CC BY
148
УДК 342.1/.3
РЕШЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СУДА ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОТРУДНИКОВ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ
Ю. В. Герасименко, Т. Ю. Герасименко
В статье анализируются актуальные проблемы, связанные с применением в России решений Европейского Суда по правам человека. Оценивается значение его решений для системы национального права и профессиональной деятельности сотрудников правоохранительных органов.
Ключевые слова: правоприменительная практика, судебные решения, имплементация, система национального права.
Российская Федерация вступила в Совет Европы и взяла на себя обязательство признавать «принцип верховенства закона и принцип, в силу которого любое лицо, находящиеся под ее юрисдикцией, должно пользоваться правами человека и основными свободами» в феврале 1996 г. Одним из важнейших контрольных органов данной организации является Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ). Его считают основным элементом имеющегося механизма защиты прав и свобод человека. Решения ЕСПЧ обязательны для всех госу-дарств-участников Совета Европы. Он работает на постоянной основе и занимается как рассмотрением дел на предварительной стадии, так и вынесением окончательных решений по ним.
ЕСПЧ представляет собой наднациональный орган, обращение в который, как правило, возможно лишь при условии исчерпания всех внутригосударственных средств защиты. Он рассматривает жалобы, направленные от любого лица, неправительственной организации или группы лиц, которые считают, что были нарушены их права, предусмотренные Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее — Конвенция). Следует иметь в виду, что в ней закреплены главным образом гражданские и политические права. Суд рассматривает только те жалобы, которые направлены против государства, и не может рассматривать жалобы, направленные против частных лиц или негосударственных организаций.
Число жалоб из России, направленных в Страсбургский суд, постоянно растет. Количество дел, рассмотренных Судом в отношении России, к 2011 г. приблизилось к 800. В большинстве принятых постановлений Европейский Суд установил нарушение одной или нескольких статей Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней. При этом в практике Суда по делам против России четко обозначились повторяющиеся структурные нарушения, так называемые «дела-клоны». Повторяемость дел — явный признак неэффективности существующего национального механизма реагирования государства на установленные правонарушения. На рассмотрение «клоновых» российских дел постоянно расходует свои ресурсы Европейский Суд по
правам человека, изменяя своему предназначению — формировать единые стандарты толкования и применения Конвенции и, по сути, подменяя не сработавшую российскую систему защиты прав человека. Россия также тратит организационные и финансовые ресурсы для защиты по отдельным делам в Суде. Создание эффективной национальной стратегии исполнения постановления Суда и реализации общих обязательств по Конвенции может привести к переходу от количества рассмотренных дел к качественному изменению названной ситуации.
Среди всех органов отечественной судебной системы Конституционный Суд Российской Федерации, созданный в 1991 г., является наиболее открытым для представления и оценки аргументов, основанных на международных договорах в области прав человека. Конституционный Суд РФ — единственный орган конституционного контроля на федеральном уровне. В силу полномочий по признанию актов или их отдельных положений неконституционными он играет особо значимую роль в имплементации стандартов Конвенции. С одной стороны, Конституционный Суд способен сам использовать положения Конвенции, толкуя в этом русле конституционные права и свободы граждан и оценивая их соответствие Конституции РФ. Именно через судебную практику Суда (в силу общеобязательного характера его постановлений) суды общей юрисдикции, арбитражные суды и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации получают прямой импульс к использованию стандартов Конвенции и воспринимают способы обращения к этим стандартам при решении рассматриваемых ими дел. Важно помнить, что Конституционный Суд РФ не толкует Конвенцию (это полномочие закреплено за самим Европейским Судом по правам человека в ст. 32 Конвенции) и не применяет Конвенцию, т. е. не решает дел исключительно на основании Конвенции, поскольку он признает оспариваемые заявителями акты соответствующими или не соответствующими только Конституции РФ. В связи с этим, на наш взгляд, в данной ситуации более разумно и целесообразно употреблять оборот — «ссылки Конституционного Суда РФ на Конвенцию и практику Европейского Суда по правам человека».
Впервые Конституционный Суд РФ сослался на Конвенцию еще до ее ратификации Россией — в постановлении от 4 апреля 1996 г. N° 9-П. До 15 мая 1998 г. последовало еще три ссылки на нее: в постановлениях от 11 ноября 1997 г. № 16-П, от 16 марта 1998 г. № 9-П и от 29 апреля 1998 г. № 13-П1. После вступления в силу 5 мая 1998 г. Федерального закона о ратификации Конвенции Конституционный Суд продолжил ссылаться на Конвенцию в своих постановлениях. Однако только в постановлении от 25 января 2001 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 1070 ГК РФ» 2 Конституционный Суд высказал свою точку зрения о месте Конвенции в российском праве. По мнению Суда, Конвенция о защите прав человека и основных свобод ратифицирована Российской Федерацией, всту-
пила в силу на ее территории и, следовательно, является составной частью ее правовой системы. При этом Российская Федерация признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека и обязалась привести правоприменительную практику, в том числе и судебную, в полное соответствие с обязательствами Российской Федерации, вытекающими из участия в Конвенции и изложенными в Протоколах к ней.
Из этой позиции, пусть и не очень четко высказанной, следует, что юридическая сила Конвенции больше, чем у законов и судебной практики. Однако, как предусмотрено ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, Конвенция уступает по силе Основному Закону страны3. Ряд решений Конституционного Суда говорит о его стремлении толковать нормы Конституции РФ в соответствии с Конвенцией, но это стремление не обусловлено нормативным предписанием и отражает, скорее, феномен «диалог судей», нежели нормы российского конституционного права.
Кроме того, Конституционный Суд обращается не только к самой Конвенции, но и непосредственно к практике Европейского Суда по правам человека. Первую ссылку Конституционного Суда РФ на решение Европейского Суда по правам человека можно обнаружить в постановлении от 23 ноября 1999 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» в связи с жалобами религиозного общества свидетелей Иеговы в городе Ярославле и религиозного объединения «Христианская церковь Прославления»»4. Конституционный Суд РФ указал, что определенные ограничения на свободу совести были, с его точки зрения, поддержаны Европейским Судом по правам человека в делах «Коккинакис против Греции»5 и Мануссакис и другие против Греции 6.
Следует особо отметить, что Конституционный Суд РФ не предоставляет решениям Европейского Суда по правам человека, вынесенным против России, специального статуса среди прочих актов этого международного органа: Конституционный Суд РФ не утверждает, что их юридическая сила превосходит юридическую силу решений Европейского Суда, вынесенных в отношении иных стран, или что на решения против России российским судам следует в первую очередь обращать внимание при уяснении смысла ряда норм.
Конституционный Суд как внутригосударственный орган сталкивается с вопросами исполнения решений Европейского Суда по правам человека, обязательных в силу ст. 46 Конвенции. Решения Европейского Суда, вынесенные в отношении конкретной страны, могут повлечь такие последствия для внутригосударственного права, как пересмотр судебных решений национальных судов на внутригосударственном уровне (в том числе, при необходимости, решений Конституционного Суда РФ), отмена (в том числе посредством решений Конституционного Суда) законодательных норм, нарушающих Конвенцию, и т. д.
Неисполнение решений национальных судов — наиболее часто встречающееся нарушение среди установленных Европейским Судом в отношении России. Количество постановлений составляет около 40% от всего количества рассмотренных российских дел. В России самым незащищенным является взыскатель, которому государство по судебному решению должно выплатить сумму из казны: установленный российским законодательством порядок взыскания средств с государственного органа не обладает необходимыми признаками принудительного взыскания, так как судебные приставы-исполнители полностью отстранены от участия в процессе взыскания по такой категории дел и взыскатель самостоятельно должен представлять в Министерство финансов РФ исполнительные документы, решение суда и реквизиты банковского счета, не имея никаких методов воздействия на должника.
Постановление по делу Бурдова против России стало основой правовой позиции Конституционного Суда в его постановлении по делу о проверке конституционности ряда положений Закона РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Вслед за постановлением Конституционного Суда правовые позиции Европейского Суда по делу Бурдова стали применять и суды общей юрисдикции. Так, в решении Псковского городского суда от 28 октября 2003 г. ответчик не учитывает, что присужденные истцу суммы являются его собственностью, и ответчик не вправе удерживать их, затягивая получение сумм истцом. Сроки судебного разбирательства ответчик не вправе изменять. В эти сроки включается и период исполнения решения суда. Данные выводы суда подтверждаются п. 40 и п. 34 Постановления Европейского Суда по правам человека от 07.05.2002 г. № 59498/00 по делу «Бурдов против России». В силу п. 1 ст. 46 Конвенции эти постановления в отношении Российской Федерации, принятые окончательно, являются обязательными для всех органов государственной власти Российской Федерации, в том числе и для судов, в соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.10.2003 г. № 5.
Подобные акты национальных судов иллюстрируют, как права индивида могут быть защищены с применением правовых позиций Европейского Суда по правам человека еще на национальном уровне и как может быть предотвращено потенциальное обращение в Европейский Суд. Но дальнейшая практика рассмотрения Европейским Судом дел в отношении России показала, что принятых мер, как правило, бывает недостаточно, чтобы решить проблему неисполнения национальных решений в России.
Вслед за постановлением по делу Бурдова было принято большое количество постановлений в отношении Российской Федерации, которыми установлено нарушение п. 1 ст. 6 Конвенции и ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции в связи с неисполнением актов национальных судов.
Данная ситуация привела Комитет министров в сентябре 2006 г. к необходимости принятия Меморандума «Неисполнение актов, вынесенных российскими судами: общие меры по исполнению постановлений Европейского Суда», в котором анализируются причины структурной проблемы неисполнения национальных решений в России и предлагаются меры по исправлению ситуации.
Принимая во внимание серьезные проблемы, которые испытывает Россия с обеспечением и защитой прав на справедливое судебное разбирательство в аспекте исполнения национальных решений, Европейский Суд принял так называемое «пилотное» постановление по делу «Бурдов против России» (№ 2). В новой жалобе в Суд заявителю повторно по новым периодам пришлось ставить перед Европейским Судом по правам человека вопрос о нарушении права на исполнение национальных судебных решений. В «пилотных» постановлениях Европейский Суд признает существование структурной проблемы по теме, рассматриваемой в жалобе, и указывает государству на необходимость принятия общих мер в отношении всех лиц, которых касается данный вопрос. Так, в деле «Бурдов против России» (№ 2) Европейский Суд по правам человека указал, что установленные нарушения имели место вследствие практики, несовместимой с Конвенцией, которая состоит в повторяющихся невыплатах государством своих долгов по судебным решениям и в отношении которой пострадавшие не имеют эффективного внутригосударственного средства правовой защиты. Государство-ответчик должно создать в течение шести месяцев с момента, в который постановление станет окончательным, эффективное внутригосударственное средство правовой защиты или комплекс таких средств, которые обеспечили бы быстрое и адекватное восстановление нарушенных прав, включая возмещение ущерба в случае неисполнения или задержек в исполнении национальных судебных решений в соответствии с принципами Конвенции, закрепленными в постановлениях Суда. Государство-ответчик должно обеспечить такое восстановление прав, включая возмещение ущерба в течение одного года с момента, в который настоящее постановление станет окончательным, в пользу всех пострадавших от невыплаты или чрезмерных задержек в выплате государственными властями долгов по судебным решениям во всех делах, поданных в Суд до вынесения настоящего постановления и направленных правительству в соответствии с пунктом 2 (Ь) правила 54 Правил процедуры Суда.
В свете исследованных категорий дел, рассмотренных Европейским Судом по правам человека в отношении России, следует отметить, что основным источником проблем в сфере реагирования государства на постановления Европейского Суда является отсутствие системного подхода к обеспечению общих мер по исполнению постановлений Суда. Очевидно, что для исполнения государством использованы меры, обычно принимаемые государствами-участниками в результате вынесения постановлений Суда. Однако четко обозначенной
процедуры выбора таких мер и отнесения их к сфере ответственности конкретных государственных органов в России не существует. Отсутствие законодательно закрепленного и отработанного на практике действующего механизма общих мер и мер индивидуального характера влечет за собой недостаточность и бессистемный характер действий государства по предупреждению нарушений и, как следствие, дальнейшее увеличение жалоб в Европейский Суд по правам человека, где ответчиком выступает Россия.
Постановления Европейского Суда по правам человека являются результатом применения норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод в рамках конкретного дела. В свою очередь, рассмотрение конкретного дела — это деятельность Европейского Суда в рамках реализации норм Конвенции. Можно также предположить, что исполнение государством постановлений Европейского Суда по правам человека является составной частью механизма реализации норм Конвенции. Таким образом, для уяснения структуры механизма, призванного обеспечивать эффективное выполнение Российской Федерацией обязательств по Конвенции, необходимо обратиться к общей теории механизма реализации норм международного права, который, как отмечает В. Я. Суворова7, представляет собой совокупность нормативных и организационно-правовых средств, используемых субъектами международного права на международном и национальном уровнях, с целью реализации норм.
Относительно вопросов соответствия законодательства нормам Конвенции и правовым позициям Европейского Суда по правам человека основную роль необходимо отвести высшему законодательному органу государства — Федеральному Собранию РФ. Очевидно, что такой контроль соответствия законодательства Конвенции и правовым актам Европейского Суда должен проводиться в результате исполнения постановления по каждому конкретному делу, рассмотренному Судом в отношении Российской Федерации. Необходимым является также регулярное ориентирование на позиции Европейского Суда при принятии национальных актов, затрагивающих вопросы прав человека.
В системе органов исполнительной власти можно выделить специальную структуру, ответственную за анализ содержания вынесенных против государства постановлений Суда и разработку предложений по принятию общих мер. Таким органом является Уполномоченный Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека — заместитель министра юстиции Российской Федерации.
Кроме того, считаем, что отдельно следует выделить именно доступность информационных ресурсов в части деятельности Европейского Суда по правам человека, информационных баз с текстами на русском языке постановлений Суда и документов Комитета министров. На наш взгляд, этот фактор является одним из важнейших, во многом обеспечивающим успешность применения Конвенции и правовых позиций Суда нацио-
нальными органами. Переводы постановлений Европейского Суда по правам человека против России эпизодически публиковались в «Российской газете», а в настоящее время на регулярной основе постановления в отношении России и других государств с соответствующими комментариями публикуются в Российском издании Бюллетеня Европейского Суда по правам человека. Ряд специальных юридических изданий периодически публикует отдельные решения Европейского Суда и иные документы Совета Европы. Однако остаются проблемными систематичность издания и качество перевода.
Отметим также, что такие публикации являются исключительной инициативой издательств, юридических фирм и общественных организаций и осуществляются исключительно по их выбору, а сроки публикации переводов постановлений ничем не регламентированы. Очень полезными были бы законодательные положения, устанавливающие обязанность официальных органов в разумный срок (например, не более одного месяца) после того, как постановление в отношении Российской Федерации станет окончательным, публиковать его в официальном издании, более доступном не только правоприменителям, но и обычным гражданам, нежели Собрание законодательства Российской Федерации. Разумеется, в профессиональной среде дополнительно могут поддерживаться и развиваться любые инициативы опубликования таких материалов.
Еще один, несомненно важный фактор, это определение структур, ответственных за процедуру обучения студентов-юристов и уже действующих практикующих юристов навыкам применения Конвенции и правовых позиций Европейского Суда по правам человека. Определенные позитивные шаги в этом направлении уже предпринимаются. Так, в ведущих юридических вузах страны вводятся дисциплины, посвященные европейским стандартам защиты прав человека, применению прецедентной практики Европейского Суда. Как указывает П. А. Лаптев8, процедура обучения судей действует с 2000 г. Такое обучение для судей применительно к практике Европейского Суда по правам человека становится системой. П. А. Лаптев считает, что можно говорить о трех его формах: ознакомлении с практикой Суда в ходе повышения квалификации судей, например, в Российской академии правосудия при Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ; проведении региональных семинаров, в том числе организуемых судейским сообществом; ознакомительных поездок судей в Страсбург для участия в заседаниях Европейского Суща. Очень важно, чтобы любой выпускник юридического вуза был знаком и с правовыми нормами Европейского
Суда, и с теми проблемами, которые возникают при судопроизводстве в Суде.
Можно предположить, что для дальнейшего действия в этом направлении необходима единая комплексная программа для юридических вузов, а также программы повышения квалификации для профессионалов (судей, сотрудников следственных органов, адвокатов), которые могли бы быть разработаны Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека
Именно национальные суды являются ключевыми субъектами, формирующими практику реализации государством обязательств по Конвенции и одновременно — общих мер во исполнение постановлений Европейского Суда. Как справедливо отмечает Л. Б. Алексеева 9, исключительно важна роль суда во внутригосударственном осуществлении норм международного права. Уникален и сам способ осуществления, поскольку в этих целях используется судебный процесс. Суд выступает как часть механизма внутригосударственного осуществления международных норм.
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 16. Ст. 1909; Там же. 1997. № 46. Ст. 5339; 1998. № 12. Ст. 1459. Там же. № 19. Ст. 2142.
2 Там же. 2001. № 7. Ст. 700.
3 Это косвенно подтверждается позицией Конституционного Суда РФ, отказавшегося допускать оспаривание конституционных положений Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гладкова В. М. на нарушение его конституционных прав статьей 32 (часть 3) Конституции РФ: Определение от 27 мая 2004 года № 177-О // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант Плюс).
4 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 51. Ст. 6363.
5 Application no. 14307/88, Kokkinakis v. Greece, Judgment of May 1993, Series A no. 260-A. Legal Research system LexisNexis.
6 Application no.18748/91, Manoussakis and Others v. Greece, Judgment of 26 September 1996, Reports 1996-IV. Legal Research system Westlaw.
7 Суворова В. Я. Содействие реализации норм международного права // Международное и внутригосударственное право: проблемы сравнительного правоведения: межвуз. сб. науч. тр. Свердловск, 1984. С. 29-37.
8 Лаптев П. А. Вопросы ответственности за неисполнение решений суда // Российское правосудие. 2008 № 1. С. 4-9.
9 Алексеева Л. Б. Практика применения ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейским Судом по правам человека. Право на справедливое правосудие и доступ к механизмам судебной защиты. М., 2000. С. 158.
