CC BY
22Информационное право
DOI 10.47643/1815-1337_2021_8_113
РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИМЕНЕНИЯ ТЕХНОЛОГИЙ ИСКУССТВЕННОГО ИНТЕЛЛЕКТА В ЦЕЛЯХ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕХАНИЗМОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ REGULATION OF THE USE OF ARTIFICIAL INTELLIGENCE TECHNOLOGIES IN ORDER TO IMPROVE THE MECHANISMS OF STATE AND MUNICIPAL MANAGEMENT IN RUSSIA
ЖУРКОВ Антон Александрович,
заместитель начальника Управления по внеучебной и воспитательной работе Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), соискатель кафедры информационного права и цифровых технологий Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 123001, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9. E-mail: aazhurkov@msal.ru;
ZHURKOV Anton A.,
Deputy Head of the Department for Extracurricular and Educational Work of Kutafin Moscow State Law University (MSAL), candidate of the Department of Information Law and Digital Technologies of Kutafin Moscow State Law University (MSAL). 123001, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str., 9. E-mail: aazhurkov@msal.ru
Краткая аннотация. Статья посвящена анализу действующего законодательства в сфере правового регулирования использования технологий искусственного интеллекта в сфере государственного и муниципального управления в Российской Федерации в контексте реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Исследование основано на использовании совокупности общенаучных методов, метода системного анализа и функционального подхода, формально-юридического анализа.
Abstract. The article analyzes the current legislation in the field of legal regulation of the use of AI technologies in the field of state and municipal administration in the Russian Federation in the context of the implementation of the national program «Digital Economy of the Russian Federation». The research is based on the use of a set of general scientific methods, the method of system analysis and functional approach, formal legal analysis.
Ключевые слова. Информационное общество, информационное пространство, искусственный интеллект, критическая информационная инфраструктура, электронное правительство, центр управления регионом.
Keywords. Information society, information state, artificial intelligence, critical information infrastructure, digital government, region management center.
Дата направления статьи в редакцию: 15.06.2021
Дата публикации статьи: 31.08.2021
Российская Федерация является активным участником многих процессов, которые происходят в последние десятилетия в связи с формированием информационного общества и цифровой трансформацией [1-3]. Важные шаги к его международно-правовому закреплению были сделаны с принятием Окинавской хартии глобального информационного общества1, Декларации принципов «Построение информационного общества - глобальная задача в новом тысячелетии»2 и Плана действий Тунисского обязательства3.
В настоящее время сильными конкурентными преимуществами обладают те государства, в которых отрасли экономики и сферы общественной жизни основываются на цифровых технологиях, в том числе искусственного интеллекта (далее - технологии ИИ), bag data (анализ больших объемов данных), data mining (интеллектуальный анализ данных).
Такие технологии в последние годы получили активное развитие в Российской Федерации, однако зачастую они основаны на иностранных разработках. Отечественные аналоги по многим компонентам либо полностью отсутствуют, либо не выдерживают конкуренции со стороны зарубежных аналогов. Повсеместное внедрение иностранных информационно-коммуникационных технологий, в особенности их широкое использование гражданами в личных целях и активное распространение среди российских домохозяйств, а также применение таких технологий на объектах критической информационной инфраструктуры в комплексе усложняют решение одной из главных национальных задач - обеспечение защиты интересов граждан и государства в информационной сфере [4, 5, 12].
Определенные позитивные изменения в данной сфере стали происходить в 2018 году с момента утверждения Минкомсвязи России методических рекомендаций по переходу госкомпаний на использование отечественного программного обеспечения (далее - ПО)4, а также в 2019 году, когда был принят закон о предустановке российского ПО для электронных вычислительных машин при продаже отдельных видов
5
технически сложных товаров .
Министерство внутренних дел Российской Федерации отмечает, что за последние годы с большей интенсивностью стали совершаться компьютерные атаки на отечественные информационные ресурсы посредством применения информационно-телекоммуникационной сети «Ин-
1 Окинавская хартия глобального информационного общества // Дипломатический вестник. № 8. Август 2000 г.
2 Сайт ООН. URL: https://www.un.org/ru/events/pastevents/pdf/dec_wsis.pdf. (Дата обращения: 10.02.2021).
3 Сайт ООН. URL: https://www.un.org/ru/events/pastevents/pdf/agenda_wsis.pdf. (Дата обращения: 10.02.2021).
4 Приказ Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации «Об утверждении методических рекомендаций по переходу государственных компаний на преимущественное использование отечественного программного обеспечения, в том числе отечественного офисного программного обеспечения» от 20.09.2018 № 486. URL: https://digital.gov.ru/ru/documents/6294. (Дата обращения: 30.04.2021).
5 Федеральный закон от 02.12.2019 № 425-ФЗ «О внесении изменения в статью 4 Закона Российской Федерации «О защите прав потребителей». «Собрание законодательства РФ». 09.12.2019 (часть V), № 49. Ст. 6984.
тернет»1. Также обращают на себя данные экспертно-анапитического центра группы компаний InfoWatch о том, что в Российской Федерации за 9 месяцев 2020 года число зарегистрированных случаев утечек информации ограниченного доступа выросло на 5,6 %, в то время как в мире число таких утечек в общем объеме снизилось на 7,4 %2.
Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы3 закрепляет следующие национальные интересы в данной сфере:
а) формирование информационного пространства с учетом интересов граждан и общества в получении качественных и достоверных
сведений;
б) развитие информационной и коммуникационной инфраструктуры Российской Федерации;
в) создание и применение российских информационных и коммуникационных технологий, обеспечение их конкурентоспособности на международном уровне;
г) формирование новой технологической основы для развития экономики и социальной сферы;
д) обеспечение национальных интересов в области цифровой экономики.
В целях реализации обозначенных национальных интересов представляется необходимым обратить внимание на концептуальное развитие органов государственной власти в части цифровизации управленческой системы, административной работы и принятия решений по вопросам их компетенции. Текущий этап развития современных цифровых технологий и их активное внедрение во все сферы жизни общества и государства создает острую необходимость в надлежащем правовом регулировании и своевременном принятии решений по «узакониванию» цифровых правоотношений и применение технологий искусственного интеллекта.
Здесь можно говорить о двух основных направлениях, по поводу которых и возникают основные проблемы в части правового регулирования: 1) аналитическая обработка цифровых массивов данных, включая большие объемы данных (Big Data), поиск ранее неизвестных данных (Data Mining), управление знаниями как уже известными, так и еще неизученными; 2) немашинная мыслительная деятельность человека, а именно все то, что фактически находится вне компьютерных систем, но тесно с ними связанно - коллективный интеллект, технологии мозговых штурмов, стратегические совещания, когнитивное моделирование.
Важно упомянуть, что первый и второй вид деятельности на практике тесно связаны друг с другом и уже сейчас позволяют решать самые разные задачи, в том числе и в сфере государственного и муниципального управления: анализ фактов вмешательства в избирательные процессы и внутренние дела государств, обеспечение защиты критической информационной инфраструктуры, проверка достоверности фактов в публичных речах политических и государственных деятелей, выявление попыток дезинформации общества, поиск должностных лиц, утаивающих от декларирования движимое и недвижимое имущество, в т.ч. и зарубежное, контроль эффективности расходования бюджетных средств, изучение подозрительных случаев о возможных коррупционных сделках. Решения органов государственной власти с использование современных цифровых технологий могут быть самыми разными. Это может быть, например, реагирование на введение очередных экономических ограничительных мер и угрозы гибридной войны со стороны третьих стран, поиск решений по противодействию незаконному обороту промы шленной продукции и объектов авторских прав, изменение маршрутов движения общественного транспорта и расписание полетов авиации, дистанционное регулирование общественного движения с целью уменьшения пробок в мегаполисе, осуществление территориального и градостроительного планирования в городах. Все эти и многие другие задачи уже сейчас решаются национальными правительствами ряда государств.
В Российской Федерации, как и в ряде ведущих зарубежных государств, одной из перспективных тенденцией развития и совершенствования системы государственного и муниципального управления стало повсеместное внедрение технологий электронного правительства или как его еще называют «E-Government». Этот комплекс технологий позволяет оказывать гражданам, в том числе и иностранным гражданам, современные и высокотехнологичные государственные услуги, основанные на квалифицированной помощи и снижающие их стоимость и временные затраты на их получение.
В мире развитие системы электронного правительства происходило в контексте реформирования государственного управления в рамках концепции «Нового государственного управления» (New Public Management) [6]. Электронное правительство способно превратить государственное управление из рутинного, командно-контрольного процесса в высокотехнологичный, высокоинтеллектуальный и организованный по сетевому принципу процесс, который ориентирован на результат и в конечном итоге на повышение качества услуг, оказываемых населению [7].
В российской доктрине активно развивается концепция так называемого «когнитивного электронного правительства», которое в своем поэтапном развитии следует после цифрового правительства. Ряд отечественных специалистов полагает, что в недалеком будущем (2020- 2030 гг.) технологии когнитивного электронного правительства достигнут зрелой степени развития и только страны, обладающие когнитивными электронными правительствами, смогут конкурировать на международном рынке товаров и услуг, будут способны противостоять гибридным войнам [8].
В контексте активных процессов всесторонней цифровизации государственного управления отдельными российскими специалистами анализируются последние законодательные инициативы в Российской Федерации и зарубежных странах в части развития технологий ИИ, а также справедливо обозначаются вопросы неопределенности в развитии таких технологий, возможные угрозы от их использования, что порождает множество вопросов, требующих правовых гарантий безопасного функционирования систем искусственного интеллекта [9-11].
1 Краткая характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь - декабрь 2020 года. URL: https://мвд.рф/reports/item/22678184/. (Дата обращения: 01.01.2021).
2 Сайт группы компаний InfoWatch. URL: https://www.infowatch.ru/analytics/ reports/30708. (Дата обращения: 10.02.2021).
3 Указ Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 - 2030 годы».
Информационное право
В программах развития электронных правительств англоязычных стран и Европейского союза (digital government, d-government) часто встречается другой термин «цифровое правительство». В самом широком смысле данный термин характеризует переход на получение доступа пользователей к электронным государственным или муниципальным услугам не только со стационарных ПК в офисе или дома, но и с гаджетов любого типа (планшетов, смартфонов), а также надеваемых устройств типа холдеров, шагомеров, часов (smart watch), телевизоров (smart TV), подключенных к интернету1. Таким образом, активно развивается научно-популярное направление - концепция сети передачи данных «Интернет вещей»2.
В Российской Федерации развитие системы электронного правительства происходило посредством кардинальных политических и административных реформ, позволивших оптимизировать расходы на содержание органов государственной власти, а также существенно увеличить их открытость, транспарентность, подотчетность и качество предоставления гражданам и организациям государственных и муниципальных услуг.
В связи с необходимостью реализации задач по цифровизации отечественной экономики и государственного управления Президентом РФ были приняты указы о национальных целях развития на период до 2024 года3 и 2030 года4. Во исполнение данных поручений Правительством РФ принято Положение о системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»5, президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам утвержден паспорт национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации»6.
В целях реализации национального проекта «Цифровая экономика Российской Федерации» были приняты два важных документа, которые по сути дали толчок формированию нормативного регулирования технологий искусственного интеллекта в Российской Федерации: Указ Президента РФ «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации»7 и концепция развития регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта и робототехники до 2024 года, принятая Правительством РФ8.
В последние годы в целях обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации функций оценки, анализа и прогнозирования ситуации, стратегического, текущего и оперативного планирования, мониторинга и контроля исполнения управленческих решений, а также контролю реализации национальных проектов в субъектах Российской Федерации начали создавать центры управления регионами (далее - ЦУР).
Одним из «пионеров» в данной сфере стало Правительство Московской области, которое ввело в действие такой центр в 2019 году9. ЦУР Московской области включает в себя Ситуационный центр Губернатора и Правительства Московской области, помещения подготовки информации ЦУР, технические средства ЦУР, включающие специализированный программно-технический комплекс средств обработки информации и коллективного отображения, телекоммуникационную инфраструктуру, систему защиты информации, информационные системы, используемые для сбора, обработки, анализа и представления информации.
ЦУР предназначен для решения следующих региональных задач: 1) обеспечение сбора, обработки и анализа информации, характеризующей общественно-политическую, социально-экономическую и информационную сферы деятельности в субъекте РФ, необходимой для планирования, подготовки и принятия управленческих решений; 2) мониторинг и анализ складывающейся ситуационной обстановки в Московской области, а также прогнозирование ее изменения; 3)мониторинг исполнения планов и программ, а также достижения целевых показателей обеспечение информационной поддержки принятия решений, проведение совещаний в очном и удаленном режимах на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; 4) обеспечение защиты информации, обрабатываемой в ЦУР.
В марте 2020 года Президент Российской Федерации утвердил перечень поручений по итогам заседания Совета по развитию местного самоуправления 30 января 2020 года10. Пункт 16 поручений установил для Правительства РФ, начиная с 2020 года, обязанность обеспечивать ежегодное предоставление автономной некоммерческой организации по развитию цифровых проектов в сфере общественных связей и коммуникаций «Диалог» необходимого финансирования для создания и организации функционирования в субъектах Российской Федерации центров управления регионов за счет и в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на реализацию национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации до 2024 года». В ноябре 2020 года Правительство РФ утвердило Правила предоставления субсидий из федерального бюджета АНО «Диалог Регионы» в целях создания и обеспечения функционирования в субъектах Российской Федерации центров управления регионов11.
1 The New European Interoperability Framework. URL: https://ec.europa.eu/isa2/sites/ isa/files/eif_brochure_final.pdf. (Дата обращения: 10.02.2021).
2 Gartner IT glossary. Internet Of Things. (Дата Обращения: 10.02.2021) URL: https: gart ner.com/en/information-technology/glossary/internet-of-things
3 Указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». «Собрание законодательства РФ». 14.05.2018. № 20. Ст. 2817.
4 Указ Президента РФ от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». «Собрание законодательства РФ». 27.07.2020. № 30. Ст. 4884.
5 Постановление Правительства РФ от 02.03.2019 № 234. «О системе управления реализацией национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». «Собрание законодательства РФ». 18.03.2019. № 11. Ст. 1119.
6 Паспорт национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 04.06.2019 № 7). URL: https://digital.gov.ru. (Дата обращения: 10.02.2021).
7 Указ Президента РФ от 10.10.2019 № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации». «Собрание законодательства РФ». 14.10.2019. № 41. Ст. 5700.
8 Распоряжение Правительства РФ от 19.08.2020 № 2129-р «Об утверждении Концепции развития регулирования отношений в сфере технологий искусственного интеллекта и робототехники до 2024 года». «Собрание законодательства РФ». 31.08.2020. № 35. Ст. 5593.
9 Постановление Правительства Московской области от 10.12.2019 № 942/43 «О вводе в действие Центра управления регионом Московской области». Официальный сайт Правительства Московской области, URL: http://www.mosreg.ru. (Дата обращения: 30.04.2021).
10 Перечень поручений по итогам заседания Совета по развитию местного самоуправления 30 января 2020 года. Утв. Президентом РФ № Пр-354 от 01.03.2020. URL http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/62919. (Дата обращения: 30.04.2021).
11 Постановление Правительства РФ от 16 ноября 2020 г. № 1844 «Об утверждении Правил предоставления субсидии из федерального бюджета автономной некоммерческой организации по развитию цифровых проектов в сфере общественных связей и коммуникаций «Диалог Регионы» на создание и обеспечение функционирования в
В заключение важно отметить, что органами государственной власти Российской Федерации на текущем этапе реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» предусмотрен комплекс взаимосвязанных мер, обеспечивающих достижение установленных целей и показателей, а также направленных на достижение амбициозных результатов в сфере цифровизации системы государственного управления в условиях временных и ресурсных ограничений, в том числе вызванные политикой односторонних ограничений со стороны ряда зарубежных государств.
Библиогра фия:
1. Полякова Т. А. , Минбалеев А. В., Кроткова Н.В. Новые векторы развития информационного права в условиях цивилизационного кризиса и цифровой трансформации // Государство и право. 2020. № 5. С. 75-87. DOI: 10.31857/S013207690009678-7
2. Минбалеев А. В. Теоретические основания правового регулирования массовых коммуникаций в условиях развития информационного общества: дис. ... на д-ра юрид. наук. Челябинск, 2012. 451 с.
3. Полякова Т. А. , Минбалеев А. В., Кроткова Н.В. Формирование системы информационного права как научного направления: этапы развития и перспективы // Государство и право. 2019. № 2. С. 80-924. DOI: 10.31857/S013207690003854-1
4. Полякова Т. А. , Минбалеев А. В., Наумов В.Б. Форсайт-сессия «Информационная безопасность в XXI веке: вызовы и правовое регулирование» // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2018. Т. 13. № 5. С. 194-208.
5. Минбалеев А.В. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации: современное состояние и перспективы развития // Вестник УрФО. Безопасность в информационной сфере. 2016. № 3(21). С. 62-66.
6. Morisson A., Doussineau M. (2019). Regional innovation governance and place-based policies: design, implementation and implications. Regional Studies, Regional Science, 6 (1), 101-116. URL: https://rsa.tandfonline.com/doi/full/10.1080/21681376.2019.1578257#.YCQx KSsmxPY.
7. Кобзева С.В. Демократизация государственного управления и электронное правительство // Информационное право. 2018. № 2. С. 4-9.
8. Соколов И.А., Дрожжинов В.И., Райков А.Н. и др. Искусственный интеллект как стратегический инструмент экономического развития страны и совершенствования ее государственного управления. Часть 2. Перспективы применения искусственного интеллекта в России для государственного управления // International Journal of Open Information Technologies. ISSN: 2307-8162. vol. 5. № 9. 2017.
9. Минбалеев А.В. Проблемы регулирования искусственного интеллекта // Вестник ЮУрГУ. Серия «Право». 2018. Т. 18. № 4. С. 82-87.
10. Полякова Т. А., Минбалеев А. В. Цифровые инновации и проблемы развития механизма правового регулирования в России // Информационное право. 2019. № 4. С. 12-15.
11. Минбалеев А. В. Регулирование использования искусственного интеллекта в России // Информационное право. 2020. № 1. С. 36-39.
12. Полякова Т. А. , Минбалеев А. В., Кроткова Н.В. Обзор Международной научно-практической конференции "Информационное пространство: обеспечение информационной безопасности и право" - Первые Бачиловские чтения // Государство и право. 2018. № 9. С. 138-148. DOI: 10.31857/S013207690001525-9
References (transliterated):
1. Polyakova T. A. , Minbaleev A. V., Krotkova N.V. Novye vektory razvitiya informacionnogo prava v usloviyah civilizacionnogo krizisa i cifrovoj transformacii // Gosudarstvo i pravo. 2020. № 5. S. 75-87. DOI: 10.31857/S013207690009678-7
2. Minbaleev A. V. Teoreticheskie osnovaniya pravovogo regulirovaniya massovyh kommunikacij v usloviyah razvitiya informacionnogo obshchestva: dis-sertaciya na soiskanie uchenoj stepeni doktora yuridicheskih nauk. CHelyabinsk, 2012. 451 s.
3. Polyakova T. A. , Minbaleev A. V., Krotkova N.V. Formirovanie sistemy informacionnogo prava kak nauchnogo napravleniya: etapy razvitiya i perspektivy // Gosudarstvo i pravo. 2019. № 2. S. 80-92. DOI: 10.31857/S013207690003854-1
4. Polyakova T. A. , Minbaleev A. V., Naumov V.B. Forsajt-sessiya «Informacionnaya bezopasnost' v XXI veke: vyzovy i pravovoe regulirovanie» // Trudy In-stituta gosudarstva i prava Rossijskoj akademii nauk. 2018. T. 13. № 5. S. 194-208.
5. Minbaleev A.V. Doktrina informacionnoj bezopasnosti Rossijskoj Federacii: sovremennoe sostoyanie i perspektivy razvitiya // Vestnik UrFO. Bezopasnost v informacionnoj sfere. 2016. № 3(21). S. 62-66.
6. Morisson A., Doussineau M. (2019). Regional innovation governance and place-based policies: design, implementation and implications. Regional Studies, Regional Science, 6 (1), 101-116. URL: https://rsa.tandfonline.com/doi/full/10.1080/21681376.2019.1578257#.YCQx KSsmxPY.
7. Kobzeva S.V. Demokratizaciya gosudarstvennogo upravleniya i elektronnoe pravitel'stvo // Informacionnoe pravo. 2018. № 2. S. 4-9.
8. Sokolov I.A., Drozhzhinov V.I., Rajkov A.N. i dr. Iskusstvennyj intellekt kak strategicheskij instrument ekonomicheskogo razvitiya strany i sovershenstvo-vaniya ee gosudarstvennogo upravleniya. CHast 2. Perspektivy primeneniya iskusstvennogo intellekta v Rossii dlya gosudarstvennogo upravleniya // International Journal of Open Information Technologies. ISSN: 2307-8162. vol. 5. № 9. 2017.
9. Minbaleev A.V. Problemy regulirovaniya iskusstvennogo intellekta // Vestnik YUUrGU. Seriya «Pravo». 2018. T. 18. № 4. S. 82-87.
10. Polyakova T. A., Minbaleev A. V. Cifrovye innovacii i problemy razvitiya mekhanizma pravovogo regulirovaniya v Rossii // Informacionnoe pravo. 2019. №
4. S. 12-15.
11. Minbaleev A. V. Regulirovanie ispol'zovaniya iskusstvennogo intellekta v Rossii // Informacionnoe pravo. 2020. № 1. S. 36-39.
12. Polyakova T. A. , Minbaleev A. V., Krotkova N.V. Obzor Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii "Informacionnoe prostranstvo: obespechenie informacionnoj bezopasnosti i pravo" - Pervye Bachilovskie chteniya // Gosudarstvo i pravo. 2018. № 9. S. 138-148. DOI: 10.31857/S013207690001525-9
субъектах Российской Федерации центров управления регионов и Правил создания и функционирования в субъектах Российской Федерации центров управления регионов». «Собрании законодательства РФ» от 23 ноября 2020 г. № 47. Ст. 7545.
