает сказываться на межбюджетных отношениях в Российской Федерации, но в целом система бюджетного устройства государства стала значительно более симметричной и прозрачной. Между тем, внутри республик и иных субъектов Российской Федерации в основном сохранется прежняя система неформализованного бюджетного регулирования, сводящаяся к централизованному сбалансированию доходов и расходов нижестоящих бюджетов. Поэтому задачей дальнейшего развития межбюджетных отношений в России должно стать использование опыта бюджетных взаимоотношений между РФ и ее субъектами в бюджетных отношениях внутри российских регионов.
Литература и примечания
1. Гизатова Л.А. Сущность бюджетных отношений и их структура. Издательский центр Тисби. 2006. С. 15.
2. Евсеев П.И, Ялбулганов. А.А. Проблемы правового регулирования полномочий субъектов РФ в сфере бюджетных отношений // Журнал российского права. 2005. №2. С.9.
3. Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С.44.
4. Крохина Ю.А. Бюджетно-правовой статус РФ // Право и политика. 2001. № 6. С. 7.
5. Федеральный закон РФ от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» // СЗ РФ. 23.08.2004. № 34, Ст.3535.
6. Евсеев П.И., Ялбулганов А. А. Указ. соч. С.11.
7. Там же. С.13.
8. Лексин И.П. Договорное регулирование федеративных отношений в России: новые решения и новые проблемы // Российский экономический журнал. 1999. №8. С.64.
2 Ф d
я *
<
*
S I
н
о ф
со
